Особенности юридической ответственности в сфере управления строительством

Актуальность темы

исследования. В последние годы России наблюдается заметное развитие такой специфической отрасли экономического производства, как строительство. Здания, построенные в советский период, разрушаются, одновременно растет потребность в новых, более современных, офисных и производственных зданиях. На строительный рынок вливаются все новые и новые участники, и далеко не все готовы строго придерживаться требований, установленных нормативными правовыми актами, строительными нормами и правилами.

Все это свидетельствует о насущной необходимости вмешательства государства в общественные отношения, возникающие в области строительства. Должен эффективно действовать такой мощнейший регулятор, как юридическая ответственность.

К сожалению, приходится констатировать, что действующие нормативные установления соблюдаются далеко не всегда. Во многом это связано с тем, что не в полной мере используется потенциал, заложенный в праве, хотя юридическая ответственность является одним из способов обеспечения соблюдения всеми участниками правоотношений нормативных правил. В соответствии с ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ наказания назначаются с целью предупредить совершение новых правонарушений не только наказанным лицом, но и другими лицами.

Государственное управление в сфере строительства следует рассматривать как специфический вид государственной деятельности, содержанием которой является реализация властно-организационных полномочий государства, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации и государственный контроль за названной деятельностью.

Можно выделить элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере: 1) деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории; 2) деятельность по архитектурно-строительному проектированию; 3) деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту.

Сущность государственного управления строительной деятельностью состоит в упорядочивании общественных отношений в рассматриваемой области с целью создания благоприятных условий для проживания населения, развития производства, сохранения культурного и природного наследия.

Правовое регулирование в сфере строительства согласно Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это же относится и к установлению юридической ответственности за правонарушения в сфере строительства. Пользуясь своим конституционным правом, субъекты Российской Федерации занимаются активным законотворчеством, к сожалению, далеко не всегда удачно.

Объект исследования — общественные отношения, урегулированные федеральными и региональными нормами права, возникающие в сфере строительства.

Предмет исследования — совокупность норм, объединяемых в институт юридической ответственности за правонарушения, совершаемые в сфере строительства, практика их реализации, научные и источники и эмпирические данные.

Цель и основные задачи исследования. Основной целью исследования является разработка научно обоснованных рекомендаций и предложений по развитию теории юридической ответственности, совершенствованию законодательства в области строительства и практики его реализации.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1. анализ особенностей применения теории юридической ответственности в области строительства;

2. выявление особенностей юридической ответственности в области строительства;

3. уточнение содержания признаков составов правонарушений в строительстве;

4. осуществление оценки качества правовых основ пресечения уполномоченными органами правонарушений в строительстве;

5. уточнение предмета доказывания и видов доказательств по делам о правонарушениях в строительстве;

6. выявление позитивных и негативных составляющих практики применения КоАП РФ и законодательства субъектов Российской Федерации о правонарушениях в строительстве;

7. разработка предложений по совершенствованию законодательства, в том числе законодательства об ответственности за правонарушения, ведомственных нормативно-правовых актов, практики их реализации.

1. Субъекты юридической ответственности в сфере строительства и виды ответственности, применяемые к ним

1.1 Физические лица — субъекты юридической ответственности в сфере строительства

При рассмотрении вопроса об ответственности физических лиц в сфере строительства следует принять во внимание наличие двух основных категорий субъектов юридической ответственности:

собственно физические лица: осуществляющие индивидуальное строительство; не имеющие отношения к строительной деятельности, но нарушающие градостроительное законодательство;

должностные лица: работники юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в строительстве; служащие органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере строительства; служащие органов местного самоуправления.

В случае нарушения законодательства о градостроительной деятельности в зависимости от тяжести и характера проступка виновные в его совершении лица несут различную ответственность, установленную нормами законов различной отраслевой принадлежности. Так, дисциплинарная ответственность наступает в случае совершения работником дисциплинарных проступков в области градостроительной деятельности на основании ТК РФ и уставов, положений о дисциплине, о трудовых обязанностях работников. Привлечение к административной ответственности осуществляется на основании КоАП РФ, а к уголовной — УК РФ. Основные положения об имущественной ответственности содержатся в ГК РФ. В отдельных случаях правовое регулирование осуществляется на основании иных нормативных правовых актов. В основном, это подзаконные акты, например, Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 702 «Об утверждении правил установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности».

