Предпринимательская и бюрократическая модели управления на региональном уровне власти: сравнительный анализ

Актуальность темы

исследования. Кризис управления, который сегодня отмечается в различных общественных системах, означает качественную трансформацию его принципов, его общественной функции, его роли в жизни человека. Следствия этого кризиса разрушают, подтачивают старые жестко централизованные системы управления, вызывая ответные попытки адаптации и реформирования. Этим объясняется волна реформирования административных систем в зарубежной практике, известная под общим названием «новое государственное управление». Аналогичным путем процесс модернизации власти и управления в России пошел после завершения первого этапа реформирования в самом начале нынешнего столетия.

Административное управление, а в особенности государственная служба в российских регионах, играет большую роль в определении будущего страны, чтобы оставить ее без изменений перед лицом процессов, несущих социальные, экономические, политические изменения, имеющих неотвратимый характер, связанный с включением страны в систему глобального информационного общества и глобального разделения труда.

Однако одними структурными реформами, без пересмотра приоритетов в системе отношений между основными участниками управленческого взаимодействия, без разработки подходов, разрешающих противоречия и конфликты между руководителем и подчиненным, между сотрудниками, работающими над общим значимым результатом, без чувства сопричастности друг другу и общему делу, трудно прогнозировать положительный исход реформаторских мероприятий. Вследствие этого невозможно будет адекватно отвечать как на пресловутые «вызовы современности», так и на элементарные жизненные нужды простых граждан.

Эта задача имеет сегодня высокий статус приоритета государственной политики. Как говорил президент РФ В. В. Путин в своем послании Федеральному собранию РФ в 2005 году, задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.1.

Для практики государственной службы в регионах изучение вопроса оптимального соотношения методов традиционной и инновационной моделей управления имеет двоякое значение. Во-первых, процесс реформирования административной власти в регионах еще не активизировался, что позволяет предметно обсуждать, вносить предложения и обосновывать преимущества различных подходов, взвешивать их достоинства в свободной дискуссии, оценивая итоги аналогичных процессов в других странах. Теоретическое углубление в тему позволяет выработать максимальное количество альтернатив, расширяющее возможности принятия решений в управленческой практике.

Во-вторых, как показал опыт множества реформ в нашей стране, одной из основных предпосылок, условий успеха реформ является восприятие их административным аппаратом, особенно его низовым звеном, что возможно лишь при условии понимания государственными служащими своих выгод, а это, в свою очередь, вытекает из правильного понимания целей, задач модернизации, методов ее осуществления. Другими словами, особую важность для приятия госслужащими реформы, имеющей к ним непосредственное отношение, имеет создание образа ожидаемого будущего, сбалансированной картины выгод и потерь, которые будут неизбежны вследствие изменений в административном управлении. На наш взгляд, госслужащие имеют право знакомиться с.

1 Путин В. Из Послания Федеральному Собранию, 25 апреля 2005 года. / В. Путин. -Электрон, данные (1 файл). http://vAvw.kremlin.ru/priorities/events31001/2006.shtml научно обоснованными выводами, различными позициями теоретиков и практиков управления относительно их обозримого будущего.

Уже сегодня мы имеем широкую амплитуду мнений относительно перспектив внедрения западного опыта управленческих инноваций в госсекторе. «Следует подчеркнуть, — предупреждает зарубежный ученый.

Ш. Хак, — что в современных российских условиях нельзя переоценивать методы «нового государственного менеджмента», поскольку тезис: частный сектор работает лучше, чем государственные учреждения" - не всегда верен даже на Западе, не говоря о России, где коммерческий сектор слаб, криминализован, а эффективность работы многих частных 2 предприятии оставляет желать лучшего".

С точки зрения совершенствования научных аспектов, тема соотношения моделей предпринимательской и бюрократической управленческих практик позволяет социологии управления — еще относительно молодой научной дисциплине — исследовать принципы, структуры, функции и методы управления в основных институтах административно-политической деятельности, тем самым, расширяя междисциплинарные связи за счет привлечения и комбинации научных методов политического анализа, государственного управления, корпоративного менеджмента, теоретических конструкций и базовых категорий политэкономии, позитивной философии.

Таким образом, актуальность исследования означенной темы с точки зрения прибавочного знания, как для управленческой практики, так и для апробирования возможностей расширения научного диапазона в социологии управлении, очевидна.

Степень теоретической разработанности темы исследования.

Управленческая теория сегодня не испытывает недостатка в.

