Современная экономика есть высокоорганизованная, инновационно-предпринимательская экономика, впитавшая многовековой опыт рыночной свободы, конкуренции и демократического порядка. В ней весьма важное место отводится государственному влиянию.
Практика развитых индустриальных и развивающихся стран свидетельствует, что далеко не все функции, необходимые для естественного протекания воспроизводственных процессов и обеспечения полноценной жизни общества, реализуются посредством рыночных отношений.
Во-первых, механизм свободного рынка оказывается несостоятельным с точки зрения обеспечения макроэкономической устойчивости.
Во-вторых, рыночные отношения не обеспечивают социальных гарантий населению.
В-третьих, рынок не производит общественные блага.
В-четвертых, рынок оказывается неспособным решить проблему обеспечения экономической и национальной безопасности, а также социальной стабильности в обществе.
Негативные последствия вышеперечисленных факторов и многих других аспектов экономического развития привели к осознанию недостаточности самонастройки рыночной среды. Исследования в рамках неокейнсианских моделей и неоклассических теорий выявили недостаточность распределительной (аллокационной) функции рынка, в том числе в вопросах удовлетворения потребностей в общественных благах.
Любое государственное вмешательство, какой бы характер оно ни носило, изменяет условия взаимодействия на данном рынке для всех участников: покупателей и продавцов, производителей и потребителей, оказывая влияние на ранее принятые ими решения. Сумма связанных с этим затрат и административных издержек по осуществлению регулирования и есть та величина, с которой в каждом конкретном случае необходимо сравнивать полученный выигрыш. В этой связи эффективность принимаемых мер государственного вмешательства определяется целесообразностью и полезностью для всех участников рынка, что на практике не всегда учитывается.
Специфические условия российских реформ внесли большую противоречивость в вопрос оценки обществом роли и функций государства в современной экономике. В научной среде выделялись и продолжают существовать в этой части два диаметрально различных подхода. Первый предполагает, что чем больше экономика носит рыночный характер, тем меньше государственным институтам нужно вмешиваться в экономическую жизнь и тем слабее должен быть государственный сектор экономики. Другой подход базируется на мнении, что роль государственного регулирования должна быть преобладающей всегда: и на этапах становления рыночных взаимодействий, и там, где уже сложились самые высокоразвитые механизмы рынка.
Большинство отечественных исследователей на сегодняшний день поддерживают идею неразрывности государства и экономики (В. И. Кушлин, В. П. Колесов, Ю. М. Осипов, 10. М. Швырков, Ю. В. Яковец). В их понимании государственная власть, государственный порядок и государственная инициатива абсолютно необходимы для экономики, как необходимы для нее государственное пространство, государственные границы и государственный хозяйственный центр. С момента возникновения государства для развития экономики в той или иной форме являются необходимыми государственная собственность, государственное перераспределение ресурсов, капиталов, доходов, государственная институциональная деятельность и государственное регулирование хозяйственной сферы.
Бытовавший последние несколько лет в России тезис о необходимости полного ухода государства из экономики в настоящее время не разделяется даже серьезными теоретиками либерального направления. Предметом анализа и рассмотрения может являться лишь степень влияния государства на ход экономических процессов. Причем, определенное сужение сферы и масштабов его воздействия может иметь место только тогда, когда требуется скорректировать меры огосударствления экономической жизни в сторону его уменьшения или разрушить малоэффективную форму государственности.
Период разгосударствления определил весь контекст первого этапа реформ в России. Господствующей в политической элите стала точка зрения, что саморегулирующие начала рынка приведут хозяйственную систему страны в желаемое состояние, адекватное мировым тенденциям. Однако и тогда уже, хотя крайне робко, звучали предупреждения, что эффективного рынка без мощных регулирующих начал государства не бывает.
В последующем функцию государственного регулирования экономики перестали отвергать и осуждать. Стало утверждаться понимание, что развитая рыночная экономика предполагает и развитое, квалифицированное государственное регулирование. Обозначенный поворот настроений в кругах политической и научной элиты относительно участия государства в рыночной экономике требует осмысления. Важно выяснить, какое место среди его причин занимает влияние текущей политической конъюнктуры, а какое — глубинное осознание серьезности и сложности проблемы соотношения рыночных и институциональных регуляторов экономических отношений сейчас и в будущем.
