Международно-правовые проблемы охраны культурных ценностей и законодательство Российской Федерации

Проблемы учета, охраны и использования памятников истории и культуры стали особенно остро осознаваться обществом в настоящее время. Россия обладает уникальным наследием, которое, несмотря на все негативные последствия и особенности ее исторического развития, сохранилось в многочисленных памятниках духовной и материальной культуры и поныне во многом определяет выдающуюся роль России в мировой цивилизации и ее культурных процессах.

Сейчас Россия переживает кризисный период своей истории, кардинально меняющий общественную, правовую и экономическую сферы жизни. Как и в любой переходный период, поддержание и сохранение культурного наследия становится сложной задачей. С одной стороны, актуализируются идеи возрождения традиционных национальных ценностей. С другой — на фоне экономического и идеологического кризиса возникают финансовые и правовые ограничения для конкретной государственной деятельности по охране памятников. В то же время новое законодательство еще только разрабатывается, а повседневная реальность полна драматическими и конфликтными ситуациями, угрожающими порой физическому существованию памятников культуры1.

В сложившихся условиях неизмеримо возрастает роль международного права и национального законодательства, регулирующих само существование культурного наследия. Становится особенно актуальным придание большей эффективности действию международно-правовых актов и законодательства России по охране культурного наследия.

1 См.: Сухман Т. П. Предисловие // Охрана культурного наследия России XVII—XX вв.: Хрестоматия. T.1 / Сост. Л. В. Карпова, H.A. Потапова, Т. П. Сухман. М., 2000. С.З.

Целью настоящего исследования является анализ международных и национальных правовых вопросов охраны культурных ценностей. Такая цель предопределила решение следующих задач: исследование практики применения международно-правовых норм об охране Всемирного культурного и природного наследияисследование международно-правовых проблем охраны культурных ценностей во время вооруженных конфликтоврассмотрение международно-правовых вопросов возврата и реституции культурных ценностей, вывезенных во время или в связи с военными действиямианализ проблемы компенсаторной реституции по международному праву и законодательству Россииосвещение положений Конвенции ЮНИДРУА по похищенным или незаконно вывезенным культурным ценностям 1995 г.

В работе использованы формально-догматический, историко-правовой и сопоставительно-юридический методы исследования.

Нормативной базой исследования явились: Устав ООН, Гаагская конвенция о защите культурных ценностей во время вооруженных конфликтов 1954 г., Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия 1972 г., Конвенция ЮНИДРУА по похищенным или незаконно вывезенным культурным ценностям 1995 г., другие конвенции и рекомендации ЮНЕСКО, других межправительственных и неправительственных организаций, а также законодательство России в области охраны и использования культурных ценностей.

При написании работы диссертант, прежде всего, опирался на работы российских специалистов, таких как: А. Х. Абашидзе, В. Андрианов, К. А. Бекяшев, И. П. Блищенко, М. М. Богуславский, P.A. Бобров, JI.H. Галенская, В. Н. Дурденевский, Г. П. Жуков,.

А.Я. Капустин, В. А. Карташкин, В. И. Кузнецов, А. Л. Колодкин, М. Ю. Колосов, Ф. И. Кожевников, Д. Б. Левин, Г. И. Тункин.

Значительную помощь при работе над диссертацией оказали монографии и статьи зарубежных авторов: И. Алтынова, Р. Аскермана, Ж. Бассиони, А. Бланкенагеля, С. Вильямса, И. Гринфилда, А. Донга, Дж. Картиер-Брессона, С. Нахлина, А. Стоянова и др.

Диссертация является новым комплексным исследованием международно-правовых и национальных правовых аспектов охраны культурных ценностей.

