Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования

Актуальность темы

исследования.

Основными задачами бюджетной политики, сформулированными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, являются обеспечение макроэкономической устойчивости, последовательного снижения уровня инфляции, сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, совершенствование механизмов применения программно-целевых методов бюджетного планирования, повышение эффективности бюджетных расходов, завершение налоговой реформы.

Организация межбюджетных отношений, основанных на сбалансированном разграничении расходных и доходных полномочий между органами власти всех уровней, является одним из принципиальных вопросов государственного устройства. Конституция РФ, закрепив модель действующего федерализма, провозгласила равноправие всех субъектов РФ и возможность взаимного делегирования полномочий на договорной основе. Поэтому организация межбюджетных отношений и бюджетное регулирование стали объектом пристального внимания, как в теоретических разработках экономистов, так и при поиске практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Общие вопросы развития межбюджетных отношений отражены в работах Богачевой О. В., Веспера Д., Зайделя Б., Игудина А. Г., Лаврова А., Лексина В. Н., Птицина В. И., Пыхова И. В., Рефьюза Р., Романовского М. В., Сомоева P.P., Христенко В. Б., Швецова А. Н. Существенный вклад в развитие теории и методологии финансовой и экономической науки внесли: Бежаев О. Г., Бетин О. И., Годин A.M., Иванов А. П., Максимова Н. С., Павлова Л. П., Подпорина И. В., Поляк Г. Б., Родионова В. М., Руднев В. Д., Суэтин A.A., Таксир К. И., Хурсевич С. Н., Шуляк П. Н., Шаховой В. А., и др. Научное представление о механизмах функционирования децентрализованных бюджетных систем, проблемам федеративных отношений и общественных финансов, отражено в работах зарубежных авторов: Брюммерхофа Д., Корнай Я., Масгрейва Р., Острома В., Стрика Д., Тйбу С., Элейзера Д.

Государство провело корректировку бюджетных взаимосвязей, движения и направлений бюджетных потоков, посредством внесения изменений в принципы и методы формирования бюджетных доходов и расходов, уточнения пропорций распределения ресурсов, что положительно повлияло на согласование интересов органов власти всех уровней. Однако на региональном уровне организация межбюджетных отношений пока еще не обладает достаточной теоретической и методической проработкой существующих взаимосвязей, и, как следствие, определяет необходимость разработки эффективного механизма их организации и регулирования, адекватного задачам бюджетной политики.

Цель и задачи исследования

.

Цель диссертации заключается в разработке методических положений и рекомендаций по совершенствованию процесса организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач, определивших структуру работы:

• уточнение и обоснование понятия «межбюджетные отношения»;

• исследование механизма организации и регулирования межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма;

• выявление особенностей и недостатков действующих методик распределения финансовых ресурсов;

• обобщение зарубежного опыта устройства межбюджетных отношений с целью возможного использования в отечественной практике;

• определение эффективности использования инструментов бюджетного регулирования;

• разработка предложений по совершенствованию процесса организации и регулирования межбюджетных отношений в регионе.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения региональных и муниципальных органов власти, а именно: разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, объем финансовых ресурсов муниципальных и региональных бюджетов, обеспеченность органов местного самоуправления собственными финансовыми ресурсами, пределы межбюджетного выравнивания, выбор наиболее эффективной модели организации и регулирования межгбюджетных отношений, в зависимости от особенностей региона.

Объектом исследования являются модели организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации применены системный анализ и синтез теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен на основе методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Информационно — статистическая база представлена нормативно-правовыми актами, регулирующими вопросы межбюджетных отношений, материалами Министерства финансов РФ, Государственного комитета РФ по статистике, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Исследование проведено в рамках пункта 2.3 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».

Научная новизна исследования.

• уточнено определение межбюджетных отношений, в основу которого положены распределительные экономические отношения в иерархических структурах органов государственной власти;

• дана системная оценка предпосылкам формирования принципов межбюджетных отношений, воздействующим на организацию и регулирование региональных финансовых потоков;

• сформулирован комплекс критериев, позволяющий п роизводить оценку эффективности организации межбюджетных отно шений на региональном и муниципальном уровнях;

• раскрыт механизм возникновения дисбаланса в межбюджетных отношениях в целях разрешения противоречий по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти;

• обобщены сущностные характеристики моделей организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, отражающие процесс распределения и перераспределения централизованных финансовых ресурсов.

