Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационногошсследованиш.Последние годы характеризуются усилением роли прокуратурыв правовом обеспечении: экономических преобразованийформировании цивилизованных рыночных отношений, защите добросовестного предпринимательства и свободы: экономической деятельности: Сейчас на конституционном уровне закреплено, что в. сфере экономических отношений1 гарантируютсясвобода экономической деятельности, поддержка конкуренцииединство экономического пространства и свободное перемещение товаровуслуг и финансовых: средств-, закреплено право? на использование своих способностей и имуществадля" предпринимательской: и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

При этом именно свобода экономической деятельности^является основополагающим принципом рыночной экономикинепременным условием ее роста и развитияБез нее невозможно функционирование механизмов хозяйственной* инициативы^ конкуренции-, развитие предпринимательства, а значит рыночной экономики: и гражданского общества. От того, какой смысл вкладываетсяв понятие свободы экономической деятельности, какие критерии принимаютсяза. ее основу, в значительной степенизависят средства: ее защитытеоретические, подходы, принципы и практические рекомендации по определению предмета, пределов и: основных направлений прокурорского — надзора. за, исполнением законов о свободе экономической: деятельности. Правильное толкование и понимание свободы экономической деятельности играют важную роль при разработке стратегии и программ поддержки предпринимательства.

Тему свободы экономической деятельности существенно актуализировало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. Серьезное внимание данной проблеме уделяет Президент Российской Федерации Д. А. Медведев. Начиная с первого послания Федеральному Собранию от 05.11.2008 г., он в своих выступлениях перед общественностью, хозяйственно-политическим активом, предпринимателями отмечает, что свобода лучше, чем несвобода, выдвигая в качестве важнейшей задачи развития экономики обеспечение свободы экономической, предпринимательской деятельности.

Важно отметить, что с начала 2008 г. Президент Российской Федерации активно поддерживал начинания прокуратуры в области защиты прав предпринимателей и свободы экономической деятельности, что нашло отражение в ряде недавно1 принятых законодательных актов, возложивших на органы прокуратуры качественно новые полномочия в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов, свободы экономической деятельности.

Будучи сложным социально-экономическим явлением, свобода одних имеет тесную взаимосвязь со свободою других и, соответственно, подвергается неизбежным ограничениям, поэтому должна быть уравновешена ответственностью за злоупотребление ею, в связи с чем свобода экономической деятельности неразрывно связана с правом и зависит от точного исполнения" законов, ее гарантирующих и охраняющих, что отражается на состоянии законности, обеспечение которой в сфере экономики в значительной мере возлагается на органы прокуратуры. Законность как показатель исполнения законов при положительном состоянии позволяет свободе экономической деятельности активно утверждаться и развиваться.

Однако до настоящего времени в юридической науке не проводилось специальных монографических исследований прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности как единого комплекса проблем. Научная разработка этих вопросов важна с точки зрения того, чтобы деятельность государственных органов не создавала условий для нарушений свободы экономической деятельности, которая, со своей стороны, не должна трансформироваться в бесправие и вседозволенность, что происходит всякий раз, когда свобода экономической деятельности не ограничивается рамками законов или отсутствует точное исполнение этих законов, которое на законодательном уровне включено в предмет прокурорского надзора.

В современной социально-экономической ситуации, когда посягательства на свободу экономической деятельности носят распространенный характер, становится актуальным и своевременным говорить об угрозах свободе экономической деятельности и о средствах противодействия им. Всестороннее исследование подобных угроз в каждой правовой сфере, где реализуется свобода экономической деятельности, необходимо для повышения эффективности выявления и устранения таких угроз, улучшения состояния законности, обеспечения необходимых условий для реализации свободы экономической деятельности.

Защита свободы экономической деятельности — задача общегосударственная, и в ее решении должны участвовать все государственные органы и органы местного самоуправления. Однако практика показывает, что своими необоснованными, недобросовестными, незаконными действиями именно они нередко нарушают свободу экономической деятельности, создают административные барьеры для хозяйствующих субъектов. Поэтому существенный груз ответственности за выявление правонарушений и устранение угроз свободе экономической деятельности оказался возложенным на прокуратуру.

В настоящее время прокуратура доказала возможность перехода и перешла от репрессивных методов недалекого прошлого к защите прав хозяйствующих субъектов и свободы экономической деятельности, подтвердив успех работы прокуроров в новых социально-правовых условиях. Это подтверждается также и тем, что с недавнего времени прокуратура наделена качественно новыми полномочиями по защите прав предпринимателей, свободы их экономической деятельности, связанными с дачей согласия на проведение выездных внеплановых проверок субъектов предпринимательства, а также с формированием ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

В связи с произошедшими в последнее время изменениями надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов многие проблемы, касающиеся организационно-методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, остались вне поля зрения представителей юридической науки.

Фактическое отсутствие стратегии правотворческой деятельности, связанной с реализацией правоохранительной функции государства по вопросам защиты прав хозяйствующих субъектов, на практике влечет многочисленные законодательные коллизии, что негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, непосредственно зависящей от качества законов, за исполнением которых следит прокуратура, и обусловливает актуальность исследования насущных проблем совершенствования законодательства, обеспечивающего свободу экономической деятельности.