2 Хак Ш. Кризис легитимности — проблема государственной службы XXI века // Государственная служба за рубежом. Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия. Рефер. бюллетень. — 1999. — № 6. — М., 1999. — С. 144. гипотезах, дискуссиях и концепциях, однако социологический подход к изучению проблем развития социальных отношений в управлении предопределяет выбор объекта изучения внутренних и внешних факторов (глобальных трендов — в лексике Дж. Нэйсбита3), обуславливающих ту или иную динамику отношений.4 Еще до Дж. Нэйсбита это направление изучения общественных тенденций получило развитие в рамках концепции «постиндустриального общества», выдвинутой Д. Беллом и развиваемой затем Д. Гэлбрэйтом, А. Тоффлером, А. Туренном.5 О глобальном характере некоторых социальных тенденций писали также М. Крозье, С. Наумов, Л. Кил, И. Элиот, А. Оболонский Д. Кеттл, П. Инграхам, Р. Сандерс, К. Хорнер. Г. Питере, К. и Э. Пинчот.6.

С подачи М. Вебера бюрократия стала одним из излюбленных социально-политических феноменов для исследователей второй половины п.

XX века. В веберианском ключе ее исследовали и исследуют такие выдающиеся ученые, как Л. Мизес, Р. Мертон, П. Бурдье, Ф. Селзник и А.

3 См.: Нэйсбит Дж. Мегатренды. — М.: ООО «Издательство ACT»: ЗАО НПП «Ермак», 2003.

4 См.: Монсон П. Современная западная социология: теория, традиции, перспективы. -СПб.: Ноатабене, 1992.

5 См.: Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования. — М.: Academia, 1999; Гэлбрэйт Д. Новое индустриальное общество. -М.: 1969; Тоффлер А. Футуршок. — СПб.: Лань, 1997; Турен, А. Возвращение человека действующего. Очерк социологии. -М.: Науч. Мир, 1998.

6 См.: Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Вып. 1: Общие проблемы. Зарубежный опыт. — М., 1994; Наумов, С, В. Совершенствование государственного и муниципального управления на основе плана экономии общественных затрат. — Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС», 2004; Кил JI., Элиот И. Экономические циклы и реформа государственной службы США// Реферат, сборник. — 1999. — № 6- Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы — Россия, США, Англия, Австралия. — М., «Дело», 2002; Kettl, D. Ingraham, P. Sanders, R. Horner C. Civil Service Reform. Building a Government That Works. Washington, DC. 1996; Питере Гай Б. Глобализация, управление и его институты// Отечественные записки. — 2004. № 2- Пинчот К., Пинчот Э. От бюрократической организации — к саморегулирующейся организации // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып. 8. — М., 1995.

7 См.: Вебер М. Политические работы. — М.: Праксис, 2003; Вебер М. Избранные произведения. — М., Прогресс, 1990.

Гоулднер, С. Клегг. П. Блау, В. Брудер, Е. Пейдж.8.

Институционалисты Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи выявляли преимущественно причины неэффективности бюрократической деятельности. С политических позиций ее исследовали X. Шельски, М. Дюверже и другие. Среди социологических исследований можно выделить работу английского социолога Д. Битэма. Из отечественных исследователей проблем бюрократии нельзя не назвать П. Гайденко, Ю. Давыдова, М. Масловского, А. Патрушева, В. Макаренко, М. Афанасьева, А. Оболонского.9.

Свои соображения по поводу неэффективности бюрократии в 1968 году опубликовал В. Нисканен.10 Затем, в работах Т. Питерса и Р. Уотермана, Д. Осборна и Т. Гэблера, П. Друкера, JI. Кила, И. Элиота" предпринимательская концепция в общественном секторе стала широко обсуждаться. Весомый вклад в подготовку, а затем и осмысление менеджеральных преобразований в администрации США внесли американские социологи Г. Кауфман, Г. Дж. Фредериксон, Т. Эллисон, М. о.

См.: Мизес Л. Фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая менталы-юсть. — М.: Дело, 1993; Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля// Поэтика и политика. Альманах Российско-французского центра социологии и философии Института социологии Российской Академии наук. -М.: Институт экспериментальной социологии, СПб.: Алетейя, 1999; Блау П. Исследования формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. — М., 1972; Clegg S. Max Weber and contemporary sociology of organization // Organizing modernity: New Weberian perspectives on work, organization and society. L., 1994; Брудер В. Бюрократия // Политические исследования. — 1991. — № 5- Page Е. Political authority and bureaucratic power. Brighton, 1985. Вятр E. Социология политических отношений. — M.: Прогресс, 1979; Медведев Н. П. Политико-административное управление: современная теория и новые подходы // Вестник Российского университета дружбы народов. — Сер.: Политология — 2003. — № 4.