Заметим, что переосмысление роли государства в экономике — явление, характерное не только для России. Оно касается и экономических систем, находящихся на разных ступенях рыночных трансформаций, а также и устойчивых, благополучных стран. Следует обратить внимание на приведение функций государства в соответствие с его потенциалом. Иначе говоря, речь идет о том, чтобы соразмерять желания с возможностями. Многие государства пытаются сделать слишком многое, располагая ограниченными ресурсами, что часто приносит больше вреда, чем пользы. Там, где государство располагает скудными возможностями, формы и направления государственного вмешательства должны особенно тщательно анализироваться.
Серьезный водораздел в этом плане между развитыми и развивающимися странами можно ощутить по различиям в уровне ассигнований, направляемых на общегосударственные нужды. В целом в промышленно развитых странах государственные расходы достигают сейчас почти половины ВВП, а в развивающихся странах — примерно четверти. Рыночные отношения господствуют в различных сферах человеческой деятельности, но они не уравнивают людей в доходах, в реальных возможностях развития личности, не обеспечивают автоматически социальной защиты. Таким образом, рынок не является всеобъемлющим регулятором экономических и социальных аспектов развития общества и недовоспроизводит общественные блага.
Степень научной разработанности проблемы. Первые попытки обосновать несовершенство рынка и его неспособность производить блага определенного рода предпринимали такие экономисты как А. Смит, А. Маршалл и А.Пигу. А. Смит сформулировал экономические функции государства, А. Маршалл и А. Пигу ввели в научный оборот понятие «внешний эффект». Однако подлинный интерес к проблеме общественных благ возник в связи с публикациями П. Самуэльсона, А. Линдаля, К.Викселля. Они пытались определить оптимальный объем предоставления общественных благ в рамках моделей частичного и общего экономического равновесия.
В 70−80-е годы к данной проблеме обратились представители неоинституционального направления: Дж. Быокенен (теория общественного выбора), Г. Таллок, Р. Коуз и др.
В настоящее время проблематика производства и распределения общественных благ традиционно освещается в последних разделах курса микроэкономики (Вэриан X. «Микроэкономика. Промежуточный уровень. Современный подход», Нуреев Р. «Основы экономической теории. Микроэкономика» и др.) или в рамках экономики общественного сектора (Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора, Якобсон JI. Экономика государственного сектора и др.), ибо не вполне вписывается в классическую тематику теории рыночного хозяйства.
Ясно, однако, что производство и распределение общественных благ не могут осуществляться внутри рыночной экономики как системы общественных отношений в национальном и международном масштабах. Отсюда и вытекает исходный аспект рассмотрения общественных благ в экономической теории: анализ нерыночного сектора внутри рыночной экономики. Это обстоятельство акцентируют такие отечественные исследователи как Гринберг Р., Рубинштейн А., Герасименко В., Дудкин В., Петров Ю., Жукова М., Фролова Н. и др.
Первостепенным является вопрос о степени участия государства в производстве общественных благ и о распределении полномочий между федеральными и региональными органами власти. Для России как федеративного государства подобные проблемы являются очень актуальными.
С учетом всего вышеизложенного, основной целью диссертационной работы является анализ системы общественных благ как нерыночного сектора внутри рыночной экономики.
Реализация поставленной цели предопределила необходимость решения следующих задач:
— раскрыть сущность общественных благ как экономической категории;
— уточнить классификацию общественных благ с точки зрения территориального обхвата;
— рассмотреть возможность включения общественных благ в рыночный сектор;
— доказать тезис о том, что институциональные реформы и оптимизация налогообложения являются факторами повышения эффективности удовлетворения потребности в общественных благах.
Объектом исследования являются реальные экономические процессы производства и распределения общественных благ в рыночной экономике.
Предмет исследования: совокупность экономических отношений, возникающих между производителями (государство, местные органы самоуправления, некоммерческий сектор и др.) и потребителями общественных благ по поводу оптимизации объемов их производства и потребления.
Теоретической и методологической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых неоинституционального направления. Важное значение в методологическом плане имели теория общественного выбора, теория общего экономического равновесия, экономическая теория благосостояния.
При разработке концептуальных положений исследования в рамках диалектического и системного подходов использовались такие методы общенаучного познания, как историко-логический, абстрагирование, анализ, синтез, единство объективного и субъективного в становлении и развитии экономических процессов.