В связи с этим цель исследования — выявить основные тенденции и закономерности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, сформировать концептуальные основы правового регулирования и организационного обеспечения этого направления деятельности прокуратуры для наиболее полной реализации ее правозащитного потенциала.

Поставленная цель определила задачи исследования:

1) раскрыть смысл и предназначение прокурорского надзора в сфере защиты свободы экономической деятельности с учетом качественных изменений в правозащитной деятельности органов прокуратуры;

2) выявить тенденции и закономерности надзорной деятельности прокуратуры в исследуемой сфере общественных отношений;

3) разработать теоретические подходы и практические рекомендации по выявлению пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности с учетом кардинальных изменений в правозащитной деятельности прокуратуры;

4) определить предмет и выделить основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности;

5) обосновать правовые и организационные возможности органов прокуратуры по реализации новых полномочий в сфере защиты свободы экономической деятельности;

6) выявить и системно изучить основные факторы, влияющие на состояние законности и оптимизацию прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности;

7) определить содержание организационно-методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности для выработки практических рекомендаций по повышению его эффективности;

8) выделить наиболее значимые для эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности направления совершенствования законодательства.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования являются прокурорско-надзорные правоотношения, возникающие в процессе формирования новой модели организации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельностизакономерности и тенденции развития прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

Предметом исследования является прокурорский надзор за исполнением законов о свободе экономической деятельностиправовые средства прокурорского надзора, применяемые для защиты свободы экономической деятельностипроблемы, негативно влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельностинормативные правовые акты, регламентирующие надзорную деятельность прокуратуры в сфере защиты свободы экономической деятельности, и практика их применения, организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, направленные на определение целей, задач, полномочий и правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучным и частно-научные (специальные) методы познаниясоциально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государства с хозяйствующими субъектами, в том числе: анализсинтезобщефилософские способы исследования — диалектический, исторический, логический, системныйструктурно-функциональныйсравнительно-правовойнормативно-логическийметод сравнительного правоведения, анализа документов.

Теоретической основой, исследования послужили взгляды, и концепции отечественных ученых, работающих в области теории и философииправа, различных отраслей права: С. А. Авакяна, А. И: Алексеева, С. С. Алексеева,.

B.К.Бабаева, М. В. Баглая, М.И. БрагинскогоС.Н. Братуся, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, А. Д. Градовского, Е. П. Губина, С.А." Емельянова, И. В. Ершовой,.

C.М. Казанцева, Н. М. Коркунова, В. Н. Кудрявцева, М. Н. Малеиной, А. В. Малько, Н. И: Матузова, Д. И. Мейера, И. В. Михайловского, A.B. Некрича, В. С. Нерсесянца, Ю. Г. Орлова, В. В. Попова, В. Ф. Попандопуло, Е. А. Суханова, Ю. А. Тихомирова, Ю. К. Толстого, E.H. Трубецкого, Б. Н. Чичерина, Г. Ф'Шершеневича, Н. П. Шмелева, Б. С. Эбзеева, J1.C. Явича, В. Ф. Яковлева и др.

Основополагающее значение для раскрытия темы имели работы по теории прокурорского надзора: П. Д. Альбицкого, В. И. Баскова, С. Г. Березовской, А. Д. Берензона,. В. Г. Бессарабова, Г. И. Бровина, И. С. Викторова, Ю. Е. Винокурова, В. В. Гаврилова, ЮгМ. Грошевого, В. В. Долежана, В. К. Звирбуля,.

A.Г. Звягинцева, А. Х. Казариной, В. В1Клочкова, Ф. М. Кобзарева, А. Ф. Козусева, Б. В. Коробейникова,. В. И. Ломовского, В. Г. Мелкумова, Н. В: Муравьева, JI.H. Николаевой, Ю. Г. Орлова, М. Ю. Рагинского, В. П. Рябцева,.

B.М. Савицкого, К. Ф. Скворцова, А. Ф. Смирнова, A.A. Чувилева, М. С. Шалумова, В. И. Шинда, В. Б. Ястребова и др.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, широкий круг нормативных правовых источников, центральное место среди которых занимают международные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе реализации свободы экономической деятельности, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Эмпирической базой исследования послужили: материалы обобщения автором прокурорской практики по надзору за исполнением законодательства экономической направленности, состояния законности в сфере соблюдения прав хозяйствующих субъектов органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в различных областях предпринимательской деятельности (по результатам анализа докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации) — результатов проверок, проводимых бригадами Генеральной прокуратуры Российской Федерации с участием автора настоящей работы в министерствах и ведомствах за 1997;2010 гт.- статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации за тот же период, в том числе статистические и информационные данные по реализации органами прокуратуры новых полномочий по защите свободы экономической деятельности, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ), а также результаты проведенного с участием автора настоящей работы мониторинга исполнения Закона № 294-ФЗ методом формализованного опроса 375 предпринимателей.

В диссертации осуществлен научный анализ материалов социологических исследований, проведенных ВЦИОМом, Левада-центром, ИНДЕМом, Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» за период 2008;2011гг.