9 См: Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. — Электрон, данные (1 файл).// http://ecsocman.edu.rLi/db/msg/4175.htmlОболонский А. В, Бюрократия для XXI века? Модели государственной службыРоссия, США, Англия, Австралия. — М., «Дело», 2002.

10 Niskanen, William A. The peculiar economics of burocracy //American Economic Review 58(2), May 1968.

11 Peters T.G., Waterman R.H. In Search of Excellence. — N.-Y., 1982; Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is transforming the Public Sector. -N.-Y, 1993; Дракер П. Эпоха социальных трансформаций // Атлантик Мантли. — 1994. -НоябрьКил Л., Элиот И. Экономические циклы и реформа государственной службы США//Реферат. Сборник. — 1999. — № 6.

Барзилей и Б. Армаджани, Д. Ф. Кэттл.12.

В специальной литературе нашел отражение крупный массив работ по анализу модернизации государственного аппарата на примере.

13 отдельных развитых государств. Обзоры и анализ практики внедрения «нового государственного менеджмента» по всему миру представлены в работах И. Василенко, Г. Пушкаревой, Г. Вустера, Дж. Каторобо, В. Куренного, М. Менингера, Д. Кеттла, П. Лайта и др.14.

Анализ отечественной практики административной реформы в своих работах осуществляли: О. Анчишкина, С. В. Устинкин, В. А. Лапидус, А. А. Шунина Г. Зинченко, С. Кордонский, Г. Банных, А. Медушевский, Т. В. Инатова, В. May, В. Куренной, В. Бганцев, Ю. Кузнецов, И. Николаев, М. Халиков, Е. Масленникова и Л. Татаринова.'3.

I 9.

См.: Классики государственного управления. Американская школа. — М.: Изд-во МГУ, 2003.

13 См.: Зинченко Г. П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // Политические исследования. — 1996. -№ 1- Илышев А. В. Государственный аппарат в Японии: опыт реформирования // Международная жизнь. — 1996. — № 8- Государственная служба за рубежом. Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия. Реферативный бюллетень. № 6. — М.: Изд-во РАГС, 1999; Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып. 8. — М.: РАГС, 1995; Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. — М.: РАГС, 1997; Абрамов Ю. К. Эволюция концепции государственной службы в США // США: экономика, политика, идеология. — 1997. — № 1.

14 См.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. — М.: Издательская корпорация «Логос», 2001; Морозова Е. Г. Административные реформы конца XX века: чему нас учит зарубежный опыт // Научные доклады. Вып. 1. — М.: Изд-во РАГС, 1994; Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // Организация государственной службы. Тематический сборник статей. Вып. 10. — М.: Главная редакция международного журнала «Проблемы теории и практики управления», 2000. С. 11−18- Лытов Б. В. Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России // Государственная служба: теория и организация. — Ростов н/Д., 1998; Kettl D. The Global Public management Revolution. Washington. 2000; Light P. The True Size of Government. Washington. Brookings. 1999.

15 См.: Анчишкина О. Бюрократия начинает, но. выигрывает ли?//Отечественные записки. — 2004. — № 2- Устинкин С. В. Основы менеджмента (Проблемы совершенствования менеджмента в государственных организациях). Н. Новгород, 2000; Парисон Н. Реформирование государственного управления в России: проблемы и трудности.// Отечественные записки. — 2004. — № 2- Кордонский С. Цели и риски (Интервью)// Отечественные записки. — 2004. — № 2- Банных Г. А. Социально.

Региональные аспекты государственного управления отражены в работах Л. Харченко, Ю. Дулыцикова, М. Афанасьев. JI. Швец, Т. Подшибякиной, Б. М. Гринчеля, А. Огаркова, И. Марченко, О. Байдаловой синергетический подход к государственному управлению в условиях трансформации общества// Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития, Всероссийская конф. (2004; Волгоград). — Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС», 2005; Медушевский А. Реформа государства// Отечественные записки. — 2004. — № 2- Игнатова Т. В. Модернизация государственного аппарата в контексте административной реформы// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международной научно-практической конференции, май 2006) вып. первый. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006; Макаренко В. П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования (статья вторая)// Социологические исследования. — 1997. — № 7- May, В. О некоторых направлениях административной реформы в Российской Федерации// Институт Экономики Переходного Периода. — Электрон, данные (1 файл), www.iet.ruБганцев В. В. Административное управление как социальный институт: состояние и перспективы развития// Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития, Всероссийская конф. (2004; Волгоград). -Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС», 2005; Кузнецов Ю. Некоммерческое государство// Отечественные записки. — 2004. — № 2- Николаев И./ Административная система в России и административная реформа. Круглый стол. // Отечественные записки. — 2004. — № 2- Халиков М. И. Возможности формирования рациональной бюрократии в российской федерации на основе германского опыта// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международной научно-практической конференции, май 2006) вып. Второй. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006; Масленникова Е. В., Татаринова ЛИ. Реформа государственной гражданской службы на региональном уровне: оценка, проблемы и перспективы// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международной научно-практической конференции, май 2006) вып. Второй. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006.