Рассмотрим отдельно каждый из названных видов ответственности.

Нарушение работником трудовой дисциплины, т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей, является дисциплинарным проступком. От деяний, влекущих наступление иных видов ответственности, оно отличается меньшей степенью общественной опасности. В ст. 192 ТК РФ предусмотрено, что за совершение дисциплинарного проступка работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение. Перечень дисциплинарных проступков (в отличии от административных) отсутствует, поскольку невозможно учесть в одном документе все многообразие жизненных ситуаций и особенностей трудовых функций различных категорий работников. На наш взгляд, дисциплинарная ответственность за градостроительные правонарушения может применяться только к тем категориям работников, в чьи трудовые функции входит соблюдение и исполнение норм градостроительного права. Поэтому привлечение к дисциплинарной ответственности работника возможно только в ситуации, когда его деяние одновременно нарушает нормы и трудового и градостроительного права.

Порядок применения дисциплинарных взысканий. В соответствии со ст. 193 ТК РФ до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение в течение двух рабочих дней работодатель составляет соответствующий акт с указанием присутствующих при этом свидетелей.

Анализ составов административных правонарушений КоАП РФ позволяет выделить группу «градостроительных» административных правонарушений и группу «смежных с градостроительными» правонарушений. К числу первых следует отнести следующие составы: ст. 9.4 (Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства); ст. 9.5 (Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию); ст. 9.5.1 (Выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ). Эти нормы непосредственно касаются градостроительной деятельности.

Кроме этого КоАП РФ содержит ряд положений, устанавливающих ответственность за правонарушения, смежные с градостроительными:

а) в ст. 7.14 предусмотрено, что проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, влечет наложение административного штрафа;

б) ст. 7.4 содержит последствия самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых. Застройка площадей залегания полезных ископаемых без специального разрешения, а также необеспечение требований к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц;

в) ст. 8.1 предусматривает, что несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц;

г) ст. 9.1 в качестве правовых последствий нарушения требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа.

Особого внимания заслуживает ст. 14.28 КоАП РФ, устанавливающая последствия нарушений требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости.

3. По применению данных норм формируется судебная практика. Так, постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 3 сентября 2008 г. №А43−4383/2008;9−1 было установлено, что по заявлению Инспекции государственного строительного надзора Арбитражным судом Нижегородской области ООО было привлечено к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 рублей. ООО не согласилось с принятыми в отношении него судебными актами. Проверив доводы общества, суд установил, что право собственности на здание зарегистрировано за ООО; оно же является застройщиком при возведении пристроя к нему. В пристроенном помещении функционирует мини-химчистка, установлены автоматические стиральные машины, машины химической чистки, гладильные столы. Обслуживающий персонал занят на своих рабочих местах. Данный объект капитального строительства эксплуатируется без оформления в установленном ГрадК РФ порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Согласно ч.ч. 1,2 ст. 55 ГрадК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в орган, выдавший разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства, в отношении которых предусмотрено осуществление государственного строительного надзора. По результатам проведенной проверки составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений.

В силу ст. 58 ГрадК РФ лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Факты осуществления ООО реконструкции объекта капитального строительства (сооружения под химчистку) и его эксплуатации Обществом без оформления в установленном ГрадК РФ порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию суды установили на основе исследования имеющихся в деле доказательств и подтверждены материалами дела. Предписание о представлении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию Общество не исполнило. Данное предписание в установленном законом порядке не оспорено и не признано недействительным. Таким образом, ООО как застройщик, осуществивший реконструкцию объекта капитального строительства, является субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена в части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Составы административных градостроительных правонарушений могут включаться и в Кодексы об административных правонарушениях субъектов РФ. При этом закон субъекта РФ может предусматривать только две разновидности административных наказаний: предупреждение и штраф. Такие примеры существуют на практике. Так, например, Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД предусматривает административные наказания за нарушение правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений (ст. 7.1); нарушение установленного режима использования земель (ст. 7.2); нарушение ограничений (обременений) пользования земельным участком и публичных сервитутов (ст. 7.3); нарушение требований нормативных документов в сфере градостроительства (ст. 7.4) и т. д.