Степень научной разработанности проблемы. В юридической науке проблема ранее фактически не разрабатывалась. Защита свободы экономической деятельности средствами прокурорского надзора до настоящего времени надлежащим образом не рассматривалась, целостной концепции по заявленной проблеме не было. Научные и методические разработки в данной сфере отсутствуют, что обусловило выбор темы диссертационного исследования^ в котором впервые сделана попытка разработки теории, правовых и организационных основ прокурорского надзора за исполнением: законов о свободе экономической деятельности. В5″ решении поставленной задачи: автору помогли исследования по проблемам-прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности, представленные в докторской7диссертации Л.Х. Каза-риной «Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики» (М., 2009), где разработаны теоретические подходы, принципы и практические рекомендации: по опр еделению предмета, объектов, субъектови пределовшрокурорского надзора применительно к сфере экономики, однако без акцентирования внимания на свободе-экономической деятельности^ в связи с чем целыйряд проблем остался вне поля исследования:

Необходимо отметить также докторские диссертации Г. А. Гаджиева «Основные экономические права, (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств)» (М., 1996) — в которой разработана концепция основных экономических прав как составной части учения об основных правах и свободах человека и гражданина, и В Л7. Бессарабова- «Прокуратура в системе: государственного контроля* Российской Федерации» (М., 2001), где проведено системное исследование: места и роли органовшрокуратуры в системе государственного контроля, надзора прокуратуры за исполнением законов органами государственного контроля и законностью издаваемых ими актов.

Однако в указанных работах в основном исследуются проблемы общего характера. Между тем практика диктует необходимость их адаптации к конкретным вопросам правового и организационно-методического обеспечения надзорной деятельности органов прокуратуры по защите прав хозяйствующих субъектов, эффективности применения^ мер реагирования прокурора на выявленные нарушения законодательства о свободе экономической деятельности, оптимизации прокур орскогонадзора за соблюдением прав хозяйствующих субъектов.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации заключается в разработке концепции оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

В работе впервые с применением системного подхода исследованы следующие проблемы: выявлены изменения в правозащитной деятельности органов прокуратуры, оказавшие влияние на теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельностивыделены основные факторы, влияющие на состояние законности и оптимизацию прокурорского надзора в сфере обеспечения свободы экономической деятельностиопределены реальные правовые пути и механизмы решения проблем, возникающих в процессе реализации прокуратурой как традиционных, так и новых полномочий по защите свободы экономической деятельностисформулировано авторское видение предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, содержания его приоритетных направленийвыделены наиболее значимые для оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности направления организационно-методического обеспечения, а также пути совершенствования действующего законодательства.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Концепция оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в условиях модернизации российской экономики представляет собой совокупность теоретических положений, определяющих: основы реализации функции надзора и правовых средств ее реализации в рассматриваемой^. сфере, правового^ регулирования и организационнометодического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельностипредмет и приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельностипределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, возможность их уточненияфакторы, влияющие на состояние законности, которая в сфере защиты свободы экономической деятельности в значительной мере обеспечивается органами прокуратурыкритерии оценки результативности деятельности прокуроров по защите свободы экономической деятельности, в том числе эффективности новых методов в работе прокуратурыправовые и организационные механизмы повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

2. Вывод о неразрывной связи принципа законности со свободой экономической деятельности, уяснение смысла которой составляет теоретическую предпосылку для определения предмета, пределов и приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, когда эта свобода: существует в виде субъективных прав и, значит, всегда в строго определенных границах, что позволяет отсечь от свободы экономической деятельности и связанной с ней активности ее крайние, негативные проявления, такие как игнорирование обязательных требований государства к хозяйствующим субъектам, злоупотребление правомспособствует формированию в общественном сознании идеи о целесообразности и необходимости такого реально правомерного поведения всех субъектов, реализующих свободу экономической деятельности, при котором фактически достигается всеобщность правастановится гарантированным, охраняемым государством' внешним й внутренним состоянием независимости субъектов права, познающих действительность и действующих в соответствии с познанным, разумно сочетающих свои интересы с интересами иных субъектов права и общества, и выражается в возможности осуществления законной добросовестной предпринимательской и иной экономической деятельности без вмешательства третьих лиц, в том числе государственных и муниципальных органов.

3. Доказано, что в настоящее время российская прокуратура, сохранив традиционные для отечественной правовой системы черты механизма постоянного контроля за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов, превратилась в один из высокоэффективных инструментов реализации принципов демократии, защиты прав хозяйствующих субъектов и свободы экономической деятельности.

Поскольку в функции уголовного преследования прокуратуры в результате реформирования были смещены акценты и возможности ее реализации, укрепление законности при защите свободы экономической деятельности в настоящее время в существенной степени проводится вне уголовного процесса с использованием не связанных с уголовным преследованием прокурорско-надзорных средств реагирования.

4. Исходя из того, что свобода — это способность человека действовать в своих интересах и целях, реализуемая в соответствии с принципом общего дозволения и подвергаемая необходимым ограничениям, связанным с защитой интересов общества и государства, дано авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, под которым понимается соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции Российской Федерации, Направленных на регулирование экономических отношений и обеспечение свободы экономической деятельностиисполнение ими законодательных норм императивного характера, определяющих правовое пространство свободы экономической деятельности, в котором хозяйствующие субъекты полностью свободны в выборе и использовании любых средств для повышения эффективности предпринимательской и иной экономической деятельности и достижения наилучших результатов этой деятельности, в приложении своего труда, в пользовании созданным и заработанным, а также тех запретов и ограничений, затрагивающих свободу экономической деятельности хозяйствующих субъектов, которые прямо установлены закономсоответствие законам издаваемых указанными органами нормативных правовых актов, влияющих на правовое пространство свободы экономической деятельности.