Результаты исследования могут быть использованы в практике охраны и использования культурного наследия, в процессе управления объектами Всемирного наследия, при решении вопросов международного характера, а также — в работе по совершенствованию российского законодательства в данной области. Кроме того, материалы работы могут быть использованы в процессе подготовки специалистов в области охраны памятников истории и культуры, преподавания курса «Международное публичное право» и спецкурса «Международно-правовая охрана культурных ценностей».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Международное культурное сотрудничество государств предусматривает сотрудничество в деле защиты культурных ценностей. Международная охрана культурных ценностей основывается на двух основополагающих принципах в данной области. Согласно первому принципу, ущерб, причиненный культурным ценностям каждого народа — это ущерб, причиненный культурному наследию всего человечества, так как каждый народ вносит свой вклад в мировую культуру. Согласно второму — защита культурных ценностей должна быть организована еще в мирное время с принятием соответствующих как национальных, так и международных мер. Помимо выработки международных конвенций в данной области, нужно также выработать меры по их выполнению.

В действующих международно-правовых документах в основном употребляются два термина: «культурное наследие» и «культурные ценности». В современном международном праве под «культурным наследием» понимаются те объекты культуры, которые обладают особой ценностью с точки зрения археологии, истории, искусства или науки. Под «культурными ценностями» понимается движимое и недвижимое имущество, имеющее большое значение для культурного достояния каждой страны (в первую очередь — произведения искусства и архитектуры, рукописи, книги и другие предметы, представляющие интерес с точки зрения искусства, истории или археологии, этнологические документы, типичные образцы флоры и фауны, научные коллекции и важные коллекции книг и архивных документов).

В целом вышеприведенные понятия следует считать примерными, имеющими функциональный характер. В таком толковании оба понятия имеют много общего, что дает нам основание говорить о них как о тождественных понятиях. При определении объектов культурного наследия или культурных ценностей следует иметь в виду, что эти объекты должны обладать универсальной ценностью с точки зрения истории, искусства, науки, эстетики и пр., обладать высокой степенью подлинности. При этом следует согласиться с мнением ЮНЕСКО, что каждое государство само определяет критерии отнесения объекта к категории культурных ценностей.

Культурные ценности находятся под охраной как внутригосударственного, так и международного права. Каждое государство само следит за сохранностью своего культурного наследия, проводя определенную политику, направленную на организацию и поддержание музеев, регистрацию объектов, финансирование реставрационных работ и т. д. В то же время большое значение придается международному сотрудничеству по охране культурных ценностей. Международное сотрудничество государств необходимо для обмена опытом, для оказания необходимой помощи, для предотвращения уничтожения и борьбы с хищениями культурных ценностей. Международное сотрудничество государств по охране культурных ценностей — часть международно-правовых отношений, регулируемых нормами современного международного права. Это означает, что охрана культурных ценностей на международном уровне осуществляется на базе общепризнанных принципов современного международного права, таких как уважение суверенитета, невмешательство во внутренние дела, неприменение силы или угрозы силой, pacta sunt servanda, сотрудничества государств и пр.

Культурные ценности оказываются в большой опасности, в первую очередь, в период военных действий. Они подвергаются разрушению, уничтожению, захвату, конфискации и пр. До XIX в. господствовали взгляды, согласно которым в войне оправданы все средства в отношении не только физических лиц, но и собственности, включая культурные ценности, принадлежащей вражеской стороне.

Впервые требование охраны культурных ценностей было сформулировано в Парижской конвенции 1815 г., которая содержала статью о необходимости гарантии целостности музеев и библиотек.

Международно-правовые положения, предусматривающие охрану культурных ценностей в кодифицированном виде нашли отражение в Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. В данной конвенции был отвергнут широко применявшийся государствами ранее принцип локализации военных действий и закреплен принцип определения и изоляции мест, в которых имеются культурные ценности.

Гаагская конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. обеспечивает два основных вида защиты культурных ценностей: 1) общую защиту, которая распространяется на все культурные ценности, и 2) специальную защиту, которая касается определенных укрытий или центров с хранящимися в них движимыми и недвижимыми культурными ценностями, имеющими особо важное значение.