16 См.: Харченко Л. И. Государственный аппарат и проблемы управления социально-экономическими процессами// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (тезисы выступлений на международной конференции, май 2006). Вып. 2. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006; Дулыциков Ю. С. Региональная политика и управление. — М.: Изд-во РАГС, 2001; Афанасьев М. Невыносимая слабость государства// Отечественные записки. — 2004. — № 2- Швец Л. Г. Современная реформа государственного управления в условиях альянса формальных и неформальных административных практик// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международной научно-практической конференции, (май 2006) вып. Второй. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006; Подшибякина Т. А. Государственная бюрократия как субъект политических реформ// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международной научно-практической конференции, (май 2006) вып. Второй. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006; Важнейшие факторы повышения конкурентоспособности регионов. /Научный руководитель д.э.и. Б. М. Гринчель — С-Пб, апрель, 2003. — Электрон, данные (1 файл). http://hoster.metocl.ru:8086/regionforum/forum/materials/0- Огарков А. А. Модель управления регионом: проблема сохранения интегрирующего характера//.

В последние годы проведено достаточно серьезных исследований по проблемам бюрократии, административной реформы, различным аспектам государственной службы, как в России вообще, так и в ЮФО в частности. В работе над диссертацией использовались эмпирические данные, полученные в ходе исследований В. Константинова и Р. Позднякова, В. Игнатова, А. Понеделкова, В. Лысенко, JI. Швец, А. Старостина.17.

По вопросам развития «человеческого ресурса» в госуправлении автор обращался к работам JI. Швец, А. Старостина, С. Самыгина, Н.

Манинга, Н. Парисона, Р. Дэнхарта, Э. Грея и Б. Дженкинса К. Кёнига, Г.

Малаховой, Д. Осборна и П. Пластрика.

Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития, Всероссийская конф. — Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС», 2005; Марченко И. П. Факторы торможения реформы госслужбы// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международной научно-практической конференции, (май 2006) вып. первый. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006; Механизмы управления развитием региона. М.: 2001; Байдалова О. В. Социология регионального управления: теория и практика: учебное пособие: ГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». — Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС», 2005.

См.: Константинов В. М., Поздняков Р. С. Реформирование государственной гражданской службы в республиках, краях, и областях южного федерального округа как составная часть административной реформы в Российской Федерации// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международной научно-практической конференции, (май 2006) вып. первый. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006; Игнатов В., Понеделков А., Старостин А. Административная реформа в Россиишаг вперед, два шага. // Власть. — 2005, -№ 9- Игнатов В. Г., Понеделков А. В., Старостин A.M., Лысенко В. Д. Реформа государственной службы в российской федерации: социологический анализ основных тенденций в южном федеральном округе// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады па международной научно-практической конференции, (май 2006) вып. первый. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006; Понеделков.

A.В., Старостин A.M., Швец Л. Г. Региональный государственный аппарат в условиях административной и политической реформ (на материале южного федерального округа)// Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международном научно-практической конференции, май 2006) /Отв. Ред.

B.Г. Игнатов, Выпуск первый. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006; Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов. Аналитический доклад. Центр комплексных социальных исследований. Иинститут социологии РАН. М., 2005 http//www.isras.ru.

18 Швец Л. Г., Старостин А. М Партисипативная парадигма управления // Региональная государственная служба. Ростов н/Д., 1995; Швец Л. Г., Самыгин С. И. и др. Управление персоналом. Учебник. М. Ростов н/Д., 2006. Гл. 2- Модернизация федеральной государственной службы. Методика проведения функциональных обзоров. /И. Маннинг, Н. Парисон (28 июля 2001 г.), — Электрон, данные (1 файл).//.

Тем не менее, даже в условиях довольно богатого выбора исследований, приходится констатировать недостаток систематических работ, посвященных последовательному анализу результатов изучения данной проблематики и синтезу различных подходов в попытке выработать приемлемое в государственном менеджменте, как для эффективной традиции, так и для позитивной новации теоретическое видение вопроса. Данное исследование и призвано восполнить этот пробел.