Таким образом, по ряду составов закон Волгоградской области дополняет федеральный закон (например, в части ответственности за нарушение правил землепользования и застройки). Поскольку данные нормы не противоречат федеральному закону, то являются обязательными на территории данного субъекта РФ, порождая необходимые права и обязанности.

Региональная правоприменительная практика свидетельствует о том, что органы власти субъектов РФ иногда выходят за рамки своих полномочий. Так, 22 августа 2007 г. СК по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации вынесла определение по делу № 47-Г07−17, которое касалось обжалования статей 21.1, 23, 24 Закона Оренбургской области. Данный закон устанавливал административную ответственность за нарушение правил подготовки и проведения земляных, строительных и дорожных работ, работ по реконструкции и ремонту инженерных коммуникаций в городах и других населенных пунктах, установленных органами местного самоуправления, в том числе нарушение промежуточных сроков их выполнения, проведения работ после окончания срока действия разрешения, производство, размещение объектов и сооружений над подземными коммуникациями и в пределах защитных зон, невосстановление после завершения работ благоустройства территории, объекта недвижимости, объекта благоустройства, если иное не предусмотрено градостроительной документацией, несвоевременная ликвидация дефекта дорожного покрытия, связанная с производством разрытии; за повторное в течение года совершение вышеуказанных нарушений; за невыполнение установленных требований по сохранению архитектурного облика зданий и сооружений в населенных пунктах и за нарушение правил застройки городов и других населенных пунктов, установленных органами местного самоуправления. Ко всему прочему ст. 29 была установлена административная ответственность за самовольное перекрытие проезжей части дорог, тротуаров посредством установки железобетонных блоков и иных сооружений.

Между тем, нормами ст. 9.4 КоАП РФ уже установлена административная ответственность за нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также производстве строительных материалов, конструкций и изделий. Нормами п. 1.5 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года № 1090, установлено, что запрещается загораживать дороги. Таким образом, действия по самовольному перекрытию проезжей части дорог и тротуаров образуют состав правонарушения, за которое предусмотрена ответственность по ст. 19.1 КоАП РФ. При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что установление законом субъекта Российской Федерации административной ответственности за такие же действия, за которые предусмотрена административная ответственность КоАП РФ, противоречит пункту 5 ст. 4.1 КоАП РФ.

Уголовная ответственность возникает в соответствии с УК РФ, предусматривающим несколько составов преступлений, имеющих отношение к градостроительной деятельности. Основной их направленностью является установление уголовной ответственности за нарушение норм экологической, строительной или промышленной безопасности. В их числе:

а) нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды;

б) нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека либо крупного ущерба (ст. 216 УК РФ). Крупным ущербом признается ущерб, сумма которого превышает 500 000 рублей.

в) нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия (ст. 246 УК РФ).

г) нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, повлекшие причинение значительного ущерба.

Кроме того, существует возможность привлечения виновных должностных лиц к уголовной ответственности и по иным статьям УК РФ.

Гражданское право (как, впрочем, и уголовное или административное право) не выражает сущности градостроительных отношений, поскольку их предметы и методы правового регулирования, объекты правовой охраны качественно различны. Гражданско-правовая ответственность применима в сфере градорегулирования, но только в тех правоотношениях, в недрах которых она возникает. Гражданско-правовая ответственность — один из видов юридической ответственности, заключающийся в установлении нормами гражданского права юридических последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом предусмотренных гражданским правом обязанностей. Гражданско-правовая ответственность представляет собой систему мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановить нарушенное положение. В сфере градорегулирования инструментарий гражданско-правовой ответственности может быть применим в следующих случаях.

Во-первых, это признание совершенной сделки недействительной по основаниям, указанным в ГК РФ (статьи 166, 168) и иных правовых актах. Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона, является недействительной. Поэтому будет признана недействительной сделка по предоставлению для строительства из государственной или муниципальной собственности земельного участка, ограниченного либо изъятого из гражданского оборота (ст. 27 ЗК РФ). Соответственно наступят последствия, указанные в ст. 167 ГК РФ — двусторонняя реституция, то есть возврат обеими сторонами всего полученного ими по сделке.

Во-вторых, возможно возмещение причиненного вреда, вытекающего из договорных отношений. В первую очередь, речь идет о договорах строительного подряда, регламентирующих порядок возведения строительного объекта. ГрадК РФ во многих статьях упоминает о требованиях, предъявляемых к лицам, осуществляющих строительство. Кроме того, согласно ст. 754 ГК РФ, подрядчик несет ответственность перед заказчиком за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах, а также за недостижение указанных в технической документации показателей объекта строительства, в том числе таких, как производственная мощность предприятия.