5. Выделены основные критерии, определяющие пределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности: виды нормативных правовых актов, охраняющих и гарантирующих свободу экономической деятельности, надзор за исполнением которых возложен на прокуроровобъекты прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельностиобъем полномочий прокурора по выявлению нарушений законов о свободе экономической деятельностидостаточность знаний о предмете прокурорского надзора, позволяющая прокурору принять взвешенное, необходимое решениехарактер вмешательства прокуроров в деятельность поднадзорных объектов, который определяется, в первую очередь, потребностями защиты публичного интересапринцип диспозитивности, предопределяющий возможность участников регулируемых отношений самостоятельно и в соответствии со своими интересами выбирать наиболее целесообразный для них вариант поведения и предполагающий устранение необоснованного вмешательства государства в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектовпринцип запрета злоупотребления правом, согласно которому исключается безграничная свобода в использовании участниками гражданских правоотношений имеющихся у них прав.

6. Внесены предложения, направленные на более точное закрепление пределов прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, в том числе позволяющие: закрепить новые полномочия прокуроров в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации», в том числе путем дополнения п. 1 ст. 22 полномочиями, связанными с дачей согласия органам контроля на проведение внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, формированием ежегодного сводного плана проведения плановых проверок, отказом контролирующему органу во включении предложения о проверочном мероприятии в план контрольных мероприятийабз. 3 п. 1 ст. 22 положением следующего содержания: «Согласование с органами прокуратуры проверки, проводимой по требованию прокурора, не требуется" — законодательно регламентировать критерии, по которым возможно оценить существующую угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, отсутствие которых негативно сказывается на должной реализации прокурорами новых полномочий при принятии решений о согласовании внеплановых выездных проверокучитывая, что со стороны контролирующих органов могут возникать препятствия ввиду отсутствия прямого для них указания, установить в Законе № 294-ФЗ обязательность для органов контроля выполнения требования прокурора о проведении проверки с указанием на то, что по поручению прокурора проверка может быть проведена без согласования с органами прокуратуры.

7. Обоснован вывод о том, что новые полномочия по обеспечению гарантии недопущения, минимизации правонарушений при осуществлении контрольных мероприятий в сфере предпринимательства, возложенные на органы прокуратуры Законом № 294-ФЗ, формируют принципиально новую систему укрепления законности в сфере защиты свободы экономической деятельности, поскольку вводят в прокурорский надзор дополнительную информационную составляющую, призванную охватить как можно больше субъектов государственного контроля и предпринимательской среды для выявления нарушений* законов в. области охраны свободы экономической деятельности. Получаяполную информацию от всех контролирующих органов о готовящихся проверках, прокурор имеет возможность противодействовать не только единичным фактам нарушений свободы экономической деятельности, но и их массовым проявлениям, чем достигается основная цель наделения, органов1 прокуратуры новыми полномочиями — повысить эффективность правозащитной деятельности прокуратуры.

8.* В целях оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности выделены существенно влияющие на состояние законности в рассматриваемой области факторы комплексного¦> характера, в том числе: защита добросовестной конкуренцииразвитие инновационной' экономикиукрепление финансовых рынков и повышение ликвидности банковской, системыгосударственная поддержка предпринимательства и создание условий для развития конкурентоспособной отечественной промышленностиснижение административных барьеровсоздание эффективного механизма защиты хозяйствующих субъектов от рейдерских атакпротиводействие коррупции, а также правового характера: неурегулированность правом определенных отношений в различных правовых сферах,.затрагивающих свободу экономической деятельностипротиворечия в действующем законодательстве, обеспечивающем свободу экономической деятельностипринятие «дефектных» нормативных правовых актов, ущемляющих законные права, свободы, интересы хозяйствующих субъектов, не обеспеченных для своего осуществления необходимыми ресурсами (материальными, кадровыми и иными) — наличие коррупционных факторов в нормативных правовых актах о свободе экономической деятельности.

9.' В целях надлежащей организации деятельности прокуратуры по содействию правовыми средствами преодолению отставания развития инновационной экономики в России разработана направленная на раскрепощение творческой активности, свободы предпринимательства авторская, научно обоснованная классификация наиболее опасных правонарушений, препятствующих развитию и внедрению инноваций, которые являются необходимыми инструментами для развития конкурентной среды, в том числе: несоблюдение норм законодательства при закреплении за Российской Федерацией прав на объекты интеллектуальной собственности, созданных за счет бюджетных средств, выделенных на НИР и НИОКР, при осуществлении правовой охраны таких результатов интеллектуальной деятельностинарушения законодательства при организации учета, а также в процессе использования результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ и др.

