Правовое регулирование жилищного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы

Актуальность темы

исследования. Для обеспечения пожарной безопасности государство обязано использовать все имеющиеся в его арсенале средства как технические, так и правовые. Указанные обстоятельства обусловливают актуальность темы исследования и необходимость совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих права, законные интересы и социальные гарантии сотрудников федеральной противопожарной службы.

В Российской Федерации «каждый имеет право на жилище"1. В ч. 1 ст. 40 Конституции РФ сказано, что никто не может быть произвольно лишен жилища. Гарантом этих прав является государство. Наравне с социальной защитой «обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства"2.

В настоящее время вопросы обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России и членов их семей жилыми помещениями занимают прочное положение среди наиболее важных и актуальных проблем, касающихся области обеспечения пожарной безопасности. Характером службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус сотрудников федеральной противопожарной службы, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их служебных обязанностей по отношению к государству, что требует от законодателя установления для данной категории граждан Российской Федерации дополнительных мер социальной защиты, в том числе и в сфере жилищных отношений. При этом, по данным Министерства Российской.

1 Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.

2 О пожарной безопасности: Федер. закон Рос. Федерации от 21 дек. 1994 г. № 69-ФЗ: принят Гос. думой Федер. Собр Рос. Федерации 18 ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649- Рос. газ. 1995. 5 янв.

Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в настоящее время необходимо обеспечить жильем более десяти тысяч сотрудников федеральной противопожарной службы, вставших на учет, в качестве нуждающихся в жилых помещениях, до введения нового Жилищного кодекса Российской Федерации в действие. Отсутствие четких социальных гарантий в решении жилищных вопросов негативно сказывается на комплектовании федеральной противопожарной службы, вызывает большой отток специалистов и отрицательно сказывается на системе обеспечения пожарной безопасности в целом. Отсутствие перспективы решения жилищной проблемы воздействует на морально-психологическое состояние самих сотрудников, их способность сосредоточиться на выполнении служебных обязанностей по обеспечению пожарной безопасности.

С принятием и вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ1 и Жилищного кодекса Российской Федерации2 система гарантирования права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище находится в процессе формирования, а реализация права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище превратилась в острейшую социальную проблему — фактически ставя под сомнение права сотрудников на обеспечение жильем.

1 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607- Рос. газ. 2004. 31 авг.

2 Рос. газ. 2005. 12янв.

Степень научной разработанности темы. К проблемам, анализируемым в настоящей работе, ученые обращались и ранее, исследовались вопросы сущности, содержания, эволюции права, отдельные проблемы реализации права на жилое помещение. Это труды таких ученых, как, А. В. Афониной, С. И. Аскназия, И. А. Брауде, П. П. Васильева, И. С. Вишневской, В. А. Ващенко, О. А. Красавчикова, А. В. Кудашкина, О. В. Кропачевой, П. В. Крашенинникова, В. Н. Литовкина, J1.M. Пчелинцевой, Ю. К. Толстого, Е. С. Филипповой и др. При этом право сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище косвенно рассматривалось в некоторых научных работах, до передачи федеральной противопожарной службы в МЧС России, в составе сотрудников внутренних дел.

Проблемы правового регулирования обеспечения жилыми помещениями сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России в юридической науке России рассматривались на уровне отдельных статей вь рамках использования права на жилище военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, но вместе с тем не охватывали всего комплекса проблемных вопросов. Практическое решение проблем, связанных с жилищным обеспечением сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России, представляет собой сложную задачу в силу своей многоаспектности и предполагает необходимую научную проработку с целью определения правовых механизмов, форм и методов ее реализации.

Различные аспекты правового обеспечения сотрудников Государственной противопожарной службы рассматривались в трудах А. И. Васильева, М. Х. Гельдибаева, А. А. Ливеровского, И. Ю. Никодимова, А. И. Стахова и др.

Цель и задачи исследования

Цель заключается в комплексном исследовании законодательства, определяющего право сотрудников федеральной противопожарной службы на обеспечение жилыми помещениями с применением аналогии закона (права), оснований, условий и порядка реализации жилищного обеспечения, а также в выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства нормативных правовых документов.

Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:

1) определение понятия, содержания и особенностей системы жилищного обеспечения;

2) исследование порядка обеспечения жилыми помещениями сотрудников федеральной противопожарной службы, при наличии установленных федеральными законами определенных оснований и условий, в том числе с применением аналогии закона (права);

3) проведение научного анализа содержания, форм, механизма и гарантий реализации сотрудниками федеральной противопожарной службы права на жилище;

4) определение наиболее приемлемых правовых способов решения жилищной проблемы сотрудников федеральной противопожарной службы;

5) разработку основных способов обеспечения жильем сотрудников федеральной противопожарной службы;

6) комплексное изучение федерального законодательства и нормативных правовых актов по вопросам жилищного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы;

7) выявление практических проблем, возникающих при реализации права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище, пробелов в правовом регулировании;

8) разработку конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере реализации жилищных прав сотрудников федеральной противопожарной службы.