Однако в градостроительном праве ведущее место занимает все-таки третья форма гражданско-правовой ответственности: возмещение причиненного вреда, возникшего из внедоговорных отношений. В этом случае убытки возмещаются по самому факту совершения правонарушения.

ГК РФ специально регулирует вопрос о правовом положении самовольной постройки. Согласно ст. 222 ГК РФ, самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности, и не вправе ей распоряжаться — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка по общему правилу подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Право собственности на нее может быть признано судом либо в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.

1.2 Гражданско-правовая и административная ответственность юридического лица

Категория юридического лица — одна из самых проблемных в современной науке. Общепризнанно, что юридическое лицо, как и лицо физическое, есть субъект права. Ученые разработали множество теорий, объясняющих природу юридического лица, среди которых: «теория фикции» (Фридрих Карл фон Савиньи), теория «персонифицированной цели» (Алоиз фон Бринц), «реалистическая теория» (Р. Саллейль), «теория интереса» (Рудольф фон Иеринг), «теория коллектива» (А.Н. Венедиктов), «теория директора» (Ю.К. Толстой).

Легальное определение указанного понятия закреплено в ст. 48 Гражданского кодекса РФ. «Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде».

По общепризнанным канонам в современной России юридическое лицо может быть привлечено лишь к гражданско-правовой, а с 2002 г. и к административной ответственности. При этом оно остается уголовно недосягаемым даже в случае совершения деяния, повлекшего, например, экологическую катастрофу.

В гражданском праве как физические, так и юридические лица несут ответственность по установленным законом основаниям: нарушение условий договора, неосновательное обогащение, причинение вреда другому лицу, иные. В действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях, вступившем в силу с 1 июня 2002 г., законодатель кодифицировал административную ответственность юридических лиц, предусмотрев ее более чем за 200 административных правонарушений.

Правосубъектность юридического лица (и, прежде всего, такие признаки, как организационное единство и имущественная обособленность), проявляется вовне именно через его имущественную ответственность.

Юридическое лицо самостоятельно несет имущественную ответственность по своим обязательствам всем своим имуществом (ст. 48 ГК). В силу п. 3 ст. 56 ГК из указанного правила могут быть сделаны исключения, предусмотренные ГК либо учредительными документами юридического лица.

Самостоятельная имущественная ответственность юридического лица по своим обязательствам не означает, что никто больше кроме юридического лица не несет ответственности по его долгам. Этот признак означает, что имущественные претензии предъявляются, прежде всего, к юридическому лицу, и лишь при недостаточности его имущества могут быть предъявлены к другим лицам, если это предусмотрено законом. Самостоятельная имущественная ответственность организации заключается в том, что по своим долгам юридическое лицо отвечает только принадлежащим ему имуществом. Из этого следует, что ни учредитель (участник), ни собственник, ни третьи лица не отвечают по обязательствам юридического лица, кроме случаев предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.

Гражданско-правовая ответственность юридического лица наступает при наличии следующих предусмотренных законом условий:

1) противоправность поведения нарушителя;

2) причинение вреда потерпевшему;

3) наличие причинной связи между противоправным поведением нарушителя и причинением вреда потерпевшему;

4) вина нарушителя.

Совокупность этих условий в гражданском праве именуется составом гражданского правонарушения. По общему правилу отсутствие хотя бы одного из указанных условий ответственности исключает ее применение.

Противоправность поведения нарушителя означает, что оно противоречит нормам права и субъективным правам других лиц и может выражаться как в действии, так и бездействии юридического лица.

Противоправным поведением будет считаться поведение, нарушающее императивные нормы закона либо санкционированные законом условия договоров, в том числе и прямо не предусмотренные законом, но не противоречащие ему.

Гражданско-правовая ответственность наступает при условии причинения вреда потерпевшему. Как правило, наличие указанного условия необходимо для привлечения нарушителя к ответственности. Вместе с тем гражданско-правовая ответственность за нарушение договорных обязательств может наступать и независимо от причинения вреда. Например, при просрочке передачи товара по договору у юридического лица-должника возникает обязанность уплаты предусмотренной договором неустойки независимо от того, причинен ли в результате просрочки вред приобретателю товара.