Реализация поставленных в процессе научного поиска задач потребовала применения таких конкретных методов как экономико-статистический, факторный, функциональный, а также структурный анализ и социологические исследования применительно к экономическим субъектам современной рыночной экономики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих положениях:
— обосновано, что общественные блага представляют собой экономическую категорию, т.к. являются логическим понятием, отражающим факт перманентного существования некоторых воспроизводимых материальных и нематериальных благ, которые являются общественно необходимыми, но в силу своих особых свойств либо не поставляются рынком, либо поставляются в недостаточном количестве;
— доказано, что общественные блага в зависимости от локализации выгод делятся на глобальные, общенациональные и региональные, поэтому при их производстве должны действовать следующие принципы: территориального соответствия, субсидиарности, эффект масштаба, соразмерности;
— рассмотрены варианты сочетания рыночных и нерыночных начал в производстве общественных благ таких как контрактирование, инициирование конкуренции на стадии доступа, выделение базового уровня общественных благ на основе социальных стандартов, превращение общественных благ в элементы рыночной системы;
— обосновано, что институциональные реформы являются фактором повышения эффективности удовлетворения потребности в общественных благах, т.к. создает необходимую институциональную среду для деятельности неправительственных, некоммерческих организаций («третьего сектора экономики»);
— выработаны рекомендации по оптимизации налогообложения, связанные с бюджетно-финансовой самодостаточностью каждого уровня власти на основе формирования «бюджета собственных полномочий», «бюджета делегированных полномочий», «бюджета совместных полномочий».
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретические выводы могут быть использованы для комплексных разработок в области изучения межбюджетных отношений по поводу производства локальных общественных благ, для разработки направлений государственного участия в повышении общего благосостояния путем более справедливого производства и распределения общественных благ.
Выдвинутые в результате проведенного исследования положения и выводы имеют практическое значение для определения направлений и путей повышения эффективности удовлетворения потребностей в общественных благах.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры экономической теории СГСЭУ, на конференции по итогам научно-исследовательской работы СГСЭУ в 2002 году, на международной научно-практической конференции «Проблемы глобализации в современной рыночной экономике» (Саратов, ноябрь 2002 г.).
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ общим объемом 4,4 п.л.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Вся историческая практика развития рыночной экономики доказала факт перманентности существования некоторых воспроизводимых материальных и нематериальных благ, которые либо не поставляются рынком, либо поставляются им в априори недостаточном количестве. Основная причина — рыночная неэффективность (органические «изъяны», дефекты рынка). В то же время блага (товары), о которых идет речь, являются общественно необходимыми и, более того, выполняют важные общественные функции.
Общественные блага обладают двумя свойствами, отличающими их от частных благ. Они неконкурентны в потреблении, т. е. при любом заданном уровне производства предельные издержки для дополнительного потребителя равны нулю. Они неисключаемы, т. е. потребление одним человеком или группой лиц не лишает возможности потребить данное благо другим человеком или группой лиц. Эти блага доступны каждому, независимо от возможности отдельного лица оплатить их потребление. Увеличение численности населения само по себе не требует изменения масштабов их производства. Люди не могут быть исключены из сферы потребления общественных благ на основании назначения цены за пользованием данным благом. При возможном исключении части потребителей из числа пользователей общественными благами растут трансакционные издержки. Это логично применительно к ситуации, когда исключение из всеобщего пользования достижимо, но нежелательно.
Названные конкретные блага, как и большинство других общественных товаров, требуют весьма значительных затрат на производство и распределение, которые поэтому обычно не вписываются в критерии рыночной эффективности. Тот факт, что частные рынки не поставляют (или поставляют слишком мало) общественных товаров, служит основным мотивом для многих действий государства. Сколько должно тратить государство на производство и распределение общественных благ — предмет не только концептуальных дискуссий, но и жарких бюджетных баталий парламентариев.
Налицо, таким образом, некая особая группа товаров, производство и распределение которых исходя из самой их природы подлежит государственному контролю.
Наиболее распространенной является классификация общественных благ, связанная с территориальным охватом полезным действием. В соответствии с этим критерием общественные блага бывают локальные, общенациональные и мировые.
Разделение функции распределения ресурсов между уровнями власти основано на географических пределах распространения эффекта потребления общественных благ. Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то решения об их производстве, несомненно, должны быть результатами общенационального коллективного выбора.