Объектом исследования являются жилищные правоотношения, возникающие при реализации сотрудниками федеральной противопожарной службы права на жилище.

Предметом исследования является комплекс правовых норм, регулирующих отношения в сфере реализации жилищных прав сотрудников федеральной противопожарной службы на жилищепрактика применения жилищного законодательства и нормативных правовых актов, связанная с толкованием и применением норм, регулирующих рассматриваемые отношения.

Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, нормы жилищного законодательства, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие отношения в сфере пожарной безопасности, материалы судебной и правоприменительной практики.

Методологической основой исследования являются общенаучный диалектический метод познания, а также специально-юридические методы исследования: формально-логический, аналитический, сравнительно-правовой, технико-юридический, системный, структурно-функциональный, социологический, статистический. Эмпирическую базу исследования составили материалы практики Конституционного суда Российской Федерации, опубликованной и неопубликованной практики судов общей юрисдикции, а также практическая деятельность по жилищному обеспечению в системе МЧС России. Особое внимание уделялось критическому анализу действующего законодательства и определению направления его совершенствования, исходя из практической деятельности по жилищному обеспечению сотрудников федеральной противопожарной службы.

Научная новизна диссертационного исследования определяется комплексным характером исследования проблем и развития российского законодательства в сфере жилищного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы.

При этом научной новизной характеризуется исследование методологических и общетеоретических аспектов правовой природы жилищного обеспечения в российском законодательстве.

В работе изучены и проанализированы теоретические вопросы системы жилищного обеспечения, ее особенности формирования и функционирования, раскрывается состав указанной системы, понятия основных ее частейжилищных отношений, жилищного законодательства и жилищного права, в рамках реализации права сотрудников федеральной противопожарной службы на обеспечение жилыми помещениями.

Применен метод аналогии закона (права) при толковании законного права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище, при определении пробелов в жилищном законодательстве, возникших в ходе реформы как жилищной, так и административной.

Детально исследованы меры, принятые органами государственной власти, по сохранению правовой и социальной защищенности сотрудников федеральной противопожарной службы в ходе преобразования Государственной противопожарной службы МВД России в Государственную противопожарную службу МЧС России в части жилищного обеспечения.

Проведен сравнительный анализ норм жилищного права сотрудников федеральной противопожарной службы, действовавших до реформирования с нормами, сохранившимися в законодательстве после реформирования.

Сделан вывод, что право сотрудников федеральной противопожарной службы рассматривается по аналогии права сотрудников органов внутренних дел. При этом четкого права на получение жилых помещений по договорам социального найма для сотрудников органов внутренних дел и соответственно для сотрудников федеральной противопожарной службы Положением о службе в органах внутренних дел не определено.

Сформулирована позиция, согласно которой право сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище является неотъемлемой частью их конституционно-правового статуса и реализация этого права должна осуществляться на основе действующего законодательства за счет средств федерального бюджета.

В ходе исследования правового режима жилищного обеспечения подробно рассмотрены основания и условия для обеспечения конституционного права сотрудников федеральной противопожарной службы на жилище, а также порядок принятия сотрудников на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Исследованы вопросы обеспечения жилыми помещениями сотрудников федеральной противопожарной службы, аргументирован вывод о необходимости формирования специализированного жилищного фонда.

Выявлены проблемы, возникающие при обеспечении сотрудников федеральной противопожарной службы жилыми помещениями в период прохождения ими службы (отсутствие четкой законодательной регламентации, нарушения со стороны должностных лиц).

Научная новизна состоит в целях и поставленных задачах исследования, в положениях, выносимых на защиту.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В связи с переходом к рыночным отношениям в Российской Федерации на законодательном и нормативно-правовом уровне происходит изменение конституционного принципа решения жилищной проблемы в стране, что требует иных путей реализации права на жилище сотрудников федеральной противопожарной службы. В современных условиях могут быть применимы следующие способы обеспечения жилыми помещениями сотрудников федеральной противопожарной службы:

1) предоставление жилого помещения, приобретенного за счет средств федерального бюджета, по договору социального найма для сотрудников противопожарной службы МЧС России, вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 марта 2005 г.;

2) предоставление служебных жилых помещений на период прохождения службы;

3) предоставление субсидии (социальной выплаты) на приобретение или строительство жилых помещений.

