Публично-правовое регулирование банковской деятельности в российской федерации (финансово-правовые аспекты)

Актуальность темы

исследования обусловлена социальными, экономическими и правовыми факторами, а также теоретическими и практическими проблемами правового регулирования и правоприменительной практики в банковской сфере. Банковская деятельность представляет собой сложное, многогранное экономико-правовое явление. Как вид общественной деятельности, она включает в себя предпринимательскую и финансово-экономическую деятельность кредитных организаций, состоящую в аккумуляции временно свободных денежных средств физических и юридических лиц в централизованные фонды кредитных ресурсов и их последующему распределению в экономике, с одновременным участием банков в финансовой деятельности государства и общества. Этот аспект является публичным, поскольку затрагиваются одновременно интересы государства, общества и граждан, связанные с оборотом принадлежащих им денежных средств, осуществляемом с участием банков и иных кредитных организаций. С позиций существующих проблем правового регулирования экономических отношений, где традиционно отдается предпочтение гражданско-правовым средствам и методам регулирования, названные обстоятельства обусловливают потребность публично-правового регулирования банковской деятельности, недостаток которого во многом спровоцировал кризисные явления в современной экономике.

В настоящее время в мире, в том числе в России, идет поиск новых форм и методов воздействия государства на рыночные отношения, одним из видов которых являются банковские отношения. Учитывая, что глобальный экономический кризис в первую очередь поразил сложившуюся финансово-кредитную систему и его развитие связано прежде всего с решением проблем несовершенства в регулировании банковской деятельности, то вполне объяснимо особое отношение государства к этой сфере. Происходит постепенная переоценка роли банков в организации денежно-кредитных отношений. В добавление к их прежней оценке, только как субъектов предпринимательской деятельности, дополнительно утверждается позиция о наличии публичной миссии банков и иных кредитных организаций как финансовых агентов государства, отражающей публичные интересы в указанной сфере. В соответствии с этой реальностью государство ищет новые методы и средства воздействия на участников банковских отношений. Мировое сообщество всерьез озадачено проблемой поиска более эффективного контроля за банковской деятельностью, основанного на принципе упреждающего надзора.

Центральным вопросом в поиске оптимальных форм государственного регулирования банковской деятельности является степень соотношения публичных и частных интересов в процессе осуществления каждой в отдельности кредитной организацией своих функций. Коммерческий банк как субъект предпринимательской деятельности выполняет одновременно и публичные функции, осуществляя функции контроля, связанные с финансовым мониторингом денежных операций своих клиентов, выполняя функции налогового контроля, валютного контроля, контроля по обороту наличной денежной массы у своих клиентов, и в других случаях. Но самое главное — банк, привлекая деньги во вклады и на расчетные счета, оперирует этими деньгами от своего имени и тем самым связывает в единое целое свои предпринимательские интересы с интересами своих клиентов. Собранные банком фонды денежных средств в этом плане имеют не только частную по форме собственности природу, но и публичную природу по своей значимости, состоящую в последствиях оборота этих денежных средств для состояния и развития иных социально-экономических отношений.

Именно этот фактор предопределяет, что во многих развитых государствах, включая и Россию, установлена публичная по своей сущности форма г страхования вкладов физических лиц в коммерческих банках, развиваются формы обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций и стабильности функционирования банковской системы. Государство все активнее влияет публичными методами на процессы в банковской сфере, в том числе бюджетной поддержкой банковских структур, созданием системы государственных корпораций, часть которых претендует стать новым элементом банковской системы. Усиливается государственный финансовый контроль за состоянием банковской системы и исполнением законодательства в банковской сфере.

Вторым обстоятельством, обусловливающим изменения форм воздействия государства на банковскую сферу, является растущая глобализация прежде всего экономической сферы, а также других сфер жизнедеятельности общества. Это проявляется не только в проникновении иностранного капитала в национальную банковскую систему, но и интернационализации банковского законодательства, постепенной унификации правил банковской деятельности, включая сферу управления ею и контроля в отношении банков.

Все это побуждает Российское государство искать меры по адаптации деятельности отечественных хозяйствующих субъектов в сфере банковских услуг к развитию конкуренции в новых условиях, одновременно создавать гарантии обеспечения национальных интересов в банковской сфере.

Вместе с тем необходимо продолжить административную реформу в сфере управления банковской деятельностью, децентрализовать ряд функций Центрального банка Российской Федерации и тем самым демонополизировать его статус, что будет способствовать укреплению организационных начал в государственном регулировании банковской деятельности, обеспечению прозрачности соответствующих управленческих отношений. Действующее банковское законодательство разрозненно, не системно и объемно, что формирует потребность в его структуризации, возможно кодификации. Отсутствие системного законодательного федерального акта, определяющего доктринальные основы осуществления банковской деятельности и функционирования банковской системы в Российской Федерации, отсутствие закрепления в действующем законодательстве принципов банковской деятельности, определений ее основных категорий и понятий, значительный объем подзаконных нормативных актов при конституционно установленном исключительном федеральном уровне законодательного регулирования п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации негативно сказываются на уровне, степени и эффективности правового регулирования банковской сферы экономики.

В этой связи перед наукой финансового права встали проблемы исследования современной сущности, выработки и обоснования принципов банковской деятельности, совершенствования методов ее публично-правового регулирования, развития социально и экономически адекватных институтов банковского права, разработки основ упреждающего банковского надзора. В правовом регулировании банковских отношений усиливается значение установления правил, нацеленных на раннее предупреждение правонарушений, способных вызвать системную нестабильность банковской сферы.

В числе проблем, требующих теоретического анализа и научного поиска путей их решения, такие, как пределы и соотношение применения диспо-зитивных и императивных средств и методов правового регулирования банковской сферыопределение круга участников банковской деятельности и субъектов ее регулированиявыявление критериев эффективности управления банковской системойвыработка правовых основ и принципов воздействия на банковские отношениявыявление правовых типов и режимов правового регулирования банковской деятельностизаконодательное обеспечение финансовой устойчивости банковской системы и общественной безопасности банковской деятельности.

Теоретическое исследование названных проблем в финансово-правовом аспекте позволяет установить их публично-правовые основы и провести системный, комплексный анализ организации и осуществления публично-правового регулирования банковской деятельности и проверки его социально-экономической адекватности, раскрыть сущность и содержание банковской деятельности как финансово-экономической и предпринимательской, форм и методов государственного воздействия на банковский сектор экономики. Поставленные в работе задачи требуют системного межотраслевого подхода в контексте организации государственного управления и контроля в банковской сфере, поскольку рассматриваемые отношения регулируются нормами финансового, административного, конституционного права и банковского законодательства. Публично-правовое регулирование банковской деятельности как современный тип правового регулирования экономических отношений, обусловленный факторами глобализации экономических отношений и кризисными явлениями в экономике, до настоящего времени не были предметом самостоятельного научного исследования в науке финансового права.

