Актуальность темы
исследования. Проблемы государственной службы являются постоянным объектом внимания руководства Российской Федерации. Это неслучайно, так как государственная служба, обеспечивающая реализацию функций государства, выступает одним из его главных элементов в государственном механизме. Вследствие осуществляемых в последние, годы преобразований, она претерпела существенные изменения, которые коснулись в том числе и определения правового статуса государственных служащих каждого из вновь созданных видов государственной службы.
Эффективность государственной службы и успех профессиональной деятельности государственных служащих во многом зависят от глубины теоретического осмысления закономерностей в рассматриваемой сфере, закрепления адекватного возложенным на государственного служащего задачам их административно-правового положения, или статуса. Особое значение в этом плане имеет законодательное установление особенностей правового статуса государственного гражданского служащего.
Следует, отметить, что государственным гражданским служащим в части правового регулирования прохождения ими службы и установления их правового статуса повезло больше, чем государственным служащим государственной военной и государственной правоохранительной служб. Это связано с тем, что по государственной гражданской службе принят федеральный закон об этом виде службы, а также реестр должностей государственных гражданских служащих. Вместе с тем многое из того, что нашло свое закрепление в законодательстве относительно правового положения (статуса) государственного гражданского служащего нуждается в научном осмыслении и дальнейшем совершенствовании.
Успешное развитие государственной службы возможно только на пути ее прочного нормативно-правового обеспечения. Совершенствование правового обеспечения государственной гражданской службы представляет собой одну из важных и крупных задач современной теории и практики государственной службы, административного права, решение которой определяется потребностями политического и социально-экономического развития страны.
Осуществляя свои административно-властные полномочия, государственный гражданский служащий служит государству и обществу в соответствии с замещаемой должностью и занимаемым положением, именуемым статусом. Статус интегративно фокусирует в себе и объединяет потенциал государственного гражданского служащего. В этом качестве он предстает как важнейшая единица системы государственной службы. Опыт, накопленный юридической наукой, и практика государственной службы показывают, что в статусном составляющем государственного гражданского служащего ведущую роль, наряду с должностным, служебным, социальным статусом, играет его правовой статус.
Изучение данной темы позволяет полнее представить научную концепцию административно-правового статуса государственного гражданского служащего, в том числе определить понятие, сущность, структуру, юридический состав и содержание такого социально-правового феномена, как «административно-правовой статус государственного гражданского служащего». Исследование данной проблемы дает возможность понять процесс формирования, развития и укрепления статусных основ государственной службы страны в целом.
Анализ этой социально значимой темы важен не только в плане ее теоретического осмысления, но и в практическом отношении — для обобщения практики реализации административно-правового статуса гражданских служащих, определения перспектив развития системы государственной службы Российской Федерации, укрепления единства государственной власти, повышения эффективности деятельности государственного аппарата, укрепления престижа и авторитета в обществе государственного гражданского служащего. Реформы и преобразования государственной службы не принесут желаемых результатов, пока не будет сформирован государственный аппарат современного типа, способный успешно работать в новых условиях, пока не будет юридически закреплен, апробирован и подтвержден на практике административно-правовой статус гражданского служащего, отвечающий всем современным требованиям.
Актуальность темы
определяется также тем обстоятельством, что многие аспекты административно-правового статуса государственного гражданского служащего до сих пор являются дискуссионными и требуют серьезного научного осмысления и анализа. Объективное исследование данной темы может внести определенный вклад в решение ряда принципиальных вопросов теории административного (служебного) права и практики реализации административно-правового статуса гражданского служащего.
Значимость данной темы обусловливается необходимостью проведения сравнительного анализа законодательной базы административно-правового статуса государственного гражданского служащего. Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 2004 г., совершенствуя административную власть в стране, расширяют правовое поле государственной службы, в том числе правовое поле административно-правового статуса государственного гражданского служащего.
В целом исследование проблемы административно-правового статуса чиновника, его динамики в процессе организации и регулирования государственно-служебной деятельности — это важное направление изучения, анализа и совершенствования системы государственной службы Российской Федерации. Выявление особенностей юридического установления административно-правового статуса гражданских служащих Российской Федерации представляет собой одну из крупных проблем современной науки, решение которой определяется насущными потребностями развития нашего государства и общества.