10. Доказано, что разработка новых подходов к конструированию методик прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, рекомендаций по наиболее эффективному выявлению средствами прокурорского надзора нарушений свободы экономической деятельности и обстоятельств, способствующих им, возможна на основании адаптации и модификации с учетом специфики надзорной практики приемов и методов криминалистики, разработанных для расследования преступлений экономической направленности, в том числе криминалистических теории отражения, классификации признаков преступлений, некоторых средств их обнаружения. Правонарушения экономической направленности различаются по степени общественной опасности, поэтому усилия прокуроров должны быть направлены на нейтрализацию тех из них, которые в большей степени оказывают влияние на решимость совершать преступления, наиболее тесно связаны с ними, создают условия для перерастания правонарушений меньшей общественной опасности в преступные деяния, что определяет структуру и содержание методических пособий по осуществлению прокурорского надзора в сфере защиты свободы экономической деятельности.

11. Предлагается исходить из того, что отправным моментом при разработке методик прокурорского надзора является способ совершения правонарушения, в связи с чем вносится предложение о включении в методику прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности положений о следах правонарушений, отраженных в документах и обусловленных способом совершения противоправных деянийисточников информации о нарушениях свободы экономической деятельностиосновных (типичных) видов нарушений соответствующих законовпризнаков, свидетельствующих о наличии таких нарушенийобстоятельств, способствующих их совершениюсведений о типичных «серых схемах» обхода требований законов о свободе экономической деятельности, которые позволят выявить точки роста противоправной активности, способы совершения наиболее опасных противоправных действий, связанных с ограничением свободы экономической деятельности, приносящих существенный вред интересам общества и государства, и предложить меры по их нейтрализации или снижению общественной опасности.

12. Разработан алгоритм проведения проверок, направленных на выявление нарушений законов о свободе экономической деятельности, с учетом их признаков, способов совершения этих нарушений в различных правовых сферах: антимонопольной, кредитно-финансовой, осуществления государственного и муниципального контроля, противодействия рейдерству и коррупционным проявлениям, защиты интеллектуальной собственности, что позволяет более эффективно применять надзорные полномочия прокуроров.

13. Сформулированы предложения по повышению эффективности действующей организационной модели прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, в том числе: укрепление взаимодействия с предпринимательским сообществом, правовое просвещение предпринимателей и представителей контролирующих органов, усиление роли общественных советов по защите малого и среднего бизнеса созданных при прокуратурах субъектов Российской Федерации, использование специфических форм взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами.

14. Разработаны предложения по устранению недостатков и коллизий действующих законов о свободе экономической деятельности, деформирующих правовой порядок в различных правовых сферах: антимонопольной, кредитно-финансовой, осуществления государственного и муниципального контроля, оказания государственной поддержки предпринимательству, защиты интеллектуальной собственности, противодействия рейдерству и коррупции, определены пути их преодоления с конкретными рекомендациями, направленными на общую цель: повышение эффективности защиты свободы экономической деятельности средствами прокурорского надзора, в том числе: законодательно урегулировать виды контроля (надзора), выпавшие из зоны действия Закона № 294-ФЗ (пробирный, земельный), поскольку в нем отсутствуют основания для проведения выездных внеплановых проверок в ряде областейдополнить основания отмены вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом результатов проведенных с грубым нарушением закона проверок, установленные в ст. 20 Закона № 294-ФЗ (заявление юридического лица, индивидуального предпринимателя), таким, как заявление прокурораразграничить понятия административного расследования и проверки контролирующих органов путем внесения дополнений в Закон № 294-ФЗ в целях предотвращения возможности оформлять внеплановую проверку в качестве административного расследования. Для устранения правовой неопределенности в данном вопросе предлагается, в частности, имплементировать норму ст. 20 Закона № 294-ФЗ в КоАП РФ, дополнив ст. 26.2 КоАП РФ («Доказательства») положением о недопустимости использования доказательств, полученных при проведении проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если такая проверка проведена с грубыми нарушениями требований законодательстваразработать как на федеральном, так и на региональном уровнях реестры субъектов малого и среднего бизнеса, отсутствие которых препятствует возможности соблюдения законодательно установленных сроков проведения проверок, осуществления эффективного прокурорского надзора в сфере защиты свободы экономической деятельностивнести дополнения в Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской-Федерации (Банке России)», от 02.12.1990 № 395−1 «О банках и банковской деятельности» в отношении осуществления процедур надзора на консолидированной основе, в частности, деятельности банковских групп и банковских холдингов, составляющих значительную долю в числе действующих кредитно-банковских организацийустановить в ст. 18 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» обязанность, а не право, а также сроки утверждения органами государственной и муниципальной власти порядка формирования, ведения и опубликования перечней государственного и муниципального имущества, подлежащего передаче в долгосрочную аренду на льготных условиях субъектам малого и среднего предпринимательства, порядка и условий предоставления в аренду такого имуществавнести в указанную статью изменения, касающиеся конкретизации назначения недвижимого имущества, которое может быть включено в Перечень государственного и муниципального имущества, подлежащего передаче в долгосрочную аренду на льготных условиях субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе с учетом его социальной значимости.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Концепцию оптимизации прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности можно квалифицировать как решение крупной научной проблемы, которое вносит существенный вклад в развитие основополагающих положений теории прокурорского надзора и организации прокурорско-надзорной деятельности. Сформулированные положения о новом понимании роли прокуратуры в исследуемой сфере правовых отношений могут служить основой для дальнейшего исследования проблемы защиты конституционно гарантированных прав и свобод, использоваться в нормотворческой деятельности, что позволит повысить уровень правовой защищенности прав хозяйствующих субъектов и свободы их экономической деятельности, с одной стороны, и прав и законных интересов потребителей их продукции, работ, услуг — с другой.