Отмеченные обстоятельства явно свидетельствуют об актуальности, научной и практической значимости проблемы публично-правового регулирования банковской деятельности, что и определило выбор темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретической основой диссертации послужили труды по общей теории государства и права, теории конституционного, финансового, административного, гражданского права, теории управления, общим вопросам банковской деятельности, финансам и кредиту таких видных русских и российских ученых, как С. А. Авакьян, М. М. Агарков, С. С. Алексеев, А. Б. Альтшулер, Г. В. Атаманчук, П. Д. Баренбойм, И. Н. Барциц, К. С. Вельский, В. В. Бесчеревных, М.И. Бого-лепов, М. И. Брагинский, Л. И. Брауде, А. Б. Венгеров, А. Ю. Викулин, Д. В. Винницкий, В. В. Витрянский, JI.K. Воронова, К. О. Галустьян, A.M. Гурвич, М. А. Гурвич, Б. Н. Габричидзе, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, Е. П. Губин, И. С. Гуревич, Д. И. Дедов, Л. Г. Ефимова, C.B. Запольский, М. Ф. Ивлиева, О. С. Иоффе, М. В. Карасева, Д. А. Керимов, М. И. Клеандров, А. Н. Козырин, С. А. Котляревский, O.A. Красавчиков, Ю. А. Крохина, O.E. Кутафин, В.А.

Лебедев, Ю. И. Лейбо, В. И. Лисовский, А. Л. Маковский, Г. В. Мальцев, Л. А. Новоселова, И. С. Озеров, B.C. Основин, Е. Г. Осокин, М. Ф. Орлов, Е.А. Пав-лодский, E.H. Пастушенко, Г. В. Петрова, М. И. Пискотин, В. А. Прокошин, Е. А. Ровинский, И. В. Рукавишникова, А. П. Сергеев, А. Д. Селюков, Э. Д. Соколова, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Д. А. Толстой, Г. П. Толстопятенко, Г. А. Тосунян, A.B. Турбанов, Н. И. Тургенев, С. Д. Цыпкин, Т. Я. Хабриева, P.O. Халфина, Н. И. Химичева, А. Е. Шерстобитов, С. О. Шохин, A.M. Экма-лян, Л. Н. Юровский, В. Ф. Яковлев, И. И. Янжул, Л. Н. Яснопольский, Н. Д. Эриашвили и др.

В целом комплексному подходу к регулированию банковских отношений как финансово-экономических, раскрытию публичных аспектов в сфере банковской деятельности и ее финансово-правовом регулировании посвящены работы следующих авторов: Е. М. Ашмариной, А. Г. Братко, А.Ю. Вику-лина, В. А. Гамзы, Я. А. Гейвандова, С. А. Голубева, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной, К. Д. Лубенченко, Е. Б. Лауте, E.H. Пастушенко, Г. В. Петровой, Э. Д. Соколовой, Г. П. Толстопятенко, Г. А. Тосуняна, A.B. Турбанова, С. О. Шохина, Н. И. Химичевой, A.M. Экмаляна. Проблемы формирования банковского права, его места и роли в структуре отечественной правовой системы освещались в трудах российских ученых правоведов, среди которых можно назвать А. Г. Братко, А. Ю. Викулина, О. Н. Горбунову, Е. Ю. Грачеву, Я. А. Гейвандова, Н. Ю. Ерпылеву, О. М. Олейник, E.H. Пастушенко, Г. А. Тосуняна и др.

Гражданско-правовые аспекты банковской деятельности и частноправовые проблемы управления экономическими отношениями рассматривали в своих работах Т. Е. Абова, М. М. Агарков, П. Д. Баренбойм, М. И. Брагинский, В .В. Витрянский, М. А. Гурвич, Е. П. Губин, Л. Г. Ефимова, О. С. Иоффе, O.A. Красавчиков, П. В. Крашенинников, А. Л. Маковский, Л. А. Новоселова, Б. И. Пугинский, Е. А. Суханов, P.O. Халфина, В. Ф. Яковлев, Л. Н. Яснопольский и др.

Рассматривая экономические аспекты данной темы, автор опирался на работы Л. И. Абалкина, А. Г. Агангебяна, А. Г. Аксакова, В. И. Букато, М. С. Атлас, Е. С. Варга, И. Ф. Гиндина, О. И. Лаврушина, В.А. May, В.А. Мирош-никова, В. Д. Мехрякова, A.B. Мурычева, H.A. Вознесенского, Г. Н. Сорвиной, С. Г. Сорокиной, A.B. Улюкаева, А. Н. Шохина, Е. Г. Ясина и др.

Большое значение для проведения сравнительно-правового анализа в отношении системы правового регулирования банковской деятельности имели работы таких зарубежных правоведов и экономистов, как Р. Саватье, Л. Эрхард, В. Ойкен, О. И. Уильямсон, Ф. А. Хайек, П. М. Годме и др.

При подготовке исследования также были использованы имеющиеся диссертационные работы, посвященные отдельным проблемам правового регулирования, формам и методам государственного воздействия в экономической сфере, таких авторов, как Т. Р. Арутюнян, А. Ф. Батдиев, Т.В. Башмако-ва, Ю. А. Колесников, A.A. Мамедов, В. Ю. Миронов, С. А. Набиев, М.С. Про-кошин, В. Б. Сенин.

Однако с позиций финансово-правового регулирования банковской деятельности как публично-правовому феномену не уделялось должного внимания ни в науке финансового, ни в других публично-правовых отраслях права. Традиционно банковские отношения российской правовой наукой относились к объекту гражданского правового регулирования либо комплексного регулирования банковским законодательством, что и предопределяло тематику правовых исследований.

На современном этапе развития российской юридической науки можно говорить об отсутствии комплексных научных исследований, посвященных публично-правовому регулированию банковской деятельности.

В то же время требуют научного осмысления и комплексного системного анализа проблемы публично-правового регулирования банковской деятельности, связанные с ее двойственной природой как научной экономико-правовой категории, с соотношением в ее сущности публичных и частных начал, с формированием эффективного механизма ее организационно-правового обеспечения и совершенствованием контрольно-надзорных правовых институтов.

Правовую основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, Центрального банка Российской Федерации, судебная практика Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда Российской Федерации, архивные источники, законодательство Российской империи.