2. Для использования указанных способов необходимо:

1) внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», которыми определить категории сотрудников федеральной противопожарной службы, подлежащих обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета и способы их обеспечения;

2) включить жилые помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением их к определенному виду специализированных жилых помещений с исключением из указанного фонда на основании решения уполномоченного подразделения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего оперативное управление указанными жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации;

3) установить норму предоставления площади жилого помещения по договору социального найма и договору найма специализированного жилого помещения для сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России;

4) использовать для повторного заселения жилых помещений, приобретенных за счет средств федерального бюджета и переданных в государственную собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, освобожденных сотрудниками федеральной противопожарной службы за выездом (смертью);

5) отнести к основным функциям МЧС России ведение учета жилищного фонда Российской Федерации, находящегося в оперативном управлении Министерства, и определение оснований для предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного жилищного фонда, переданного собственником в оперативное управление МЧС России.

3. Наличие служебных жилых помещений и общежитий в федеральной противопожарной службе способствует временному решению жилищной проблемы сотрудников федеральной противопожарной службы. В целях и сохранения указанных жилых помещений в федеральной противопожарной службе передача их в распоряжение органов местного самоуправления не оправдана и должна быть ограничена законодательством.

4. Необходимо изменить схему реализации государственных жилищных сертификатов в части, касающейся разрешения использования социальной выплаты для приобретения жилых помещений путем участия в долевом строительстве жилых домов и возможности отселения из служебных жилых помещений федеральной противопожарной службы МЧС России.

5. На основании изложенного предлагается внести следующие изменения в нормативные правовые акты:

1) предлагается проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О пожарной безопасности»;

2) пункт 9 раздела IV Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868дополнить подпунктом: «15) имеет специализированный жилищный фонд»;

3) подпункт «б» пункта 5 «Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы „Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством“ федеральной целевой программы „Жилище“ на 2002 — 2010 годы», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153, после слов (далее — поселки) дополнить: «и служебных жилых помещений федеральной противопожарной службы».

Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и положения в области правового регулирования реализации сотрудниками федеральной противопожарной службы права на жилище, содержащиеся в диссертации предложения развивают и дополняют соответствующие.

1 СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882. теоретические положения науки гражданского права и вносят определенный вклад в учение о праве граждан на жилище и в нормативное регулирование жилищных правоотношений с участием сотрудников федеральной противопожарной службы.

Предложения автора могут быть применены в правотворческой работе по совершенствованию гражданского и жилищного законодательства Российской Федерации и учтены в правоприменительной деятельности жилищного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы.

Содержащиеся в работе положения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений МЧС России, проведении занятий в системе профессиональной подготовки сотрудников федеральной противопожарной службы, а также при разработке учебно-методических материалов. ;

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета. Государственной противопожарной службы МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения исследования были представлены на научно-практических конференциях, а также в опубликованных научных статьях. Предложения по внесению изменений и дополнений в Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868, в настоящее время проходят согласование в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти в соответствии с установленным порядком для их фактического внесения и применения в практической деятельности.

Заключение

.

Проведенное в диссертации исследование жилищного законодательства и судебной практики позволяет сформулировать следующие основные выводы:

1. Жилищные правоотношения были, есть и останутся самыми актуальными и сложными, ибо даже при наличии стабильно действующей жилищной индустрии удовлетворить требованиям всех граждан не представляется возможным. Причин тому множество: увеличение состава семей, желание улучшить жилищные условия, необходимость перемены места жительства.

2. Правоотношения в жилищной сфере значительно осложнены противоречивостью и несовершенством предписаний, закрепленных как законами, так и подзаконными актами.

3. Серьезные недостатки законодательной базы, использованной для приватизации жилых помещений, позволили криминализировать эту область, и лишить жилья значительное число граждан. Восстановление права на жилье невозможно фактически, так как оно уже перепродано, передарено и т. д.

4. Реализация права граждан распорядиться своим жильем требует твердого знания законодательства, особой осмотрительности при вступлении во взаимоотношения как с физическими, так и с юридическими лицами.

5. Особенности защиты прав на жилье сотрудников федеральной противопожарной службы и членов их семей зависят от особенностей прохождения службы и снабжения федеральной противопожарной службы.

6. Особо не защищенной частью населения являются проживающие в общежитиях.

Таким образом, необходимость института защиты жилищных прав сотрудников федеральной противопожарной службы, выработка его сущности, содержания, механизма и принципов выходит на первый план в системе обеспечения пожарной безопасности. Эта необходимость обоснована и подтверждена практикой. Только на основе реальной защиты жилищных или других прав граждан можно построить законопослушное и здоровое общество.