На верхнем уровне финансируется только производство общественных благ, недостижимых на более низких уровнях. Это классические чистые общественные блага, обладающие неконкурентностыо и неисключаемостью, т. е. оборона, правопорядок, политическая стабильность, чистота окружающей среды и т. д. Следствием этого является добровольная передача ресурсов на более высокий уровень. Физические и юридические лица платят налоги в государственный бюджет, надеясь, что государство обеспечит нужный объем общественных благ. Региональные, местные органы власти также стимулируют производство общественных благ, получая средства из государственного бюджета в виде социальных трансфертов, местные налоги, а также добровольные взносы организаций и граждан.
Поскольку полезности общественных благ для индивидов неразрывно взаимосвязаны, каждый потребляет одинаковое количество общественных благ, а значит вероятность того, что предоставление общественных благ через рынок в конечном счете окажется эффективным по Парето, ничтожна.
Для оптимизации распределения общественных благ существуют другие механизмы. Они связаны с государственным регулированием и могут опираться на различные общественные институты. В одних случаях используется командный механизм распределения общественных благ, в других применяется система голосования, оптимизируемая с помощью макроэкономических моделей, в том числе алгоритмы индикативного планирования.
Общественные блага производятся государственным, конкурентным и некоммерческим секторами, регулируемой и нерегулируемой монополией. Существует много причин, по которым государство берет на себя организацию производства общественных благ и услуг. Наиболее важные:
A) Наличие внешнего эффекта при производстве общественных благ.
Б) Проблема «безбилетника» или проблема участия в усилиях по созданию общественного блага.
B) Низкая инвестиционная привлекательность из-за долгого срока окупаемости, высокой стоимости, наличия избыточных производственных мощностей для удовлетворения «пикового» спроса, больших технических, экономических и политических рисков.
При производстве общественных благ возникают противоречия между рыночным и нерыночным началами. Рыночная система построена на принципах возмездностиэквивалентностикупле-продажеправе собственности. В общественном секторе действуют нерыночные механизмы распределения ресурсовбезвозмездное выделение средствнеэквивалентный обменнеопределенность прав собственности.
Основным направлением повышения эффективности государственного сектора является внедрение конкурентных отношений в сферы предоставления общественных благ и услуг. Наибольшие возможности для решения данной задачи открываются в сфере взаимодействия государства с рыночными структурами посредством системы контрактирования. Контрактирование есть форма взаимодействия государства и предпринимательства, покоящаяся на системе хозяйственно-договорных отношений между ними по поводу производства товаров и услуг предпринимательским сектором экономики для государственных и муниципальных нужд на макрои микроуровне. Речь идет об услугах городского общественного транспорта, строительстве и проектировании жилья, зданий и сооружений общественного назначения, строительстве и обслуживании инженерных сооружений и коммуникаций, уборке улиц, сборе и вывозе мусора, услугах полиции, содержании парков, а также услугах социального блока (здравоохранение, образование, социальная помощь).
Еще один субъект производства общественных благ — это некоммерческий сектор (НКС). Его существование обусловлено двумя важнейшими обстоятельствами. Во-первых, государственный и частный сектора не удовлетворяют в полной мере совокупный общественный спрос. Во-вторых, мотивы гражданского поведения определяются не только политическими и экономическими интересами. В любом обществе достаточно развиты социальная ответственность и филантропические мотивы. Со своими неудовлетворенными запросами граждане могут обратиться в негосударственные некоммерческие организации, которые пытаются восполнить недопроизводство товаров и услуг или обеспечить более весомое и влиятельное представительство различных социальных групп. Ресурсы для их деятельности поступают в виде добровольных пожертвований. Целью деятельности является общественная польза. Вопрос о том, какие программы будут финансироваться государством, решается при участии самого сектора. В России подобный контракт получил название государственного социального заказа.
Прямое государственное регулирование производства общественных благ осуществляется средствами бюджетной политики. Основным источником денежных средств для государства служит налогообложение. Задача государственных бюджетных органов создать тонко настраиваемый механизм воздействия на хозяйственное поведение юридических и физических лиц.
Необходимость целевого финансирования упирается в проблему взаимоотношений федерального и региональных бюджетов, регионального и местных бюджетов. Совершенствование законодательства о местных бюджетах целесообразно проводить на основе принципов: чёткого разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системыповышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источниковповышения заинтересованности муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.