Цель и задачи исследования

Диссертационное исследование преследует цель представления концепции публично-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации, теоретического обоснования его места в механизме правового регулирования экономических отношений.

В ходе исследования выявлена специфика банковской деятельности как объекта правового регулирования на современном этапе, раскрыты имеющиеся недостатки современной правовой модели управления банковской системой и определены пути их преодоления, способствующие поиску оптимального выхода страны из финансового кризиса.

Финансово-правовые аспекты регулирования банковской деятельности при этом выступают своего рода аналитической призмой, поскольку в современных условиях в наибольшей степени позволяют определить состояние и перспективы применения экономико-правовых инструментов обеспечения публичных интересов в банковской сфере.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

— выявить особенности возникновения банковской деятельности и тенденции развития институтов государственного управления банковской сферы в России;

— раскрыть содержание и особенности банковской деятельности как объекта правового регулирования, выявить в составе ее комплексной сущности публично-правовые начала и отношения, классифицировать их по определенным критериям и выработать определение понятия банковской деятельности;

— определить сущность и содержание публично-правового регулирования банковской деятельности, сформулировать авторское определение этого понятия;

— разработать, обосновать и систематизировать принципы и методы публично-правового регулирования банковской деятельности;

— определить нормативно-правовую базу осуществления банковской деятельности, обусловливающую эффективное публично-правовое регулирование банковской системы;

— исследовать систему субъектов, участвующих в финансово-правовом регулировании банковской деятельности, определить роль финансово-банковских государственных корпораций, союзов и ассоциаций кредитных организаций в публично-правовом регулировании банковской деятельности, установить особенности в правовом содержании их регулирующих функций;

— определить место и специфику финансово-правового регулирования в системе публично-правового регулирования банковской деятельности, его состояние и перспективы развития в банковской сфере Российской Федерации, выработать критерии его оптимизации;

— выявить на основе исследования режимов правового регулирования банковской деятельности особенности их применения в условиях кризисной и стабильно развивающейся экономики с целью совершенствования способов государственного управления банковской сферой, а также поиска оптимального соотношения финансово-правовых и гражданско-правовых начал в законодательстве о банковской деятельности и повышения его эффективности в обеспечении публичных интересов;

— рассмотреть особенности контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере, определить роль и перспективы ее развития в механизме публично-правового регулирования банковских отношений, при этом раскрыть сущность и содержание банковского мониторинга, обосновать необходимость его применения в качестве способа эффективного управления экономическими отношениями;

— выработать на основе проведенного исследования научно обоснованные предложения по уточнению понятийно-категориального аппарата и рекомендации по разработке и совершенствованию российского банковского законодательства.

Объектом диссертационного исследования являются публично-правовые отношения, возникающие в ходе осуществления банковской деятельности, а также в процессе ее финансово-правового регулирования, включая порядок и механизм его организации в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют теоретические вопросы понимания публичной сущности банковской деятельности и практические проблемы ее публично-правового регулирования в Российской Федерации, включая нормы финансового, административного права, регулирующие банковские отношения, и иных нормативных правовых актах банковского законодательства. При написании работы исследовались материалы судебной практики и деятельности банковской системы в целом, и Банка России в частности, а также научные концепции, отдельные теоретические положения.

Методологической основой диссертационного исследования является прежде всего системно-структурный подход к анализу публичных аспектов банковской деятельности и динамики ее правовых основ. Диагностика состояния правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации предполагает использование различных методов при его оценке и поиске путей совершенствования и оптимизации:

— исторический анализ позволил исследовать публично-правовое регулирования банковской деятельности в его генезисе;

— интегральный метод способствовал поиску оптимального сочетания публичных и частных начал в единое целое и выявил правовые механизмы поддержания этого единства в рамках публичного правового регулирования банковской сферы экономики. Основным принципом концепции публично-правового регулирования банковской деятельности являются единство и целостность правового регулирования денежно-кредитной и финансово-банковской систем;

— индуктивное и гипотетико-дедуктивное изучение банковской деятельности как объекта финансово-правового регулирования обеспечило возможность выведения умозаключений от частных случаев к общему выводу и обратно — от более общих суждений к отдельным фактам. В данном контексте состояние банковской деятельности как публично-правового феномена предстает не в своей статике, а как результат взаимодействия различных субъектов, преследующих собственные интересы, среди которых публичный интерес подлежит приоритетному правовому обеспечению;

— системный подход позволил исследовать механизмы публично-правового регулирования банковской деятельности с учетом прямых и обратных связей;

— нормативно-правовой метод предполагает свое применение при разрешении противоречий, возникающих между конституционными нормами и нормативными правовыми актами банковского законодательства.

В ходе исследования фииансово-правовых аспектов публично-правового регулирования банковской деятельности использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении вопросов единообразия действующего финансового и банковского законодательства Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов Центрального банка Российской Федерации. Теоретико-прогностический метод — при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам финансового и банковского права, но и к вопросам конституционного права, теории государства и права, административного права, теории управления и других отраслей права, что позволило, во-первых, оценить реальное состояние публично-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерацииво-вторых, соотнести эту реальность с должным состоянием и, в-третьих, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения посредством формирования концепции его оптимизации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем представлена авторская концепция публично-правового регулирования общественных отношений в сфере банковской деятельности на современном этапе социально-экономического развития России. На основе системного анализа теоретических положений, законодательства и практики его реализации раскрыты понятие, сущность и содержание банковской деятельности как публично-правового феномена. Выявлена публично-правовая природа банковских отношений, обусловливающая применение специального метода их регулирования, базирующегося на использовании финансово-правовых и административно-правовых начал регулирования. На этой основе выработана модель оптимизации публично-правового регулирования банковской деятельности, определены ее конструктивные принципы и элементы в виде единого комплекса форм и методов воздействия на банковские отношения.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения, характеризующие публично-правовое регулирование банковской деятельности, а также практические выводы и предложения, которые и выносятся на защиту:

1. Установлено, что возникновение и развитие банковской деятельности в России связано с проявлением внутринациональной особенности, состоящей в первостепенной и образующей роли государства в ее организации. Активное государственное участие в формировании кредитно-денежных институтов в России изначально было направлено на решение публичных финансовых и экономических задач. Данный факт предопределяет традиционно доминирующее значение публично-правового регулирования кредитно-банковской сферы. Государство, оказывая постоянное активное правовое и иное воздействие на поведение субъектов банковской деятельности, т. е. организуя ее посредством правового регулирования, определяет характер и направленность ее эволюции, производит отбор банковских инструментов и институтов, наиболее адекватных конкретной экономической стадии и уровню развития финансовой системы государства и общества.