Под вредом в гражданском праве понимается всякое умаление личного или имущественного блага. С этой точки зрения различается вред моральный и материальный.

Материальный вред — это имущественные потери, такие, как уменьшение стоимости поврежденной вещи, утрата уничтоженной веши, уменьшение или утрата доходов, необходимость произведения расходов на восстановление первоначального положения и т. п. Моральный вред представляет собой физические или нравственные страдания гражданина, вызванные нарушением его личных неимущественных прав или умалением иных его личных (нематериальных) благ — посягательствами на его честь и достоинство, неприкосновенность личности, здоровье и т. д.

Согласно п. 5 ст. 152 ГК гражданин, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, вправе наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных их распространением. В пункте 7 данной статьи предусмотрено, что правила этой статьи о защите деловой репутации гражданина соответственно применяются к защите деловой репутации юридического лица.

Грамматический анализ ст. 152 ГК дает основания для вывода о праве юридического лица требовать возмещения морального вреда. Данную позицию разделяет Пленум Верховного Суда Российской Федерации, который в п. 15 Постановления от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» указал, что правила, регулирующие компенсацию морального вреда в связи с распространением сведений, порочащих деловую репутацию гражданина, применяются и в случаях распространения таких сведений в отношении юридического лица.

Третьим условием применения гражданско-правовой ответственности является наличие причинно-следственной связи между действиями правонарушителя и причинением вреда.

Причинно-следственная связь — это объективно существующая взаимосвязь явлений, которая характеризуется тем, что в конкретной ситуации из двух взаимосвязанных явлений одно (причина) всегда предшествует другому и порождает его, а другое (следствие) всегда является результатом действия первого. Вместе с тем при анализе оснований возникновения гражданско-правовой ответственности организации особый интерес вызывает вопрос наличия в действиях юридического лица вины.

Именно здесь сознательно-волевая концепция понятия вины как психического отношения нарушителя к своему поведению и его результату вызывает наибольшие сомнения. В работах советских юристов высказывались самые различные концепции: от объяснений понятия вины юридического лица через «психическое отношение» к допущенным нарушениям со стороны его работников или его органов до категорического неприятия концепции «психического отношения» к ответственности юридического лица. В результате вина как своеобразное психическое отношение к противоправному поведению подменялась самим воплощающим ее неправомерным действием или бездействием — непринятием мер, необходимых для исполнения юридическим лицом своих обязательств, ненадлежащей организацией осуществляемой им деятельности (например в случае нарушения сроков исполнения обязательства организацией или производством продукции ненадлежащего качества) и т. п.

По мнению сторонников теории коллектива, вина юридического лица представляет собой допущенную в связи с осуществляемыми трудовыми функциями вину его работников. Так, С. Н. Братусь писал: «Необходимым условием ответственности юридического лица является вина конкретного исполнителя, состоявшего либо членом юридического лица, либо его работником… Работник при выполнении своих обязанностей не противостоит юридическому лицу в качестве отличного от него субъекта права: из суммированных служебных действий рабочих и служащих или действий членов, связанных с осуществлением их членских обязанностей, и возникает деятельность юридического лица как целого… Ответственность юридического лица в этом случае является ответственностью не за чужие, а за свои действия».

Противники теории коллектива не приемлют уравнивания служебных действий работников с действиями юридического лица. Ими была разработана теория, известная под наименованием culpa in eligendo et custodiendo, в которой различаются действия органов юридического лица и действия других его работников. Первые персонифицируют деятельность самого юридическое лица, признаваемого виновным в той мере, в какой виновен его орган. Вторые являются для юридического лица «чужими действиями», и только при условии, что орган виновен в неправильном выборе совершившего правонарушение работника или в неосуществлении за ним должного надзора, ответственность может быть возложена на юридическое лицо.

Так, по мнению одного из авторов данной концепции М. М. Агаркова, действия отдельных представителей работников и служащих юридических лиц не могут рассматриваться в качестве вины юридического лица. Юридические лица отвечают перед другими за вину своих представителей, но отвечают в этом случае не как за «чужую» вину. Аналогичных взглядов придерживался и О. А. Красавчиков.