Цель работы — исследовать проблематику совместимости предпринимательской и бюрократической моделей управления в условиях региональной системы административного менеджмента.

Указанная цель предполагает постановку целого ряда задач:

1. Установить объективную закономерность проникновения прорыночных методов в практику административного управления;

2. Исследовать применимость зарубежного опыта внедрения «нового государственного менеджмента» для аналогичных практических задач;

3. Определить основные задачи, предмет и методы внедрения предпринимательских подходов в управленческую деятельность административного аппарата в нашей стране;

4. Охарактеризовать предпосылки и возможности региональных систем административного управления во внедрении «нового государственного менеджмента»;

5. Выделить очевидно позитивные для госслужащих стороны развития управленческого взаимодействия в инновационной системе госменеджмента;

6. Сформулировать предложения к исправлению негативных тенденций в управленческом взаимодействии регионального госменеджмента на основе оптимального соотношения преимуществ предпринимательской и бюрократической моделей управления. http://www.worlclbaiik.org.rU/ECA/Russia.iisf/0/C3CA3560946E97A5C3256E240053EBA2.

Объектом настоящего исследования выступают управленческие отношения в системе административного государственного управления на региональном уровне.

Предметом диссертационного исследования являются предпринимательская и бюрократическая модели государственного менеджмента.

Теоретико-методологической базой диссертационной работы выступают, прежде всего, основополагающие принципы диалектики, логического анализа, системности, компаративный метод. Широкое применение в работе получили базовые принципы классической теории управления, концепции «нового государственного менеджмента», теории бюрократии. В целях решения поставленных задач наряду с обращением к частным социологическим теориям, в работе применяется междисциплинарный подход. На основе социологи управленческих отношений раскрываются аспекты политического взаимодействия, вопросы эволюции власти, закономерности политэкономического процесса.

Эмпирически настоящее исследование обеспечивалось данными статистики, социологических опросов, а также нормативными документами, регулирующими отношения в сфере государственного управления.

Исследование содержит следующие элементы научной новизны полученных результатов:

— установлена причинная связь между кризисом управляемости, распространением прорыночных методов в практику административного госуправления и модификацией отношений управляющей и управляемой подсистем;

— показана полезность зарубежного опыта внедрения «нового государственного менеджмента», как источника условий адаптации и факторов препятствия процессам инновации;

— определены блоки задач совершенствования управленческих отношений и выявлены ограничения системного и содержательного характера на пути внедрения предпринимательских подходов в управленческую деятельность административного аппарата в нашей стране;

— доказан объективный характер потребности региональных систем административного управления во внедрении элементов «нового государственного менеджмента» и устранении системных ограничений для его развития;

— на контрасте с негативными обычаями управленческой культуры показаны очевидно позитивные стороны развития управленческого взаимодействия в инновационной системе госменеджмента;

— предложено расширять практику партнерского взаимодействия в ущерб управленческому воздействию на основе самых современных методик обучения и возврата к традиционной кадровой политике целевого набора государственных служащих.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В контексте глобальных трендов социально-экономического и организационного порядка, в области государственного управления закономерным процессом является внедрение прорыночных управленческих практик. Кризис управляемости — общий для многих систем тренд, который означает целый комплекс проблем, связанных с отношениями власти в управленческом взаимодействии. Логика тренда указывает на то, что главная проблема, а значит, и путь преодоления кризиса, отнюдь не в организации, не в структуре, а в отношениях управляющей и управляемой подсистем.

2. Зарубежный опыт необходимо воспринимать как источник: а) условий, способствующих адаптации методов госменеджеризма, которые можно рационально учитывать и предварительно методически обеспечивать (наличие в значительной мере автономных, нацеленных на результат исполнительных организационных единицсоздание и систематизация процессов и инструментов для определения и измерения результатов работы организациисоответствующая мотивация руководителей, их подготовказаинтересованность, участие, выгода самих, чиновниковрешения, основанные на учете человеческого фактора) — б) факторов, препятствующих внедрению предпринимательских методов в административное управлении (выделяя среди них группу проблем властеотношений, группу манипулятивных факторов и группу теоретически не решенных проблем).