2. Выявлены сущностные характеристики банковской деятельности, рассматриваемой в качестве интегрального понятия, в процессе правового обеспечения которого складываются несколько видов правоотношений: конституционные, финансовые, административные, гражданско-правовые и др. По своей роли в жизнедеятельности современного общества банковская деятельность отлична от других видов предпринимательской деятельности, поскольку одновременно направлена на выполнение публичной миссии, состоящей в обеспечении экономического благополучия государства и общества и получение прибыли. В своей публичной сущности банковская деятельность смыкается с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований.

По субъектному составу она реализуется кредитными организациями и Центральным банком Российской Федерации. По содержательному признаку названная деятельность включает в себя банковские операции и иные сделки с финансовыми инструментами, осуществляемыми кредитными организациями, а также деятельность Центрального банка Российской Федерации по регулированию банковских отношений, его контрольно-надзорную деятельность в отношении кредитных организаций, а также его участие в валютной и кредитной деятельности. Доказано, что виды отношений, складывающиеся в процессе осуществления банковской деятельности, являются банковскими правоотношениями.

3. Сформулировано авторское определение понятия «банковская деятельность» как особого вида финансово-экономической деятельности, основанной на сочетании целей обеспечения публичных интересов и получения предпринимательской прибыли и состоящей в совокупности действий, процедур, осуществляемых кредитными организациями при проведении банковских операций и сделок, а также регулятивных и контрольно-надзорных действий Банка России.

4. Финансово-правовое регулирование банковских отношений представляет разновидность публично-правового регулирования, имеющую целью обеспечение публичных интересов в экономике, сочетающую применение конституционного, финансового, административного и иных публично-правовых методов регулирования общественных отношений.

Выявлена специфика финансово-правового метода регулирования банковских отношений в механизме их правового обеспечения, направленного на реализацию публичных интересов в банковской сфере и представляющего применение властного воздействия со стороны уполномоченных субъектов государства на поведение и волю субъектов — кредитных организаций, базирующегося на императивной основе, в сочетании со средствами саморегулирования.

5. Предложена авторская система принципов публично-правового регулирования банковской деятельности, основанная на конституционных принципах общественно-экономического устройства государства, исходя из которых, выработаны и раскрыты общеправовые принципы банковской деятельности: приоритет федерального уровня банковского регулирования, единство и целостность организационно-правового регулирования, публичность и стимулирующее воздействие банковской деятельности. Обоснована необходимость их соответствующего закрепления в банковском законодательстве.

6. Подчеркнута обусловленность специфики правового регулирования банковской деятельности состоянием финансово-экономического кризиса и усиливающимися процессами глобализации рыночно-экономическоЙ сферы, в результате чего государство активнее участвует в банковских отношениях, применяет методы обеспечения надежности, устойчивости и конкурентности банковской системы, включая поддержку банков бюджетными средствами.

7. Публично-правовое регулирование кредитно-денежной сферы, являясь способом прямого воздействия государства на экономические отношения и банковскую деятельность, в современных условиях требует доктринально-го закрепления в рамках государственной банковской политики. В настоящее время отсутствует государственная концепция развития финаисово-банковской и денежно-кредитной сфер экономики. Автором обосновывается необходимость ее формирования, а также сформулированы и рассмотрены принципы, которые должны находиться в ее основе, обеспечивая единство, системность, комплексность государственного управления и правового регулирования экономических процессов в банковской сфере. В рамках стратегии государственной банковской политики государство не может оставаться на позициях искусственного уменьшения количества кредитных организаций, опираясь на узкие критерии величин их уставного капитала и активов.

Определено, что публично-правовое регулирование банковской деятельности представляет собой специальный механизм, в рамках которого государство может осуществлять правовое воздействие на общественные отношения, устанавливая нормы и правила, обеспечивающие оптимальные условия для отбора экономических институтов и инструментов с позиций их социально-экономической эффективности и реализации публичных интересов.

8. Выявлены основные особенности и тенденции современной государственной банковской политики в Российской Федерации, к которым отнесено усиление регулирования банковской сферы экономики, что признано объективно необходимым и обусловленным экономическими и правовыми предпосылками, а также социальным и системообразующим значением банковской деятельности для общества, государства и его граждан. К факторам, определяющим современную государственную банковскую политику, отнесены: отказ от монетаристской экономической теории в управлении общественными процессами, усиление государственного регулирования экономики, приоритет финансовых интересов государства в содержании банковской деятельности, активизация государственного управления с помощью инструмента денежных ресурсов.

9. Установлена взаимосвязь в деятельности органов государственной власти, Центрального банка Российской Федерации, финансовых и банковских государственных корпораций, иных уполномоченных органов и общественных объединений кредитных организаций, и обоснована необходимость их системного воздействия на банковские отношения.

10. Конкретизировано понятие «субъект банковской деятельности», в сущностных характеристиках которого наряду с признаками специальной правоспособности (обладание банковской лицензией) и особой компетенции, приобретенной в силу закона или уставных документов, выявлено наличие функциональных обязанностей публичного характера, связанных с выполнением публичных функций либо осуществлением управляющего воздействия. Определено, что по правовому объему оно шире понятий «участник банковских отношений» и «субъект банковской системы». Расширен состав субъектов банковской деятельности, к числу которых дополнительно. отнесены уполномоченные государством органы, финансовые и банковские государственные корпорации, союзы и ассоциации кредитных организаций, и обоснована необходимость закрепления в нормах банковского законодательства их правового статуса в части полномочий по регулированию банковской деятельности.

Через призму выполнения публичных функций установлено, что банк как основной субъект банковской деятельности является особым элементом экономической системы государства, отличным по своему значению и назначению в ней от других хозяйствующих субъектов. Отношения с участием банков, опосредуя всю экономическую систему государства и общества, обусловливают необходимость обеспечения кредитными организациями в ходе своей деятельности общественных интересов. В связи с чем выявлена роль банка как финансово-правового агента государства, состоящая в выполнении им публичных функций, направленных на обеспечение экономических и финансовых интересов государства и общества.

11. С публично-правовых позиций регулирование банковской деятельности представляет собой современный тип ее правового обеспечения и соответственно юридическую форму оптимального воздействия на финансовые и экономические процессы в целом. Оптимальность в рамках публично-правового регулирования банковской деятельности с использованием институтов финансового права, денежных фондов, банковской системы, кредитных организаций проверяется с точки зрения их общественной полезности, экономической эффективности, социально-экономической адекватности, определяемых в качестве ее основных критериев. С их помощью возможно отбирать средства и инструменты, оптимизирующие ре1улятивно-правовое воздействие на банковские отношения. Оптимизация публично-правового регулирования банковской деятельности как единого комплекса управления функционированием банковской системы на основе правовых норм в сочетании с публичными и частноправовыми началами раскрывается как процесс совершенствования способов и форм воздействия права на банковские и экономические отношения и процессы в целом.