Практическую значимость имеют сформулированные диссертантом положения, выводы и рекомендации, которые могут быть использованы в практической деятельности прокуроров по защите свободы экономической деятельности, научно-методических работах по прокурорскому надзору, в системе повышения квалификации прокуроров, в преподавательской деятельности, в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».

Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования;

Основные положениями выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в, печатных трудах: трех монографиях, 18 научно-методических пособиях и рекомендациях, 22 научных статьях, в том числе в 11 статьях, опубликованных в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.

В качестве участника рабочей группы по выработке предложений о внесении изменений в нормативные правовые акты, направленные на совершенствование контроля за субъектами предпринимательской деятельности, диссертант участвовал в разработке нового механизма защиты прав? субъектов предпринимательства, в частности в разработке норм Федерального закона, от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», касающихся порядка согласования органами прокуратуры внеплановых проверок, формирования ежегодного сводного плана проверок и иных новых полномочий органов прокуратуры, изменений в КоАП РФ, вводящих административную ответственность должностных лиц контролирующих органов за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (Федеральный закон от 27.07.2010 № 2Э9-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях») — постановлений Правительства Российской Федерации от 28.10.2009 №.

847 «Об утверждении Положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также формы и содержания сводного плана проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а также приказов Генерального прокурора Российской Федерации, направленных на реализацию указанного Закона, в том числе от 27.03.2009 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 02.10.2009 № 319 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от 11.08.2010 № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Сформулированные в работе формализованные оценочные показатели качества реализации органами прокуратуры новых полномочий по защите свободы экономической деятельности нашли свое отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.11.2010 № 411 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета „Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей“ по форме ГМК и Инструкции по его составлению», проект которого разработан диссертантом совместно с Главным управлением по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Положения и выводы диссертации применялись в правовом просвещении предпринимателей, разработанные на их основе руководства и рекомендации активно использовались хозяйствующими субъектами для защиты своих прав и свобод, в том числе в 80 субъектах Российской Федерации, где находятся региональные отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» и более 100 отраслевых союзов.

Выносимые на защиту положения докладывались на научных и научно-практических конференциях, в том числе всероссийских и международных, на обучающих семинарах в прокуратурах субъектов Федерации, использовались в информационных письмах прокурорам на места.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Заключение

.

В наше время свобода экономической деятельности — феномен, представляющий собой сплав философии и права, законности и либерализма, который длительное время являлся предметом разных обсужденийтеперь уже смело может быть охарактеризован как неотъемлемая часть многих сфер жизнедеятельности общества, прежде всего, экономической. Такой, на первый взгляд, обычный термин, как свобода экономической деятельности, на самом деле является итогом, вобравшим в: себя весь исторический период развития понятиям свободы — от учений мыслителей древности и последующих бурных дискуссий до научных концепций и правовых регламентаций сегодняшних днейЗародившись много лет назад, понятие свободы претерпело значительное количество толкований и изменений — от древнегреческого понимания свободы лишь в соотношении с государством свободных людей до понимания принципа свободы как независимости человека от принуждающего произвола кого бы то ни было, действия, совершаемого индивидом по своему желанию, возможности выбора, воплощения принципа свободы в демократизации общественных отношений и в основных течениях российского либерализма.

На основе комплексного анализа имеющихся интерпретаций понятия-свободы можно сделать вывод о том, что общей тенденцией практически всех концепций является четкое разделение свободы на внешнюю (возможность человека познавать внешнюю, объективную необходимость определенного варианта поведения и действовать в соответствии с ней) и внутреннюю (свобода воли от внешних побуждений). Внутренний и внешний аспекты являются неотъемлемой частью свободы экономической деятельности, для понимания которой необходимо соотносить обе эти модели: внешний фактор является необходимым, но не достаточным для свободы экономической деятельности и лишь создает необходимые условия для ее осуществления, но она не будет проявлена без внутреннего фактора, в котором находятся корни этой свободы. С одной стороны свобода экономической деятельности проявляется как состояние независимости, с другой — как действие субъекта по своему усмотрению, выражая способность субъекта к самостоятельному выбору способа поведения в сфере экономики и конструированию способа взаимодействия с экономической средой.

Свобода экономической деятельности индивида как члена общества состоит в первую очередь в способности непротиворечиво сочетать свою вошо, свои побуждения, свои поступки с осознанными общественно — значимыми целями, что обеспечивает отсутствие произвола и бесправия, направление своей деятельности не во вред, а на пользу обществу.

Поэтому независимость в сфере экономики понимаемая только как отсутствие ограничений, является свободой лишь формально, которая требует наличия в обществе конкретных механизмов, способствующих ее реализации, основным из которых, является наличие единой, объективной и равной меры для всех носителей свободы. Свойствами же такой меры обладает только право, которое взаимосвязано со свободой как комплексом двух начал — внутреннего и внешнего, диалектическое единство которых неразделимо. Внешний аспект свободы экономической деятельности является содержанием права, а внутренний — условием существования права.