В середине 1950;х годов тем же критерием воспользовался Д. М. Генкин, который выступил с концепцией юридического лица как определенной социальной реальности. По его мнению, возложение на юридическое лицо гражданско-правовой ответственности вытекает из второй части ст. 119 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г., в силу которой должник отвечает за действия тех лиц, на которых он возложил выполнение обязательства.

Таким образом, самостоятельная имущественная ответственность организации заключается в том, что по своим долгам юридическое лицо отвечает только принадлежащим ему имуществом. Из этого следует, что ни учредитель (участник), ни собственник, ни третьи лица не отвечают по обязательствам юридического лица, кроме случаев предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.

Признание юридического лица субъектом административной ответственности на уровне единого закона означает, что в случае привлечения юридического лица к административной ответственности на него распространяются в равной мере общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, правила назначения административных наказаний, процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения, вынесения решения о привлечении к ответственности и его исполнения.

В соответствии с п. 1 ст. 2.10 КоАП РФ, юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II настоящего Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Всего в Особенной части содержится более 200 юридических составов, субъектом которых является юридическое лицо.

Как следует из КоАП РФ, юридические лица подлежат административной ответственности и за нарушения законодательства субъектов РФ в случаях, если правонарушение предусмотрено законом соответствующего субъекта РФ.

Субъекты РФ с учетом п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ могут устанавливать административную ответственность только в форме законов, но при этом местное законотворчество не должно нарушать норм КоАП РФ.

В теории права общепризнаны следующие черты административной ответственности, отличающие ее от иных видов ответственности:

1) основанием административной ответственности всегда является административное правонарушение, состав которого (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона) должен быть доказан в отношении конкретного лица;

2) нормы об административной ответственности сформулированы в федеральных законах и законах субъектов РФ;

3) субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица;

4) мерой ответственности за административные правонарушения являются административные наказания;

5) правом налагать административные наказания наделен широкий круг уполномоченных органов и должностных лиц;

6) меры административной ответственности реализуются в соответствии с процессуальным законодательством, регулирующим порядок производства дел об административных правонарушениях.

Ответственность за нарушение законодательства о строительстве наступает при наличии в поведении конкретного лица состава правонарушения: противоправного поведения, результатом которого стали вредные последствия; прямой связи между действием (бездействием) и наступившим вредом; и вины правонарушителя.

Принято выделять три вида объектов, за посягательства на которые административным законодательством предусмотрена административная ответственность. Применительно к сфере строительной деятельности объекты посягательств можно характеризовать следующим образом:

1) общий объект. Им является порядок управления в сфере градостроительной деятельности;

2) родовой объект. Родовым объектом правонарушений в сфере строительства выступают общественные отношения, связанные с порядком осуществления строительной или проектировочной деятельности;

3) видовой (непосредственный) объект — это тот объект, которому непосредственно нанесен вред правонарушением. Так, объектом правонарушения по ст. 9.4 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) РФ «Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства» являются общественные правоотношения, устанавливающие обязанности по исполнению технических норм и правил в деятельности по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий).

Учитывая специальный объект правонарушений (нормальное функционирование, законность и правопорядок в области строительства), нормы о таких правонарушениях были систематизированы в гл. 9 КоАП РФ «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике».

За 2006;2010 гг. статьи об административной ответственности за правонарушения в области строительства дважды претерпели существенные изменения. Так, 18.12.2006 принят Федеральный закон № 232-ФЗ, 22.07.2008 — Федеральный закон № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ «Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства» была конкретизирована. В прежней редакции ст. 9.4 КоАП РФ речь шла о нарушении обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов и конструкций. В редакции от 18.12.2006 статья КоАП РФ указывает следующий перечень документов, нарушение требований которых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), может повлечь за собой административную ответственность. Это:

проектная документация;

технические регламенты;

обязательные требования стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства.

Таким образом, законодатель вводит в состав нормы ст. 9.4 КоАП РФ понятие технического регламента, устанавливая обязательность исполнения его требований в сфере рассматриваемых правоотношений. Одновременно в данной статье еще фигурируют понятия «обязательные требования стандартов, строительных норм и правил» (на смену им должны прийти технические регламенты), которые свидетельствуют о незавершенной реформе технического регулирования в указанной отрасли. Новые технические регламенты должны быть приняты до 01.07.2010.