12. Раскрыта сущность контрольно-надзорного механизма, состоящая в обеспечении публичных интересов в банковской сфере и включающая два уровня публично-правового регулирования, в равной мере касающихся реализации функции контроля в отношении Центрального банка Российской Федерации и кредитных организаций.

Первый уровень государственного финансового контроля относится к банковской деятельности Центрального банка Российской Федерации и заключается в общем контроле соответствия банковскому законодательству его функционирования как особой организации, наделенной полномочиями органа власти. Такой контроль реализуется как последующий контроль и осуществляется Национальным банковским советом, Федеральным Собранием Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации. Второй уровень включает формы банковского контроля и надзора, реализуемые Центральным банком Российской Федерации, и направлен на обеспечение соблюдения банковского законодательства, на укрепление финансовой устойчивости отдельных кредитных организаций и в целом банковской системы страны.

13. В качестве мер по усилению контроля за кредитными организациями в механизме публично-правового регулирования банковской деятельности предлагается:

— в структуре Центрального банка Российской Федерации создать Департамент по взаимодействию с финансовыми и банковскими государственными корпорациями и другими банковскими учреждениями с государственным участием и обеспечению публичных интересов;

— обеспечить участие союзов и ассоциаций кредитных организаций в регулировании банковской деятельности, делегировав им следующие полномочия: по проведению независимых проверок кредитных организаций по соблюдению ими правил проведения банковских операций и действующего законодательствапо даче заключений о лицензировании, вступлении в систему страхования вкладов, предоставлении господдержки кредитным организациямпо проверкам жалоб потребителей банковских услугправа по вынесению предписаний в адрес кредитных организаций, нарушающих действующее законодательство, что повысит степень саморегулирования банковской системы. Передача полномочий банковским ассоциациям подлежит закреплению в нормах действующего Закона о банках и банковской деятельности и внесения в него дополнений.

14. Внесены предложения по изменению банковского законодательства, направленные на его совершенствование и закрепление публично-правовых основ регулирования банковской деятельности:

— предложена концепция проекта Банковского кодекса Российской Федерации, в Общей части которого выработаны в качестве доктринальных основ принципы банковской деятельности, предмет, цели и задачи публично-правового регулирования, разработаны основные понятия и категории, определен круг субъектов банковских отношений. В Особенной части предложены основы публично-правового регулирования банковских институтов;

— сформулированы изменения и дополнения в ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-Ф3 «О банках и банковской деятельности», уточняющие понятия «банковская деятельность», «субъект банковской деятельности», «банковская система», «банковская государственная корпорация», «финансовая государственная корпорация», «публичные функции», а также предложения дополнить определение понятия «кредитная организация» введением в качестве цели деятельности осуществление публичных функций;

— внесены предложения в ст. 3 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» о дополнительном установлении полномочий по регулированию банковской деятельности ассоциациями и союзами кредитных организаций: по проведению независимых проверок по соблюдению кредитными организациями действующего законодательствао даче заключений по вопросам лицензирования, вступления в систему страхования вкладов, предоставления господдержки кредитным организациямпо проверке жалоб потребителей банковских услуг на действия кредитных организаций, нарушающих действующее законодательство, с вынесением соответствующих предписаний по результатам в их адрес;

— разработаны предложения о дополнении Федерального закона «О банках и банковской деятельности» статьей «Публично-правовые принципы банковской деятельности», устанавливающей приоритет федерального банковского законодательства в правовом обеспечении банковской деятельности, единство и целостность организационно-правового обеспечения, публичность в деятельности кредитных организаций и органов регулирования банковской деятельности, принцип стимулирующего воздействия, и статьей «Критерии оптимизации банковской деятельности», определяющей в качестве таковых общественную полезность, экономическую эффективность, социально-экономическую адекватность.

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в представлении концепции публично-правового регулирования общественных отношений в банковской сфере. Диссертационная работа расширяет представление о публично-правовой природе и финансово-экономическом содержании банковской деятельности как научной категории финансового права, имеющей двойственный характер, рассматривая этот вид общественной деятельности с позиций финансовой деятельности государства и обеспечения экономического благополучия общества.

Автором вводится в оборот новое понятие банковской деятельности как публично-правового феномена, разработаны и обоснованы общеправовые принципы банковской деятельности и ее правового регулирования, сформулированы концептуальные основы его оптимизации. В диссертации систематизированы знания в сфере публично-правового регулирования банковской деятельности, и его необходимость обосновывается политическими, экономическими и социальными факторами.

Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов финансово-правового регулирования банковских отношений формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов функционирования банковской сферы и обеспечения единства ее правового регулирования в целях поддержания стабильности и финансовой устойчивости.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования его результатов в правоприменительной деятельности по совершенствованию публично-правового регулирования банковской деятельности. Основные положения и выводы диссертации могут быть применены:

— в нормотворческой работе по совершенствованию банковского законодательства;

— в научно-исследовательской деятельности при анализе актуальных проблем банковских отношений в целом, в сфере государственного регулирования банковской деятельности, в частности;

— при подготовке учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы, в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Административное право», «Банковское право».

Апробация результатов исследования. Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде публикаций и были изложены на научно-практических конференциях различного уровня, в том числе международных.

Полученные в ходе исследования результаты были апробированы при чтении лекций в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по курсам: «Финансовое право», «Финансово-правовые основы местного самоуправления», «Система государственного и муниципального управления» и специального курса «Финансово-правовое регулирование банковской деятельности».

Работа была обсуждена и получила положительную оценку на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС.

Заключение

.

Особая социально-экономическая значимость банковской деятельности обусловливает заинтересованность государства в формировании эффективно работающего и стабильного рынка банковских услуг и необходимость его государственного регулирования. Обеспечение финансовой устойчивости отдельных кредитных организаций и банковской системы РФ в целом является залогом гарантий защиты имущественных интересов лиц, прежде всего граждан как потребителей банковских услуг. Одновременно развитие в России банковского сектора экономики относится к важнейшим условиям решения задач повышения доступности банковских услуг и перехода к инновационному типу развития российской экономики.