Общую защиту культурных ценностей Конвенция разграничивает на два основных вида — охрану и уважение. Когда речь идет об охране, то подразумеваются только культурные ценности, находящиеся на территории государства, берущего на себя соответствующее правовое обязательство. При уважении же имеются в виду культурные ценности, находящиеся как на своей, так и на неприятельской территории.

Различие состоит также и в том, что охрана культурных ценностей осуществляется еще в мирное время, а их уважение имеет место во время войны. Более того, охрана предполагает действие (принятие мер), а уважение — воздерживание от действий (запрещение их использования в определенных целях и воздержание от враждебных актов).

Принятие в мирное время мер, суть которых заключается в охране культурных ценностей — вопрос, предоставляемый на «усмотрение каждой страны». Однако в Конвенции конкретизируются некоторые из них. Она, например, обязывает страны включать в военные уставы и инструкции положения, обязывающие личный состав вооруженных сил уважать культурные ценности во время войны. Наряду с этим предусматривается создать при войсках службы, которые бы занимались этими вопросами и поддерживали связи с гражданскими властями. Упомянутые меры не определены исчерпывающе. Однако, несмотря на это, слова «по своему усмотрению» не следует толковать в том смысле, что государства могут и не принимать мер или принять недостаточные или неэффективные меры. По Конвенции, «они должны подготовить еще в мирное время охрану культурных ценностей». Иными словами, обязанность государств следует понимать в смысле принятия самых эффективных и необходимых мер, т. е. таких, которые обеспечивают реальную охрану культурных ценностей. При этом, слово «усмотрение» относится не столько к принятию достаточно эффективных или неэффективных мер, сколько к праву государства избрать, какие из многообразия таких мер наиболее эффективные. Никакая «военная необходимость» не оправдывает нарушение международно-правовых норм, предусматривающих охрану культурных ценностей.

Особую важность в ряду мероприятий по охране культурных ценностей приобретает их специальная защита. Согласно Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г., она распространяется на «ограниченное число убежищ, предназначенных для сохранения движимых культурных ценностей в случи вооруженного конфликта, центров сосредоточения культурных ценностей и других культурных ценностей, имеющих очень большое значение». В отличие от общей защиты, которая предполагает принятие определенных мер и неиспользование культурных ценностей для военных целей, здесь имеется в виду повышенная степень защиты, которая распространяется на культурные ценности, находящиеся под режимом иммунитета по отношению к воюющим сторонам. Этот иммунитет выражается не только в воздержании «от использования таких объектов и ценностей и прилегающих к ним участков в военных целях», но и в воздержании «от любого враждебного акта, направленного против них». Из такого определения содержания иммунитета становится ясным, что в данном случае оно не совпадает с представлением об иммунитете в дипломатическом праве. Речь идет не об исключении действия какой-то части законодательства, а о неиспользовании в военных целях (что может создать опасность для культурных ценностей) и воздержании от любых враждебных действий. Если первое (неиспользование в военных целях) ясно и не вызывает сомнений, то второе (воздержание от любых враждебных действий) нуждается в уточнении.

Воздержание от враждебных действий очевидно имеет целью не допустить разрушения культурных ценностей. Но и другие действия, которые не являются враждебными, также могут привести к разрушению или повреждению культурных ценностей. Таковыми могут быть, например, действия по спасению, проводимые без соблюдения специальных мер предосторожности. Реальный иммунитет (высокая степень безопасности) культурных ценностей обеспечивается не только путем запрещения «любых враждебных актов против них», но и путем запрещения «любых актов, которые могут привести к их разрушению и повреждению».

Анализ Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. и Протокола к ней, а также практика их применения показывают, что: каждое государство, которое приняло на хранение ценности другой страны, несет ответственность за их сохранность и должно их вернуть по требованию страны происхожденияпри передаче ценностей в другую страну не имеет значения, кому принадлежит право собственности на охраняемое имущество — государству, юридическим или физическим лицамизменения в форме государственного строя, смена правительства, осуществившего передачу на хранение в другую страну не должны влиять на решение вопроса о возврате ценностей в страну происхождения.