Представляется целесообразным в будущем исключить из ст. 9.4 КоАП РФ указание на обязательность соблюдения требований стандартов, строительных норм и правил, когда все технические регламенты в указанной сфере вступят в юридическую силу.

Изменениями, внесенными Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ в ст. 9.4 КоАП РФ, была ужесточена санкция данной нормы и примерно в 3 раза увеличен размер штрафа. Эти меры свидетельствуют о понимании в государстве значимости метода административного регулирования отношений в сфере строительной деятельности.

Часть 2 ст. 9.4 КоАП РФ (до 18.12.2006) касалась лишь действий, повлекших потерю несущей способности зданий, сооружений или их составных частей, либо снижения прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий.

В редакции от 18.12.2006 указанная норма указывает на действие, которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. Таким образом, круг правонарушений, наказуемых по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, существенно расширился, размер штрафа за такие правонарушения был также увеличен.

Альтернативой штрафным санкциям может стать административное приостановление деятельности на срок до 90 суток за правонарушение, наказуемое по ст. 9.4 КоАП РФ.

В ряде случаев такая мера может быть более эффективной, чем штраф. Большинство крупных строительных компаний имеют весьма высокие прибыли, и уплата штрафа для таких правонарушителей не всегда реализует социально-превентивную цель наказания — предупреждение новых правонарушений. В связи с этим административное приостановление деятельности, которая приносит высокие доходы, будет более действенной мерой наказания, т.к. срок в исполнении договора строительного подряда — его существенное условие согласно ст. 740 Гражданского кодекса РФ [5, 6]. Кроме того, «замораживание» объекта строительства, реконструкции или капитального ремонта может повлечь ряд других негативных последствий экономического и технологического характера.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, когда менее строгая санкция (в случае ст. 9.4 КоАП РФ — штраф) не может обеспечить достижение цели административного наказания. Необходимо отметить, что одновременно с административным приостановлением деятельности недопустимо применение каких-либо других мер административного наказания (п. 1 ст. 3.3 КоАП РФ).

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области градостроительной деятельности.

Статья 9.5 КоАП РФ связывает наступление административной ответственности за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию со следующими действиями (бездействиями), которые (для привлечения к ответственности по этой статье) должны быть доказаны в объективной стороне состава правонарушения:

1) строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства велись без полученного разрешения на строительство. В редакции ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ от 18.12.2006 указывается лишь о необходимости получения разрешения на объекты капитального строительства, в отличие от прежней редакции ч. 1 данной статьи, где объектами могли быть здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения (в том числе жилые), а также объекты индивидуального строительства;

2) были нарушены сроки направления в уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора орган извещения о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства или данный орган был не уведомлен о сроках завершения работ, которые подлежат проверке. В данном случае объектом правонарушения является установленный порядок проведения государственного строительного надзора. Случаи проведения государственного строительного надзора установлены в ст. 54 Градостроительного кодекса РФ. Например, согласно Административному регламенту инспекции государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края, устанавливающему порядок проведения государственного надзора в рассматриваемой сфере деятельности [3], в обязанности данной инспекции входит проведение проверки после получения извещения о начале строительных работ и уведомления об окончании таких работ на объекте строительства;

3) работы продолжаются до составления актов об устранении выявленных в процессе проверки органом государственного строительного надзора недостатков строительных работ;

4) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию было выдано в отсутствии заключений органа государственного строительного надзора;

5) объекта капитального строительства эксплуатируется без разрешения на ввод его в эксплуатацию.

Действующий КоАП РФ, в отличие от более ранней редакции, не предусматривает ответственности должностных лиц за нарушение порядка выдачи разрешений на строительство. Так, ранее п. 3 ст. 9.5 КоАП РФ предусматривал за нарушение порядка выдачи разрешений на строительство ответственность должностных лиц в виде штрафа. Порядок выдачи разрешений на строительство урегулирован в ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

1.3 Дискуссия о возможности применения уголовной ответственности к юридическому лицу

Проблема уголовной ответственности юридических лиц за противоправную деятельность принадлежит к числу чрезвычайно спорных и сложных. В последние десятилетия в связи с движением общества по пути технократизации, в различных странах все чаще и настойчивее стал обсуждаться вопрос об уголовной ответственности юридических лиц за вред, причиненный личности, обществу и государству.