Вместе с тем необходимо констатировать недостаточное развитие рынка банковских услуг, невысокий уровень их качества и доступности, особенно в части кредитования малого и среднего производства, слабое развитие института долгосрочного кредитования и другие, что во многом объясняется отсутствием комплексного подхода в государственном регулировании денежно-кредитной сферы экономики. Для изменения экономической ситуации необходимо разрешение ряда теоретических проблем финансово-правовой наукой, связанных с исследованием новых рыночных банковских и финансовых институтов, появлением новых субъектов финансового права, действующих в банковской секторе экономики. В связи с чем теоретическое осмысление особенностей осуществления банковской деятельности, специфики реализации банковских отношений, правоприменения норм банковского законодательства в современных условиях необходимо для выработки единой государственной политики в области развития денежно-кредитного сектора российской экономики.

Усиление государственной составляющей в управлении экономическими общественными отношениями с одновременным объединением в рамках денежно-кредитного национального потенциала бюджетных государственных и частных финансовых ресурсов и активов вызвали определенные изменения в финансовой деятельности государства, определилась устойчивая тенденция расширения ее содержательной части.

Современная финансовая деятельность государства связана не только с государственными финансами, она затрагивает частные финансы, поскольку в рыночных условиях в ходе реализации распределительной функции финансы как денежно-кредитный ресурс способны перемещаться из государственного в негосударственный сектор экономики.

В финансово-правовой науке данные процессы выявили ряд не разрешенных до настоящего времени научно-практических проблем (как в Общей, так и Особенной части финансового права), относящихся к сфере публично-правового регулирования банковских отношений.

Учитывая вышеизложенное и исходя из современных социально-экономических реалий, диссертантом выделяются следующие взаимосвязанные проблемы.

Во-первых, происходящие внутрисистемные изменения в государственном регулировании банковской деятельности, трансформации его содержания, вызванных новыми рыночными условиями. По мнению диссертанта, в управлении экономическими отношениями в целом и банковским секторе, в частности, просматривается тенденция изменения типа государственного регулирования банковской деятельности, переход от традиционного приоритета гражданско-правового подхода к финансово-правовому виду регулирования экономическими отношениями, в т. ч. и банковскими, в рамках публично-правового типа регулирования. Обосновываем это наибольшим соответствием современным условиям развития экономики, государства, рынка и общества, а также задачам выхода из финансово-банковского кризиса (2008 г.) и преодоления его последствий. Публично-правовое регулирование как метод воздействия на экономические отношений объединяет организационно-правовые возможности финансового, и административного регулирования и позволяет сочетать их со средствами частноправового регулирования (например, договор, соглашения как способ согласования интересов ЦБ РФ, Внешэкономбанка и кредитных организаций), что одновременно способствует развитию саморегулирования в самой банковской системе и отдельной кредитной организации.

Во-вторых, в рамках публично-правового регулирования, по мнению диссертанта, возможно наиболее оптимальное сочетание публичного и частного интересов, поскольку государство, определяя правила осуществления экономической деятельности, одновременно с этим устанавливает контроль за финансовой деятельностью всех экономических субъектов вне зависимости от формы собственности. Это обусловлено тем, что в новых рыночных условиях государственные и частные фонды денежных средств способны к перемещению из государственного в негосударственный сектор экономики. В связи с этим важным моментом является финансовый контроль со стороны государства названными денежными фондами и их перетоком, в т. ч. посредством банковских отношений, при условии соблюдения неприкосновенности институтов частного права. На наш взгляд, публично-правовое регулирование обеспечивает в силу своей либеральности по сравнению с административно-правовым и финансово-правовым регулированием, достижение названной цели. В связи со сказанным, с нашей точки зрения, некорректно говорить о вспомогательной роли публичных норм по отношению к нормам частного права и второстепенной, обслуживающей роли публично-правового регулирования. Объединение в рамках финансовой системы государства государственных и частных финансов, возможности их объединения в капиталах и в качестве кредитных ресурсов, перемещение из государственного в негосударственный сектор экономики, все названные экономические процессы объективно обусловливают смену сложившегося приоритета гражданско-правового регулирования и формируют необходимость оптимизации публично-правового регулирования.

В-третъих, не менее важной является проблема, связанная с наличием объективных предпосылок структурных изменений в банковском и финансовом законодательстве. На наш взгляд, созрели объективные предпосылки для структурных изменений в банковском законодательстве. Имеются в виду потребность в структурной перестройке действующего финансово-банковского законодательства и институциональных изменениях в механизме правового регулирования банковской деятельности. Действующее банковское законодательство не отвечает современным потребностям правового регулирования банковского сектора экономики России. До настоящего времени в российском законодательстве отсутствует системообразующий акт о финансах, об их управлении, несмотря на его разработанность в теории финансового права (см.: О.Н. Горбунова). Также нет системных законов, которые определяли бы основы и принципы регулирования денежно-кредитной сферы. Рассматривая банковское законодательство в качестве комплексной отрасли, вопрос выработки принципов правового регулирования банковской деятельности и их закрепления в системообразующем федеральном законодательном акте приобретает особое значение, поскольку в Конституции РФ закреплены только общеправовые принципы экономической деятельности. В Законе о банках и банковской деятельности отраслевые принципы банковской деятельности отсутствуют. Так, в форме системообразующих, базовых возможно принятие законов, определяющих общие принципы построения и стратегического развития финансово-кредитной системы РФ. На их основе возможно формирование специального финансово-банковского законодательства и нормотворчества государственных регуляторов финансово-кредитной сферы экономики России. Такая структурная перестройка финансово-банковского законодательства, на наш взгляд, возможно, обеспечит одновременное стимулирование развития банковского предпринимательства и правовые гарантии участников банковских правоотношений. Возможна также разработка и принятие.

Банковского кодекса Российской Федерации, который бы объединил нормы, регулирующие все публично-правовые аспекты банковской деятельности.

В-четвертых, институциональные изменения, происходящие в верхнем уровнем банковской системы Российской Федерации. Необходимо теоретическое осмысление роли и значения саморегулируемых организаций и государственных корпораций в осуществлении воздействия на банковский сектор экономики и их места в финансовой деятельности государства.

На основе анализа норм действующего российского законодательства, регулирующего финансово-кредитные отношения, научно-практической литературы и банковской практики, осмелимся предположить, что в рамках финансово-правового регулирования банковской деятельности созрели определенные предпосылки необходимости внутрисистемных изменений. Случившийся в экономике России банковский кризис 2008 г. в очередной раз обнажил проблему государственного регулирования банковской деятельности и денежно-кредитной сферы экономики России.