Давая высокую оценку юридической технике, использованной при разработке Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г., тем не менее, следует констатировать отсутствие должного механизма ее соблюдения, о чем свидетельствуют нарушения этого важного международно-правового акта в ходе происшедших и происходящих в настоящее время вооруженных конфликтов.

Очевидно, одна ЮНЕСКО не может гарантировать соблюдение данной Конвенции. На наш взгляд, было бы более предпочтительным возложить соответствующую обязанность не только на Генерального директора ЮНЕСКО, но и на Генерального секретаря ООН и руководителей региональных организаций.

Общая и специальная защита культурных ценностей, закрепленная в Конвенции 1954 г., не подкрепляется адекватными положениями об ответственности в случае нарушения положений Конвенции. Дело в том, что в случае таких нарушений наступает ответственность уголовного или материального характера. Однако, если, например, в случае уничтожения объекта может наступить ответственность, предусматривающая возмещение ущерба, то такой подход неприемлем в отношении объектов культурных ценностей, ибо подобные объекты неповторимы и не могут быть восстановлены. Поэтому, на наш взгляд, необходимо закрепить в современном международном праве обязательства государств в отношении охраны культурных ценностей, имеющих характер о^а отпев. Отсюда и ответственность за их уничтожение принимает более предметный и весомый характер.

Проблема реституции применительно к культурным ценностям всегда имела актуальное значение. Субъектом отношений, возникающих при реституции, является государство. При этом, кто является собственником культурных ценностей для предъявления требования о реституции не имеет значения. Решающее значение имеет критерий нахождения имущества на территории определенного государства. Здесь действует принцип, согласно которому обязательство страны по возврату распространяется не только на имущество, находящееся на ее территории, но и на имущество, владение которым осуществляется гражданами этой страны.

В последнее время особую остроту приобрела проблема компенсаторной реституции, которая регламентируется как международным, так и национальным правом. Анализ международно-правовых актов привел к выводу, что компенсаторная реституция как вид международно-правовой ответственности является правомерной.

Одним из первых документов, рассматривающих проблему возврата культурных ценностей, является Рекомендация Генеральной конференции ЮНЕСКО о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности от 19 ноября 1964 г.

14 ноября 1970 г. ЮНЕСКО одобрила Конвенцию о мерях, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности. Представляется, что Конвенция в определенной мере является прогрессивным развитием международного права в данной области. В частности, Конвенция расширила понимание культурных ценностей по сравнению с Рекомендацией 1964 г., определив их следующим образом: ими «считаются ценности религиозного или светского характера, которые рассматриваются каждым государством как представляющие значение для археологии, доисторического периода, истории, литературы, искусства и науки.» (ст. 1).

Следует согласиться с теми учеными (например, Ж. Бассиони), которые в результате сопоставления существующих соглашений об охране культурных ценностей с другими международными уголовно-правовыми конвенциями пришли к заключению об отсутствии специальных положений с широкой сферой действия по вопросам юрисдикции, экстрадиции, оказания правовой помощи и сотрудничества по уголовным делам. Несмотря на это, следует констатировать, что существующие правовые рамки отражают проблему возврата и передачи культурных ценностей.

По мнению автора, отказ государств от применения института исковой давности в отношении культурных ценностей в значительной степени облегчил бы возможность возврата похищенных предметов культуры. Соответствующие статьи следовало бы включить и в Конвенцию ЮНЕСКО 1970 г.

Проанализировав Федеральный закон о культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации, от 15 апреля 1998 года и Постановление Конституционного суда РФ (№ 12-П) от 20 июня 1999 г. по делу о проверке конституционности данного Федерального закона диссертант пришел к выводу о соответствии этого закона международному праву и, в частности, привел дополнительные аргументы, которые изложены в диссертации.