3. Оценивая российскую практику административного управления, необходимо уделять основное внимание исследованию вектора изменений в управленческом взаимодействии. Выделено два укрупненных блока задач, относящихся к специфике административного управленческого взаимодействия. Первый — отношения власти, которые, согласно вектору изменений, следует исправить в части максимальной концентрации политической власти на верхних эшелонах управления. Второй блок задач направлен, с одной стороны, на повышение статуса подчиненного в системе управленческого взаимодействия, на предоставление ему некоторой самостоятельности в принятии решений, партисипацию, а с другой стороны, — на обременение руководителя обязанностями по созданию подчиненному условий, препятствующих появлению девиантного поведения и уклонению от каких бы то ни было функций, предписанных его должностью. Также систематизированы ограничения (системного и содержательного характера) на пути внедрения предпринимательских методов в управленческую деятельность госслужбы в России.

4. Модернизация управленческих взаимоотношений в условиях региональных административных систем определяется как социальными трендами, так и индивидуальным характером развития регионов. Между тем, региональные административные системы страдают внутренне дисфункциональными препятствиями на этом пути. Эти препятствия детерминированы слабостью управляющей подсистемы (неорганизованность, несамостоятельность региональной административной элиты, личная зависимость от регионального лидера, предпочтение тактического управления в ущерб стратегическому) и силами управляемой (сопротивляемость нововведениям, функциональная состоятельность, аппаратный опыт, дающий преимущество в конкуренции со служащими инновационного типа). Региональная бюрократия нуждается в изменении адекватно условиям инновационного развития в части преодоления сопротивления реформам собственной среды и освоения демократических методов взаимодействия.

5. Существующая управленческая культура в административном менеджменте региона опирается, как правило, не на рациональные принципы, а на сформировавшиеся обычаи и традиционные практики. Рациональный подход позволил выделить основные позитивные направления модернизации управленческих отношений: к «плоским» иерархиямк обучающей парадигме (от управляющей) — к децентрализации ответственностик включению субъективного фактора в управленческую деятельностьк уходу от слепого следования нормам личного правак партнерскому диалогук проектному (командному) взаимодействиюот руководства к наставничеству.

6. Среди предметов исправления административной управленческой системы в области управленческих взаимоотношений выделено два основных подхода: «улучшать государство как институт, а методы приложатся сообразно задачам» и «улучшать управление как метод, а институты — просто сферы применения комплекса методов». Исходя из разработанных автором теоретических посылок, предложен третий подход: «улучшать видение будущего отношений, как таковых, учитывая изменения и тенденции основ этих отношений». Данный подход предопределил понимание основных тенденций развития современного управления, которые диктуют необходимость освоения методов работы в административной управленческой системе, основанных на партнерском взаимодействии в ущерб управленческому воздействию. В этой связи, учитывая социальные тренды, предлагается рассматривать два сценария оптимизации внедрения методов менеджеризма в систему управления госслужбы на региональном уровне. Один из них может быть основан на сочетании традиционной милитаризованной системы формирования кадров и системы вертикальной классификации госслужащих на классы «инноваторов» и «реализаторов». Другой сценарий — максимальная деэтатизация госслужбы, привнесение в формирование кадрового состава служащих классических рыночных методик кадрового менеджмента.

Практическая значимость результатов исследования заключается в анализе широкой амплитуды мнений относительно перспектив внедрения западного опыта управленческих инноваций в отечественном региональном управлении, а также высказаны предложения по оптимизации кадровой работы и регулировании управленческого взаимодействия между руководителем и подчиненным. Отдельные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе в преподавании дисциплин «Социология управления», «Социологии организации», «Инновационный менеджмент», «Исследование систем управления», «Управление организационными изменениями» и др.

Научная значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что путем сравнительного анализа в работе последовательно и подробно раскрывается проблематика совмещения предпринимательской и бюрократической моделей управления в условиях региональной системы административного менеджмента.

Апробация работы. Диссертация подготовлена на кафедре социологии управления Волгоградской академии государственной службы. Основные положения и результаты исследования нашли отражение в выступлениях на конференциях, а также опубликованы в сборниках научных трудов и в научной периодике.

Работа выполнена в рамках области исследований «Принципы, структуры, функции и методы управления в основных институтах административно-политической деятельности» (п. 7) паспорта специальности 22.00.08. «Социология управления».

Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Заключение

.

В заключении есть необходимость подвести итоги настоящему исследованию, в котором путем сравнения рассматривались преимущества предпринимательской и бюрократической моделей управления в условиях региональной системы административного менеджмента.

Изначально мы исходили из того, что в современном мире существенное влияние на протекание внутренних общественных процессов в государстве оказывают объективные тренды социальных отношений общего характера. На сегодняшний день таковыми однозначно признаются децентрализация взаимоотношений от иерархии к сетям, деполитизация социальных связей, параллельно с утратой гражданами интереса к институтам государственной власти.