По мнению автора, цель публично-правового регулирования банковской деятельности — развитие рынка финансово-банковских услуг путем создания условий, обеспечивающих стабильное финансовое положение кредитных организаций, усиление их ответственности перед вкладчиками и кредиторами, стимулирование расширения видов банковских услуг и повышение их качества.

В финансово-правовой теории научному переосмыслению подлежит вопрос о сущности и содержании административно-правового метода в регулировании банковских отношений. Комплексная публично-частная, экономическая и правовая природа банковских отношений предопределяет необходимость их регламентации одновременно нормами как публичного, в т. ч. административного и финансового, так и частного права, на основе гибкого сочетания императивного и диспозитивного метода правового регулирования. Основой при этом должны служить принципы публично-правового регулирования банковских отношений, выработанные в качестве общеправовых принципов банковской деятельности, исходя из конституционных принципов и закрепления в системообразующем акте банковского законодательства.

В банковской деятельности диссертантом выделяется следующая структура публично-правовых отношений:

— организационно-управленческие отношения в рамках создания и функционирования российской банковской системы;

— правоотношения, связанные с созданием, реорганизацией, преобразованием и лицензированием отдельных кредитных организаций;

— правоотношения по поводу обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций в части банковского надзора, внутреннего и внешнего аудита;

— правоотношения в сфере надзора за соблюдением кредитными организациями положений действующего законодательства, банковское регулирование;

— отношения по реализации кредитными организациями публичных функций;

— отношения, связанные с защитой имущественных интересов вкладчиков и кредиторов;

— правоотношения по реализации мер административно-правовой ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности.

По заключению диссертанта, все указанные отношения подлежат публично-правовому регулированию, представляющему вид комплексного правового регулирования на основе финансовых, административных средств и методов управляющего воздействия в сочетании с гражданско-правовыми.

Механизм, обеспечивающий баланс интересов представителей банковского бизнеса в его развитии и получении прибыли, законных прав и интересов вкладчиков и кредиторов, их гармонизацию в обществе в целом как едином социальном организме, в банковском законодательстве отсутствует. Задача обеспечения финансовой устойчивости функционирования банковской системы Российской Федерации, ее стабильного и поступательного развития, по мнению автора, является объединяющей и для предпринимателей, хозяйствующих в банковской сфере экономики, и для индивидуальных субъектов кредитно-банковских отношений, и для общества в целом. Достижение этой цели гарантирует развитие и укрепление банковской системы страны и банковского бизнеса, защиту интересов вкладчиков и кредиторов, а следовательно, социальную и экономическую стабильность в обществе.

Совершенствование государственного регулирования банковских отношений прежде всего направлено на гармонизацию публичных и частных интересов в банковских отношениях и актуализировано новыми рыночными условиями. Имеются в виду задачи преодоления последствий финансово-банковского кризиса (2008 г.), сохранения и развития финансово-устойчивой национальной банковской системы как составляющей денежно-кредитнбй системы, адекватно обеспечивающей цели инновационного экономического развития России. Целеполагание государственного регулирования банковской деятельности должно исходить в первую очередь из области управления, потребностей экономики и общества в целом.

По мнению диссертанта, отсутствие в денежно-кредитной сфере российской экономики единого системного подхода в правовом регулировании обусловливает формирование на основе финансово-правового, административно-правового подходов в сочетании с гражданско-правовыми средствами регулирования нового типа государственного регулирования — публично-правового.

Требуется правовое обеспечение единства финансово-кредитной и банковской систем Российской Федерации. Оно возможно на основе публично-правового типа регулирования, являющегося в эволюционном развитии следующим за административно-правовым и финансово-правовым типами регулирования. Объединение и совершенствование в рамках публично-правового регулирования выработанных в теории финансового и административного права средств и методов правового регулирования денежно-кредитной сферы экономики позволит, по мнению автора, наиболее адекватно обеспечить потребности экономики, минимизировать необоснованное административное давление в банковском бизнесе, снизить коррупциогенность подзаконного нормативно-правового регулирования.

Обеспечение публично-правового регулирования банковской деятельности требует принятия целого ряда неотложных мер теоретико-правового и практического характера.

Во-первых, в сфере банковского регулирования следует упорядочить нормотворческую деятельность Банка России как государственного регулятора банковской деятельности в части возложения на него обязанности по систематизации издаваемых им нормативных актов. Массив нормативных актов, изданных ЦБ РФ, не обладает признаками системности, комплексности и последовательности, т. е. не обеспечивает задачу комплексного регулирования банковских отношений. Подзаконное регулирование Банком России не должно подменять нормы действующего федерального банковского законодательства. На уровне федерального законодательства следует повысить требования к нормотворческой деятельности ЦБ РФ за счет усиления требований к обоснованности принятия и качеству принимаемых им актов.

Нормотворческая идея государственного регулятора должна полностью соответствовать концепции государственного регулирования банковской деятельности, выработанной и закрепленной в законодательных актах федерального уровняв части определения требований к нормативным актам ЦБ РФ, поскольку в настоящее время госрегулятор определил их для себя самостоятельнов части определения принципов формирования нормотворческой идеи и ее публичным обсуждениемвведения ответственности за принимаемые решения. На подзаконном уровне ликвидация пробелов в системе правового регулирования банковской деятельности должна включать в себя урегулирование ЦБ РФ вопросов, касающихся отчетности кредитных организаций. В настоящее время данный вопрос заурегулирован. В части отчетности действуют более 30 подзаконных нормативных актов и предписаний. В связи с отсутствием ясности в действии правовых норм различных нормативных актов, касающихся отчетности, повышается вероятность их нарушения вольного или невольного со стороны кредитных организаций, а следовательно, расширяются возможности чиновничьего усмотрения при применении ответственности за такого рода нарушения. Ввиду отсутствия в банковском законодательстве закрепленных принципов гласности, публичности, доступности к отчетным данным возможны злоупотребления со стороны кредитных организаций в части сокрытия, не предоставления отчетных данных.

Во-вторых, в сфере регламентации финансовой устойчивости кредитных организаций необходимо закрепить в нормах Закона о банках и банковской деятельности целеполагание в качестве принципов соблюдения финансовой устойчивости как обязанности кредитных организаций.

В-третъих, в направлении усиления ответственности участников банковской деятельности необходимо расширить границы административной ответственности за нарушение банковского законодательства не только кредитных организаций, но и должников граждан, а также сформировать институт юридической ответственности должностных лиц, принимающих управленческие решения в финансово-банковской сфере экономики.

По мнению диссертанта, комплексное осуществление указанных мер по совершенствованию публично-правового регулирования финансово-банковской сферы способно существенным образом повлиять на динамику и качество развития рынка финансово-банковских услуг в Российской Федерации.