Наиболее существенные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:

• разработаны в виде единой системы принципы межбюджетных отношений с учетом необходимости сбалансированного формирования и распределения финансовых ресурсов, позволившие приблизить бюджетную систему к основам бюджетного федерализма;

• осуществлена классификация действующих моделей организации и регулирования межбюджетных отношений между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, позволяющая разработать эффективные инструменты управления финансовыми потоками;

• обобщен зарубежный опыт в области межбюджетных отношений и сформулированы предложения по его частичному использованию в отечественной практике;

• в целях стимулирования заинтересованности местных органов власти в мобилизации доходов в бюджет, уточнена действующая методика бюджетного регулирования путем введения показателя — «индекс налоговых усилий» (ИНУ) и использования средней стоимости социального набора товаров и услуг;

• для определения муниципалитетов претендующих на финансовую поддержку, на основании годовой статистической отчетности, мониторинга и прогнозов, предложена методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования;

• разработаны предложения по совершенствованию межбюджетных отношений. В качестве инструмента регулирования бюджетной обеспеченности предложен программно-целевой подход, даны мгетодические рекомендации по распределению фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Основные положения и выводы исследования могут быть использованы органами государственной власти и управления при подготовке обзорной и аналитической информациипри подготовке лекционных курсов «Бюджетная система», «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы».

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования основных положений и выводов для следующих целей:

• определение основных направлений бюджетно-налоговой политики;

• составление программ социально-экономического развития территории;

• при разработке методических подходов оптимизации механизма распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные положения исследования докладывались автором на научных конференциях, годичных научных чтениях, международных социальных конгрессах. Основные результаты работы опубликованы в журналах РГСУ «Ученые записки», «Аспирантский сборник», сборнике научных трудов, используются в учебном процессе факультета «финансы и кредит» Международного университета содружества независимых государств, Московского психолого-социального института и его филиалах.

По теме диссертации опубликовано 7 печатных работ общим объемом 4,07 п.л.

Структура диссертационной работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, одного рисунка, 9 таблиц и 16 приложений.

Выводы по третьей главе.

В результате проведенного исследования выявлены основные недостатки в организации и регулировании межбюджетных отношений на региональном уровне, состоящие в следующем:

— отсутствует реальная самостоятельность бюджетов органов местного самоуправления;

— не достаточна доходная база бюджетов муниципальных образований и, как следствие, слаба заинтересованность в наращивании своего налогового потенциала и сокращении нерациональных расходов, поскольку дополнительные доходы или экономия изымаются в вышестоящие бюджеты путем: ежегодного изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов;

— не определено разграничение расходных полномочий между различными уровнями власти;

— отсутствует нормативная основа формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым властным звеном;

— бюджетное выравнивание осуществляется на субъективной основе.

Поэтому разработка эффективной системы внутрирегиональных межбюджетных отношений является одной из наиболее важных, но в то же время сложных задач бюджетной реформы.

Механизм оказания финансовой помощи должен отвечать следующим требованиям: а) обеспечивать выравнивание доходов и стимулировать развитиеб) основываться на формализованной методике финансовой помощи с использованием объективных оценок бюджетных потребностейв) соответствовать принципам прозрачности, объективности, достоверности расчетов.

В соответствии с этим бюджетное регулирование в Оренбургской области должно исходить не только из выравнивания бюджетных доходов, но и ориентироваться на стимулирование муниципальных образований к развитию своего доходного потенциала.

Нами предложена методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, основанная на предоставлении им финансовой помощи, исходя из целей выравнивания доходов муниципальных образований и стимулирования развития территорий и разработана методика использования программно-целевого подхода для целей регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, учитывающая различия в уровне социально-экономического развития муниципальных образований Оренбургской области.

Заключение

.

Несовершенная практика формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации есть результат недостаточности теоретической разработанности проблем организации и регулирования межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения должны обеспечивать устойчивую сбалансированность всех уровней бюджетной системы, без чего невозможно проведение глубоких преобразований и реформ.

От решения проблем, связанных с оптимизацией межбюдж етных отношений, зависит, прежде всего, уровень социально-экономического развития как страны в целом, так и регионов, и муниципальных образований, в частности. Все более очевидно, что проблемы межбюджетных отношений имеют не только экономическую, но и политическую составляющие, но какая из них является превалирующей определить не всегда просто.

Сложившаяся в настоящее время в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

Наиболее острыми и до сих пор не решенными остаются такие проблемы организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне как перегруженность местных бюджетов нефинансируемыми мандатаминеоправданно высокая доля тех доходов местных бюджетов, которые формируются за счет отчислений от федеральных налоговзависимость местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налоговнедостаточная прозрачность регионального и местных бюджетов в виду отсутствия целостной системы мониторинга состояния и качества управления государственными и местными финансамиотсутствие рациональной и справедливой методологии бюджетного выравнивания, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и т. д.

В результате проведенного исследования в области теории организации и регулирования межбюджетных отношений автор приходит к выводу, что нельзя сводить понятие межбюджетных отношений к бюджетному федерализму, поскольку межбюджетные отношения характеризуют построение бюджетной системы вне зависимости от принципов ее организации, в то время как действие бюджетного федерализма необходимо ограничить рамками федеративного государства. Суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. Отсюда следует, что понятие межбюджетных отношений намного шире, чем бюджетный федерализм.