При распределении средств федерального фонда финансовой поддержки регионов и региональных фондов поддержки муниципальных образований ставится задача достижения одновременно двух целей межбюджетного регулирования — выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований и стимулирования их усилий по повышению доходов бюджетов. Эти две, казалось бы, взаимно противоречащие цели можно достичь одновременно при применении следующей методики.
Дефицит или профицит бюджета любого уровня бюджетной системы Российской Федерации обусловлены двумя группами факторов — объективными (наличие месторождений полезных ископаемых, крупных предприятий) и субъективными (эффективностью организации государственной власти или местного самоуправления). Это разграничение факторов бюджетной обеспеченности должно определять цели межбюджетного регулирования: компенсировать влияние объективных факторов и оставлять неизменными различия в бюджетной обеспеченности, обусловленные влиянием субъективных факторов. Стимулирующая функция межбюджетного регулирования должна обеспечить воздействие на субъективные факторы.
Полная компенсация дефицита бюджета устраняет влияние на обеспеченность объективных факторов и оставляет неизменным влияние субъективных факторов. Она гарантирует выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, поскольку предусматривает их дотирование до необходимой потребности в нормативных расходах. Такая компенсация сохраняет заинтересованность регионов и муниципальных образований в повышении сбора налогов, поскольку результаты их деятельности по увеличению собираемых на соответствующей территории фактических доходов бюджета и снижению его расходов не изменяют нормативных доходов и расходов бюджета и потому не сокращают объем получаемой ими при межбюджетном регулировании финансовой помощи.
В целях оптимизации налогообложения целесообразно внести некоторые изменения в Налоговый кодекс РФ: расширить перечень местных налогов и сборов за счет уменьшения количества региональных налогов. Принципиальное значение имеет продолжение политики закрепления за местными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечили бы стабилизацию их финансов. Здесь упор нужно сделать на имущественные и подоходные налоги.
Существующие принципы распределения налоговых полномочий приводят к резкой дифференциации доли собственных источников финансовых ресурсов в бюджетах территорий по сравнению с общей суммой их доходов. Дотационность территориальных бюджетов, многоканальность предоставления им централизованной финансовой помощи с использованием неформализованных поступлений по взаимозачетам, неравномерность размещения налогового потенциала — факторы, обусловливающие серьезные диспропорции в бюджетной системе России, подрывающие стимулы к укреплению финансовой базы субъектов РФ, усиливающие нагрузку на федеральный бюджет и усложняющие применение нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения необходимо строить на основе разделенных ставок между всеми уровнями бюджетной системы страны, что позволит местным органам власти самостоятельно утверждать бюджет до начала финансового года и планировать бюджет стратегического развития, стимулировать повышение собираемости налогов. Следует наделить субъекты Федерации и органы местного самоуправления как минимум двумя крупными налоговыми источниками, использование которых полностью находилось бы в их компетенции. В дальнейшем по мере стабилизации ситуации в бюджетной сфере возможно закрепление за ними только одного доходного источника. Региональная доля налогов должна быть распределена между субъектами пропорционально объемам их внутренних продуктов.
В настоящее время бюджетное законодательство не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Во-первых, в Бюджетном кодексе необходимо четко определить понятие «расходные полномочия». Во-вторых, на основе количественного анализа и единых принципов нужно разграничить расходные полномочия между органами власти всех уровней бюджетной системы, максимально сократив сферу совместных полномочий и ликвидировав «нефинансируемые мандаты». Следует также обеспечить самостоятельность органов власти субъектов Федерации и местных образований в управлении расходами соответствующего бюджета.
Интересы создания бесконфликтной системы межбюджетных отношений, укрепления и развития российского федерализма в бюджетной сфере требуют отказа от подхода, при котором одни субъекты Федерации признаются, а другие — не признаются «достойными» федеральной помощи. Равенство субъектов Федерации предполагает их одинаковые права на помощь федерального бюджета. При этом должны четко различаться ее цели, виды, формы и объемы. Помощь может предоставляться регионам в виде безвозвратных финансовых вливаний, возвратных бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, режимов налоговых и таможенных преференций, бюджетных гарантий, гарантий госсобственностью, программ госсодействия процессу подготовки кадров, в виде программ государственной поддержки продвижения товаров на внутрироссийском и международном рынках. В общем, существует немало возможностей разнообразить формы, методы и технологии федеральной поддержки регионов.