Главная функция и важнейшее направление развития банковской деятельности как вида общественной деятельности и финансово-банковского рынка — адекватность потребностям экономики. Публично-правовому регулированию в рамках банковской деятельности следует рассматривать потребителей банковских услуг, кредитные организации и общество в целом как единый социальный организм, субъектов в равной степени заинтересованных в стабильном функционировании рынка банковских услуг и его финансовой устойчивости.

Объективно в Российской Федерации созданная банковская система является важнейшим элементом денежно-кредитной системы России. Банковский кредит относится к финансово-правовым институтам, как денежный централизованный фонд является частью финансовой системы Российской Федерации. Следовательно, правовое регулирование банковской деятельности должно исходить из целей и задач стратегического развития финансовой системы и денежно-кредитной систем в целом. Такой подход в настоящее время и в законодательстве, и в финансово-правовом регулировании этой сферы экономики отсутствует ввиду отсутствия единой концепции развития денежно-кредитной системы РФ.

Поскольку современное российское банковское законодательство несогласованно и противоречиво, то объективно его составляющие правовые нормы не рассчитаны на упреждающее воздействие. Принимаемые нормативные акты имеют точечное регулирующее воздействие, направлены на разрешение текущей задачи. На наш взгляд, правовое регулирование финансово-кредитной сферы и связанных с ней отношений в силу своей особой социальной значимости не только должно быть адекватно текущим социально-экономическим потребностям российского общества, но и содержать внутренний потенциал развития этих отношений. Другими словами, задавать правовой вектор их развития. Такой подход в правовом регулировании способен обеспечить соблюдение прав и законных интересов всех участников банковских правоотношений в балансе с государственными и общественными интересами.

По нашему мнению, в современных условиях социально-экономического развития недостаточно урегулировать определенные общественные отношения, обслужить конкретную экономическую потребность с помощью правовой нормы. Чтобы быть эффективным, современное государственное правовое регулирование одновременно должно быть способным оказывать позитивное влияние на развитие регулируемого ею общественного отношения. Право не только обслуживает экономику, оно способно влиять на развитие общественных отношений в ней. Таким образом, с помощью правового регулирования, возможно, расширять, прекращать, тормозить развитие определенных экономических процессов.

В связи с изложенным и применительно к банковской деятельности и финансово-кредитной сфере экономики их нормативно-правовое регулирование должно исходить из концептуальных основ стратегического развития. В целях обеспечения системного и комплексного правового регулирования банковской деятельности как составляющей денежно-кредитной сферы экономики России мы возвращаемся к потребности в структурном изменении финансово-банковского законодательства — принятию базового системообразующего законодательного акта — Банковского кодекса РФ. Цели и задачи правового регулирования банковской деятельности, на наш взгляд, должны исходить из области государственного управления денежно-кредитной сферы в целом и закреплены конституционными нормами права, поскольку обусловлены развитием российской экономики и интересами общества в целом. При этом управление банковской деятельностью нацелено на достижение эффективности, что зависит, во-первых, от четкого определения цели, и, во-вторых, от применения соответствующего метода регулирования. В подтверждение нашей позиции приведем утверждение проф. Я. А. Гейвандова, полагающего, что «механизм государственного регулирования банковской системы должен основываться на системном подходе к правовому регулированию банковской деятельности, денежного обращения, обеспечения устойчивости валюты, привлечения иностранных инвестиций, юридических гарантий прав и законных интересов всех участников денежно-кредитных отно.

— 416 шении" .

Государственное управление в силу своей административно-правовой природы в современных условиях должно стремиться в своей деятельности навсегда уйти от принципа коллективной безответственности. Правовое обеспечение денежно-кредитной системы и принятие управленческих решений в данной сфере экономики должны быть прежде всего основаны на конституционных нормах, гарантирующих свободу экономической и предпринимательской деятельности, право каждого члена общества на ее осуществление, поддержку конкуренции, равную защиту всех форм собственности, закрепленных в ст. 8, 34, 35 Конституции РФ. Автор полагает, что никакие экономические успехи не должны причинять ущерб духовному (интеллектуальному и моральному) развитию общества. Экономическое благополучие должно содействовать поступательному развитию гражданского общества. Задача государственной власти — путем правового регулирования обеспечить данный баланс. К банковской сфере деятельности это относится непосредственно, поскольку в силу своей природы и специфики она способна напрямую затрагивать и влиять на права и интересы каждого члена общества.

Проведенное исследование позволяет заключить следующее. Представляя концепцию публично-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации, считаем, что она обосновывается прежде всего исторической ролью Российского государства в становлении, развитии и регулировании банковской деятельности. Особенности правового регули.

416 Гсйвандов Я. А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. С. 484.

398 рования банковских отношений связаны с социальной значимостью среды, в которой они реализуются, т. е. с сущностью, содержанием публичного характера банковской деятельности. Интерес государства в управлении этой сферой экономики реализуется в форме ее публично-правового регулирования на основе финансово-правового подхода в сочетании с гражданско-правовыми способами и методами регулирования. Пределы государственного вмешательства определяются с помощью критериев эффективности, а именно с позиций общественной полезности, экономической эффективности, социально-экономической адекватности применяемых средств и способов регулирования.

Правовые гарантии субъектов банковской деятельности и ее общественной безопасности в рамках концепции обеспечиваются системой принципов банковской деятельности и ее регулирования, подлежащих обязательному законодательному закреплению. Дополнительно потребность применения публично-правового регулирования как основного способа воздействия на экономические отношения обусловлена особенностями современного экономического развития, а именно развитием процессов глобализации экономических отношений, сопровождающихся текущим мировым финансовым кризисом, затронувшим в том числе финансово-банковскую систему Российской Федерации. Публичный интерес в прекращении кризисных явлений в российской экономике и преодолении последствий финансового мирового кризиса формирует необходимость трансформации и обновления в правовом регулировании экономических отношений, в направлении развития оптимизации его публично-правового содержания. В рамках концепции представляется также необходимым обновление контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере как формы постоянного государственного воздействия на банковские отношения и, соответственно, развития институтов финансового и банковского мониторинга за банковской деятельностью, выработки системы упреждающего надзора в банковской сфере.

Полагаем, что предложения концепции публично-правового регулирования банковской деятельности позволят повысить эффективность управления как банковскими, так и экономическими, отношениями в целом, степень саморегулирования банковской системы и предотвратить излишнее администрирование (и даже возврат к тоталитаризму) в экономике в связи с усилившейся ролью государства в ее регулировании, обусловленной мировым финансовым кризисом.