Таким образом, свобода экономической деятельности проявляется как синтез действия и независимости, выражая способность субъекта к самостоятельному выбору способа поведения в сфере экономики и конструированию способа взаимодействия с экономической средой в соответствии с объективно обусловленными осознанными общественными интересами.

Поскольку в обществе не бывает полной свободы, в правовом смысле свобода должна быть отмерена законами и уравновешена ответственностью, являющейся условием свободы, за злоупотребление ею. Правовое регулирование свободы экономической деятельности характеризуется, с одной стороны, равенством сторон товарно-денежных отношений, т. е. отношениями партнерства в имущественном обороте, свободе договора, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, а, с другой, отношениями власти и подчинения, т. е. неравенством сторон в отношениях хозяйствующих субъектов с органами власти и управления, где решение органа государственной или муниципальной власти, принятое в пределах предоставленной законом компетенции, обязательно для исполнения хозяйствующими субъектами.

Реальность права определяется не только выражающими его нормативными правовыми актами, но и их точным исполнением, что характеризуется состоянием законности. Благодаря принципу законности свобода экономической деятельности получает реальный и обеспеченный характер и обретает такие способности, когда она: существует в виде объективных прав и, значит, всегда в строго определенных границах, что позволяет отсечь от свободы экономической деятельности и связанной с ней активности их крайние, негативные проявления, такие как анархия и вседозволенностьспособствует формированию в общественном сознании идеи о целесообразности и необходимости такого реально правомерного поведения всех субъектов, реализующих свободу экономической деятельности, при котором фактически достигается всеобщность права.

Защита свободы экономической деятельности — задача общегосударственная и в ней должны участвовать все государственные органы и органы местного самоуправления. Однако в силу ряда причин практически весь груз ответственности за выявление правонарушений и устранение угроз свободе экономической деятельности оказался возложенным на прокуратуру. Поскольку функция уголовного преследования прокуратуры в результате реформирования была существенно ограничена, укрепление законности при защите свободы экономической деятельности приходится проводить почти полностью вне уголовного процесса, используя главным образом прокурорско-надзорные средства реагирования.

Нынешние реалии требуют кардинального переосмысления роли прокуратуры в связи с переходом к новым приоритетам обеспечения законности и свободы экономической деятельности — защите либерально-демократических ценностей, понятия предмета прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, приоритетных направлений в работе прокуратуры по обеспечению законности и свободы экономической деятельности.

В свете законодательных новелл, принятых в последние годы, можно обоснованно говорить о том, что российские прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением конституционных и иных нормативно-правовых положений о свободе экономической деятельности, обладают вне уголовно-правовой сферы широким набором полномочий, используют как традиционные, так и новые полномочия и методы в своей работе, что обусловливает рождение качественно новых механизмов. реализации правоохранной и правозащитной деятельности прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности.

Обоснованно можно говорить о том, что деятельность прокуроров в сфере защиты прав предпринимателей и свободы экономической деятельности в последнее время подвержена изменениям инновационного характера, порождающими новые направления и методы в ее работе, расширяющие пределы прокурорского надзора и существенно повышающие эффективность прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, в том числе такие, как: тесное взаимодействие с предпринимательским сообществом, правовое просвещение предпринимателей, обеспечение гласности и прозрачности в деятельности прокуратуры, антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов.

Наделение органов прокуратуры новыми полномочиями в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов по согласованию внеплановых выездных проверок и формированию ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля плановых проверок в отношении хозяйствующих субъектов становится важной составляющей создания государством эффективной системы комплексной поддержки предпринимательства, защиты свободы экономической деятельности. Возложение на органы прокуратуры новых полномочий по ведению официального учета контрольных мероприятий на всех уровнях формирует принципиально новую систему противодействия нарушениям свободы экономической деятельности, позволяя решить существенную проблему информационного обеспечения прокуратуры. Получая полную информацию от всех контролирующих органов о плановых и внеплановых проверках хозяйствующих субъектов, прокурор имеет возможность противодействовать не только единичным фактам нарушений свободы экономической деятельности, но и их массовыми проявлениям.

Между тем, имеются неединичные проблемы, затрудняющие реализацию прокурорами новых полномочий и снижающие эффективность защиты свободы экономической деятельности органами прокуратуры, исследование которых способствует выработке обоснованных предложений по оптимизации организации такой защиты.

Например, можно констатировать несовершенство действующего механизма формирования сводных планов проведения* плановых проверок, который не предоставляет возможности органам государственного контроля (надзора), органам муниципального контроля после направления проектов ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры и рассмотрения предложений прокуратуры, устранить формальные недостатки и вновь направить в органы прокуратуры проекты планов тех проверок, которые были отклонены по формальным основаниям. В связи с этим предложено внести соответствующие коррективы в ст. 9 Закона № 294-ФЗ.

Свобода экономической деятельности охраняется законом, а на случай нарушений закона должна быть защищена от разного рода посягательств, представляющих угрозу свободе экономической деятельности, выражающейся в ее незаконном ограничении либо полном лишении свободы (в частности, при коррупции, рейдерстве). Правонарушения в рассматриваемой сфере угрожают не только свободе экономической деятельности, но и экономическому росту нашей страны, а, следовательно, и национальной безопасности, для обеспечения которой 12 мая 2009 г. Указом Президента РФ утверждена «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

В каждой правовой сфере, где реализуется свобода экономической деятельности, возникают различные угрозы, тщательное исследование которых способствует повышению эффективности разрабатываемых методик прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности.