Обобщение зарубежного опыта организации и регулирования межбюджетных отношений позволило выявить пути их совершенствования, которые могут быть учтены при реформировании российского федерализма: укрепление самостоятельности нижестоящих уровней властииспользование правовыхи организационных механизмов установления налогов и их распределения по бюджетам разных уровнейпредоставление финансовой помощи нуждающимся территориям в соответствии с четкими критериальными принципами, учитывающими численность населения, его возрастной состав, состояние объектов инфраструктурыприменение механизмов горизонтального выравнивания.

Проведенный анализ существующей практики межбюджетных отношений позволил определить, что в качестве основных инструментов бюджетного регулирования в регионах используются регулирующие налоги и механизм предоставления финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Актуальным остается вопрос, насколько рационально и эффективно будут применены субъектами Федерации эти инструменты и будет ли достигнута цель — выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальныхобразований.

Анализ устойчивости бюджетов муниципальных образований Оренбургской области с помощью бюджетных коэффициентов, предложенных Г. Б. Поляком, позволил сделать вывод о недостаточной степени устойчивости местных бюджетов области.

Различия в бюджетной обеспеченности муниципальных образований Оренбургской области настолько существенны (например, по показателю собственных подушевых доходов муниципалитеты отличаются друг от друга более чем в сотни раз), что предоставление средств из ФФПМО не решает проблему выравнивания. Свидетельством этому служит проведенная оценка концентрации ресурсов с точки зрения выравнивания уровней бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития муниципальных образований, в основе которой лежит сравнение характеристик неоднородности до и после выделения средств из вышестоящего бюджета бюджетам муниципалитетов.

Анализ подушевых доходов муниципальных образований области с использованием индикаторов разброса показал, что межмуниципальная дифференциация доходов сокращается. После распределения средств из областного бюджета в муниципальных образованиях резко возрастает показатель среднедушевых бюджетных доходов. Однако, сокращение дифференциации происходит не за счет выравнивания, а за счет поддержки слабых территорий.

В результате бюджетного регулирования, проводимого органами власти Оренбургской области, меняется ранг муниципальных образований: показатель подушевых бюджетных доходов муниципалитетов-реципиентов после перечисления им трансфертов оказывается значительно выше подушевых доходов муниципалитетов-доноров, что является совершенно недопустимым с позиции выравнивания бюджетной обеспеченности. Все это позволяет сделать вывод о недостаточной эффективности модели организации межбюджетных отношений и необходимости ее дальнейшего совершенствования.

В целях совершенствования системы межбюджетных отношений в регионе в диссертации предложена методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, суть которой заключается в следующем: предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям осуществляется в два этапа. На первом этапе происходит выравнивание бюджетных доходов, при одновременном сохранении различий в исходной бюджетной обеспеченности муниципалитетов, что создает достаточно сильные стимулы для развития собственного налогового потенциалана втором — стимулирование развития территорий.

Кроме того, для регулирования межбюджетных отношений использован программно-целевой подход, направленный на разрешение противоречий между ограниченным объемом финансовых возможностей и социально-экономическими проблемами развития территорий. Программно-щелевой подход ориентирован на долгосрочные цели экономической политики. В основе его использования лежит разработка целевых программ.

В результате проведенного исследования нами была разработана целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии муниципальных образований Оренбургской области». Достижение основных целей программы позволяет решать такие важные задачи региональной экономической политики, как сохранение единого экономического пространства не только региона, но и страны в целом, а также обеспечении экономической самостоятельности муниципалитетов.

В исследовании особое внимание уделяется реформированию межбюджетных отношений в связи с принятием Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года. Главное заключается в том, что Закон в значительной степени продвинул вперед местное самоуправление как структуру гражданского общества, что позволит существенно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. Закон более четко очертил круг разграничения полномочий между уровнями власти и обеспечения соответствия доходов и расходов бюджетов всех уровней. Однако, необходимо отметить, что поправки, внесенные в Бюджетный кодекс в части разграничения доходных полномочий, не гарантируют местному самоуправлению даже минимального уровня необходимых собственных доходов, что лишает их финансовой самостоятельности.

В связи с тем, что, по нашим расчетам, финансовая база местных бюджетов не укрепляется, а, напротив, ослабевает, значение бюджетного регулирования в отношениях между субъектами РФ и муниципальными районами, муниципальными районами и муниципальными образованиями на уровне поселений возрастает.

Общий подход к бюджетному регулированию на региональном и муниципальном уровне должен соответствовать цели совершенствования межбюджетных отношений. Выравнивать бюджетную обеспеченность для достижения одинакового качества предоставляемых на каждом уровне власти бюджетных услуг, что позволит сформировать эффективную бюджетную систему, ориентированную на стимулирование экономического роста, расширение самостоятельности всех уровней бюджетной системы и снижении социально-экономического неравенства и различий в бюджетной обеспеченности территорий.