В контексте данных глобальных трендов проникновение или внедрение прорыночных управленческих практик в области государственного управления также признается объективной закономерностью.

Вместе с тем, прорыночные методы управления, вытесняют традиционные, построенные на принципах жесткой иерархии и личной власти. Очевидно, что прежний монополист в государственном управлении — бюрократический слой — не сдает позиции легко. Силовые преимущества бюрократии, вытекающие из особой системы управленческих отношений, основанной на власти, неоспоримы.

Среди них — способность эффективно и систематически управлять, способность воспроизводить это качество путем самостоятельного целеполагания, приобретая внутри самого аппарата реальную власть независимо от электоральных веяний. Кроме того, для бюрократии характерна высокая адаптация к любому режиму, а также адаптация режима с учетом своих интересов. К известным преимуществам, перечисленным выше, мы полагаем уместным добавить еще и безусловное подчинение, что обеспечивает неуклонное латентное расширение господства бюрократии.

Как мы установили, концентрация власти административной бюрократией в определенный момент стала предпосылкой кардинальных социально-политических реформ, направленных на вытеснение из управленческих отношений фактора власти. Общества, которые первыми ступили на путь реформ, к их началу испытывали дисперсию власти, и только бюрократия сохраняла монополию на ее концентрацию, что выбивалось из общего вектора развития. Таким образом, политики, начавшие реформы, могли опираться на широкие общественные слои, хотя имели при этом вполне понятную цель — повышение управляемости бюрократии со стороны высшей центральной исполнительной власти.

Кризис управляемости представлял на тот момент целый комплекс проблем, связанных с отношениями власти в управленческом взаимодействии и с вопросом переосмысления роли власти в обществе. Эта логика тренда указала нам на то, что корень проблемы реформирования, а значит и путь преодоления кризиса, отнюдь не в организации, не в структуре, а в отношениях.

В изучении позитивных и негативных сторон опыта стран, прошедших первый, а некоторые и второй этапы реформирования, прежде всего, практический интерес для нас представляли условия, которые способствуют адаптации методов госменеджеризма, которые можно рационально учитывать и предварительно методически обеспечивать. Нам удалось выяснить, что успех внедрения новых методов обеспечивался наличием в значительной мере автономных, нацеленных на результат исполнительных организационных единиц, то есть тренд децентрализации должен был бы уже частично затронуть систему. Далее, — создание и систематизация процессов и инструментов для определения и измерения результатов работы организации, что могло, в принципе осуществляться параллельно. Важным условие многие исследователи признавали соответствующую мотивацию руководителей, высокий уровень их подготовки. Однако, пожалуй самым значимым условием в этом ряду является заинтересованность, участие, осознание своей выгоды самими чиновниками исполнительского звена. Реформы, спущенные сверху, обречены на неудачу.

С другой стороны, нам было важно установить и факторы (мы впоследствии объединили их в группы), препятствующие внедрению предпринимательских методов в административное управление при любых обстоятельствах. Так, в группе «проблемы властеотношений» факторы зависимости от политики, требование политических компромиссов и равновесия, инструментальная ограниченность средств контроля политических решений, неустойчивость новых организационных форм, неясность их образа будущего, — все это мешало проведению преобразований. Две другие группы — это манипулятивные факторы и группа теоретически пока не решенных проблем. Так или иначе, мы можем с уверенностью говорить, что выделенные нами факторы действительно являются препятствиями, возникающими в процессе преобразований. Зная о них, поняв их природу, можно упреждать их появление.

Обращение к отечественной практике административного управления имело другой смысл. Необходимо было установить вектор изменений в управленческом взаимодействии, чтобы сформулировать задачи для эффективного реформирования.

Метод синтеза позволил нам выделить два укрупненных блока задач, относящихся как к специфике административного управленческого взаимодействия, так и к его неспецифической компетенции. Первый блок задач должен «решить» проблему власти, то есть устранить власть из отношений на низовом и среднем уровнях управленческих отношений, вытеснив ее на самый верх пирамиды. Второй блок задач имеет своим направлением деятельность, направленную на повышение статуса подчиненного в системе управленческого взаимодействия. Подчинённому необходимо предоставить некоторую самостоятельность в принятии решений, партисипацию, а с другой стороны, необходимо обязать руководителя создавать подчиненному условия, препятствующие появление девиантного поведения и уклонению от каких бы то ни было функций, предписанных его должностью. Такие меры, по нашему мнению, оздоровят отношения в коллективе и будут способствовать росту эффективности работы чиновников.