В настоящее время принято считать, что субъектом преступления и уголовной ответственности может быть только физическое вменяемое лицо, достигшее определенного законом возраста (ст. 19. Уголовного кодекса РФ). Данное положение стало в теории российского уголовного права некой аксиомой. Однако это не значит, что уголовное законодательство не нуждается в совершенствовании. Тем более что опыт некоторых зарубежных стран демонстрирует возможность и целесообразность уголовной ответственности юридических лиц.

В российской научной литературе одни авторы законодательное урегулирование указанного вопроса оценивают как шаг в борьбе с преступностью (С.Г. Келина, А. В. Наумов, А. С. Никифоров, Р. И. Михеев, А. Г. Корчагин, Е.Ю. Антонова). Другие высказывают сомнение либо полностью отрицают необходимость подобного решения (Н.Ф. Кузнецова, Н. Н Полянский, М. И. Бажанов, Л. Д. Ермакова, Т. В. Кондрашова, Л.К. Савюк).

Анализ современного зарубежного законодательства позволяет заключить, что институт уголовной ответственности юридических лиц регламентирован в различных правовых системах. И если некоторое время назад корпорации признавались субъектами уголовной ответственности только в странах общей системы права, то сегодня многие страны, принадлежащие к континентальной правовой системе, также пришли к выводу о необходимости применения уголовно-правовых санкций к юридическим лицам.

На современном уровне развития уголовного законодательства, когда в ряде зарубежных стран нашла законодательное закрепление уголовная ответственность юридических лиц (Англия, Германия, Канада, КНР, Нидерланды, США, Франция и др.), когда в одном из официальных проектов УК РФ она также предусматривалась (хотя так и не получила закрепления), законодатель прямо подчеркнул этот признак как отрицание идеи об уголовной ответственности юридических лиц.

Юридические лица, а именно объединения людей (предприятия, организации, учреждения и т. д.) в Российской Федерации уголовной ответственности не подлежат. За вред, причиненный деятельностью юридических лиц, несут ответственность должностные лица, которые фактически совершили общественно опасное деяние. Например, нарушение на каком-либо предприятии правил охраны труда, окружающей среды, при производстве различных работ и т. д. к уголовной ответственности может быть привлечено не само предприятие, а лишь физическое лицо, виновное в нарушении этих правил (директор предприятия, главный бухгалтер, главный инженер, начальник отдела и т. п.). Понятие юридического лица закреплено ч. 1 ст. 48 ГК: «Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобрести и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть ответчиком и истцом в суде».

Однако нельзя не отметить существующих в уголовно-правовой теории и законодательстве стран мира расширений понятия субъекта за счёт включения в него помимо физических также иных лиц. Проблемным является вопрос, касающийся института уголовной ответственности юридических лиц, существующего в некоторых странах мира.

Проблема уголовной ответственности юридических лиц за противоправную деятельность принадлежит к числу чрезвычайно спорных и сложных. В последние десятилетия в связи с движением общества по пути технократизации, в различных странах все чаще и настойчивее стал обсуждаться вопрос об уголовной ответственности юридических лиц за вред, причиненный личности, обществу и государству.

По вопросу о введении уголовной ответственности юридических лиц за преступления в сфере предпринимательской деятельности отмечается, что основаниями для такой ответственности и наказания могут быть:

возрастание числа совершаемых преступлений в сфере предпринимательской деятельности;

значительные размеры ущерба, который наносится гражданам, обществу и государству в результате их совершения;

извлечение юридическими лицами выгоды в ходе совершения нарушающих закон деяний;

необходимость превентивного воздействия в данной сфере.

Категория юридического лица — одна из самых проблемных в современной науке. Общепризнанно, что юридическое лицо, как и лицо физическое, есть субъект права. Ученые разработали множество теорий, объясняющих природу юридического лица, среди которых: «теория фикции» (Фридрих Карл фон Савиньи), теория «персонифицированной цели» (Алоиз фон Бринц), «реалистическая теория» (Р. Саллейль), «теория интереса» (Рудольф фон Иеринг), «теория коллектива» (А.Н. Венедиктов), «теория директора» (Ю.К. Толстой).

По общепризнанным канонам в современной России юридическое лицо может быть привлечено лишь к гражданско-правовой, а с 2002 г. и к административной ответственности. При этом оно остается уголовно недосягаемым даже в случае совершения деяния, повлекшего, например, экологическую катастрофу.