Между тем, следует отметить существенные недостатки методического обеспечения прокуроров в рассматриваемой сфере, в том числе, отсутствие анализа способов совершения нарушений, их признаков, обстоятельств, влияющих на выбор нарушителями определенных способов, а также типичных «серых схемах» обхода требований закона. Существенные изъяны имеющихся методических рекомендаций обнаруживаются на самой важной стадии прокурорской деятельности — выявлении нарушений о свободе экономической деятельности.

Несомненно, что разработка наиболее эффективной для конкретного направления прокурорского надзора методики проведения проверок должна проводится на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности, анализа и обобщения прокурорской практики и состояния законности систему научно-обоснованных рекомендаций о способах. При этом эффективность методических и тактических рекомендаций по применению прокурором правовых средств выявления нарушений законов о свободе экономической деятельности может быть существенно повышена использованием приемов и методов криминалистики разработанных для расследования преступлений экономической направленности, с учетом специфики надзорной практики. Такие рекомендации могут разрабатываться, например, с использованием криминалистических теории отражения, классификаций признаков преступлений, некоторых средств их обнаружения. Правонарушения экономической направленности различаются по степени общественной опасности, поэтому усилия прокуроров должны быть направлены на нейтрализацию тех из них, которые в большей степени оказывают влияние на решимость совершать преступления, наиболее тесно связаны с ними, создают условия для перерастания правонарушений меньшей общественной опасности в преступные деяния, что определяет конструкцию методических пособий по осуществлению прокурорского надзора в сфере защиты свободы экономической деятельности.

Учитывая возможности использования различных криминалистических подходов в прокурорском надзоре, при разработке наиболее эффективной методики прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности, необходимо учитывать следы правонарушений, отраженных в документах и обусловленных способом совершения противоправных деянийисточники информации о нарушениях свободы экономической деятельностиосновные (типичные) виды нарушений соответствующих законовпризнаки, свидетельствующие о наличии таких нарушенийобстоятельства, способствующие их совершениюсведения о типичных «серых схемах» обхода требований законов о свободе экономической деятельности, которые позволят выявить точки роста противоправной активности, способы совершения наиболее опасных противоправных действий, связанных с ограничением свободы экономической деятельности и предложить меры по их нейтрализации или снижению общественной опасности.

Реализация правоохранительной функции государства по вопросам защиты прав субъектов предпринимательской деятельности происходит по двум направлениям — по линии совершенствования действующего законодательства, что находит отражение в ряде законодательных актов, и по линии защиты прав, позволяющей обращать предпринимателей в сторонников органов, осуществляющих правоохранительную деятельность. Однако в каждом из указанных направлений имеются свои проблемы, от успешного устранения которых во многом зависит эффективность решения приоритетной задачи, выдвинутой государством в последние годы — защита либерально-демократических ценностей — прав хозяйствующих субъектов и свободы экономической деятельности, противодействие экономической преступности. Так, существенные изменения в действующем законодательстве на практике привели к многочисленным законодательным коллизиям и пробелам, что негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности и обусловливает актуальность исследования основных направлений совершенствования законодательства, обеспечивающего свободу экономической деятельности.

Наиболее наглядно правоохранительная функция государства реализована в Федеральном законе № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (Закон № 294-ФЗ), с применением которого, связано значительное количество проблемных и не достаточно урегулированных вопросов, обусловливающих нарушения свободы экономической деятельности и требующих оперативного разрешения, в том числе: необходимость законодательной регламентации выпавших из зоны действия Закона № 294-ФЗ и не урегулированных иными законами видов контроля (надзора) в связи с отсутствием в нем оснований для проведения мероприятий по контролю (надзору) в ряде областей — земельный контроль, пробирный надзор и некоторые другиеотсутствие как на федеральном, так и на региональном уровнях предусмотренных Законом № 294-ФЗ реестров субъектов малого и среднего бизнеса (МСБ), обусловливающее многочисленные нарушения при установлении сроков проведения проверокнеобходимость законодательного разграничения понятий административного расследования и проверки, отсутствие чего дает возможность контролирующим органам незаконно оформлять внеплановую проверку в качестве административного расследования, грубо ограничивая тем самым свободу экономической деятельности проверяемых хозяйствующих субъектов.

Необходимо совершенствовать также и иные нормативные правовые актов о свободе экономической деятельности, в том числе целесообразно внести предложения:

— по устранению недостатков действующего законодательства, негативно влияющих на стабильность кредитно-финансовой системы, в частности, уточнения полномочий Банка России в отношении осуществления процедур надзора на консолидированной основе в целях более четкого законодательного урегулирования деятельности банковских групп и банковских холдингов, составляющих значительную долю в числе действующих кредитно-банковских организацийI i.

— по повышению эффективности законодательной регламентации оказания государственной поддержки предпринимательству;

— по совершенствованию норм законов, препятствующих осуществлению корпоративных захватов, в том числе более четкое урегулирование института обеспечительных мер, применение которых во многих случаях является одним из этапов рейдерского захватаустранение пробелов в ФЗ «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», которые активно используются рейдерами при противоправном завладении имущественными активами.