Однако, исследуя текущий дискурс о реформе отечественного административного управления, мы установили, что предпринимательский тренд, в части формирования системы управленческого взаимодействия, основанной на рыночных методах, несмотря на его официальное позиционирование в качестве приоритетного направления следующего этапа административной реформы, пока неочевиден. Это убеждение, между тем, не поколебало уверенности в том, что предпринимательская модель жизнеспособна. В то же время мы отметили, что постбюрократическая романтика, еще не в полный голос, но заявляет о себе особенно из-за рубежа.

Определяя специфику управленческого взаимодействия в условиях региона, мы анализировали различные социологические и нормативные источники, что позволило с известной долей уверенности утверждать, что управляющая подсистема, несмотря на высокий статус, находится в гораздо менее выгодном положении, чем управляемая. Последняя показала свою упругость при сопротивлении реформам, функциональную состоятельность, позволяющую заформализовать любые невыгодные нововведения и аппаратный опыт, помогающий чиновникам удерживать свои должности.

Вместе с тем, перспективы региональной бюрократии, несмотря на уверенную устойчивость к настоящему моменту, в среднесрочной перспективе нуждаются в изменении адекватно условиям инновационного развития. Необходимо принимать реформы, но для этого самим разрабатывать необходимые для своей работы улучшения, оставлять административные методы и осваивать командные.

Обосновав понятие управленческой культуры и культурообразующих факторов, мы определили нынешнюю управленческую культуру в административной власти, как своеобразное «обычное право». Господство обычая, основанного на практиках, сформированных в период наибольшей дестабилизации в обществе и укрепившееся в последствии, сегодня становится препятствием для здоровых продуктивных идей.

В частности, раскрытый нами вектор развития управленческих отношений в «новом государственном менеджменте» без демонтажа «обычно правовой» управленческой культуры может и не дойти до практик «нового государственного менеджмента». А суть его в том, чтобы изменить порядок нормативного регулирования к нормативному саморегулированию, чтобы руководитель инициировал работы по выработке внутренних критериев оценки результативности коллективами своих подчиненных.

Раскрывая для госслужащих различные аспекты «нового государственного менеджмента», с целью развития привычки видеть в нем не угрозу, а новые возможности, мы систематизировали положительные стороны отношений, развивающихся в его ключе: переход к «плоским» иерархиямпереход от управляющей к обучающей парадигме. В управляемой подсистеме: децентрализация ответственности, включение субъективного фактора в управленческую деятельностьсочетание принципов формальной бюрократии с высокой степенью гибкости и самостоятельности (субъективизма) чиновникауход от слепого следования нормам личного права. В управляющей подсистеме: переход к партнерскому диалогу, проектному менеджментуотход от руководства, как основной задачипереход от руководства к наставничеству. Таким образом, вероятность адекватного восприятия менеджеральных нововведений в свою практику, приятие их госслужащими, осознающими разницу между приказным и партнерскими отношениями с руководителем, на наш взгляд, будет изменять сознание «массы», которая, в конце концов, сможет развернуть и руководителя к восприятию этих идей. Мы убедились в том, что изменения внутренних взаимоотношений в бюрократической среде определяет и будет определять эволюция властеотношений, а не то или иное структурное реформирование.

Существующий сегодня в теории выбор между «улучшением государства как института (а методы приложатся сообразно задачам)» или «улучшением управления как метода (а институты суть просто сферы применение комплекса методов)», не устроил нас по целому ряду аспектов. Это подтолкнуло нас к формулированию иной альтернативы: «улучшать видение будущего отношений, как таковых, учитывая изменения и тенденции основ этих отношений». Видение будущего заставляет нас признать необходимость освоения новых методов работы с людьми в административной организации, что, безусловно, предполагает особую профессиональную подготовку и выделение времени на нее. Нам удалось подсчитать, что, благодаря складывающейся благоприятной демографической ситуации в распоряжении реформаторов имеется не более четырех лет.

Учитывая социальные тренды, мы предлагаем два сценария оптимизации внедрения методов менеджеризма в систему управления госслужбы на региональном уровне. Один из них имеет вид милитаризованной кадровой политики (по призыву) вместе с вертикальной классификацией госслужащих на классы «инноваторов» (с активной ротацией) и работников базового звена — «реализаторов». Другой сценарий, — тоже не представляющий опасности, — максимальная деэтатизация госслужбы на основе рыночных методик кадрового менеджмента.