Степень научной разработанности темы. Проблема административно-правового статуса гражданских служащих в силу ее актуальности и новизны занимает одно из центральных мест в научных трудах различного уровня. Как правило, в отечественной юридической литературе тема правового статуса государственных служащих освещается учеными-юристами различных отраслей права. Тема обобщается и речь в научных и учебных изданиях чаще всего идет о правовом, а не административно-правовом статусе государственных, но не гражданских служащих.
Кроме того, большинство работ, посвященных проблемам государственной службы, относятся к периоду действия уже утратившего свою юридическую силу законодательства в этой области.
Исследование поставленной проблемы показывает, что данной проблематике посвящены труды таких ученых-правоведов, как А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. А. Ивлев, В. А. Козбаненко, JI.M. Колод-кин, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, А. Н. Костюков, В. М. Курицын, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, Р. С. Мулукаев, А. Ф. Ноздрачев, Г. И. Петров, Ю. А. Розенбаум, JI.M. Овсянко, А. В. Оболонский, Е. В. Охотский, Ю. Н. Старилов, П. П. Сергун, JI.B. Смирнов, В. И. Федоров, В. В. Черников и некоторых других1.
Существуют многоплановые публикации по системе государственной службы Российской Федерации в периодической печати, содержащие
1 См.: Алехин А. П. Административное право Российской Федерации. М. 2001; Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М. 2002; Бахрах Д. Н. Административное право. М. 1996; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник. М. 1999; Государственная служба: Учеб. Пособие / Под ред. А. В. Оболонского. М. 1999; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М. 2003; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование.М. 1997 и др. ценную эмпирическую информацию, в том числе по теме правового статуса гражданского служащего2.
Проблемы правового статуса исследуются и на диссертационном уровне. Этой теме, в частности, посвящены диссертационные труды ученых-юристов В. А. Козбаненко, А. А. Василевской, В. И. Спасенко, А. А. Гришковца, О. М. Хатюшенко, Т. В. Щукина, А.В. Шарова3.
Вместе с тем, обобщающих диссертационных и монографических работ, посвященных анализу административно-правового статуса гражданских служащих Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством о государственной гражданской службе4, пока нет. Речь в предыдущих исследованиях и изданиях идет о правовом, а не о административно-правовом статусе государственного служащего. Весьма редко внимание акцентируется именно на гражданских служащих Российской Федерации.
Отечественными правоведами еще не создана современная целостная концепция административно-правового статуса гражданского служащего Российской Федерации. Поэтому комплексное научное исследование проблем, связанных с административно-правовым статусом гражданского служащего современной России, будет способствовать разработке данной концепции.
2 См.: Розенбаум Ю. А Какой должна быть государственная служба // Власть. 1996. № 7- Савченко С. Д. Система государственной службы Российской Федерации: проблемы реформирования и развития // Чиновник. 2004. № 1.
3 См.: Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственного гражданского служащего: Автореф. .д-ра. юрид. наук. М. 2003; Василевская А. А. Федеральное законодательство о правовом статусе должностных лиц в избирательных комиссиях Российской Федерации: Автореф. .канд. юрид. наук. М. 2001; Спасенко В. И. Проблемы совершенствования правового статуса должностных лиц государственного органа России: Автореф. .канд. юрид. наук. М. 1997; Гришковец А. А. Право государственного служащего на продвижение по службе: Автореф. .канд. юрид. наук. М. 1997; Хатюшенко О. М. Административно-правовой статус государственного служащего: Автореф. .канд. юрид. наук. М. 1999; Шаров А. В. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы: Автореф. .канд. юрид. наук. М. 1997.
4 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе прохождения службы государственным гражданским служащим Российской Федерации. В первую очередь речь идет о той части названных видов общественных отношений, которые могут быть востребованы как предмет административно-правового регулирования.
Предметом диссертационного исследования являются, а дминист-ративно-правовые нормы, определяющие правовой статус гражданского служащего Российской Федерации, научные источники, практика реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Цель настоящей диссертационной работы заключается в определении сущности, структуры, юридического содержания и состава, а также практики реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации и формулировании на этой основе теоретических выводов, предложений и научно-практических рекомендаций.
Содержание и цель диссертации направлены на решение следующих задач:
— определение сущности статуса государственного гражданского служащего — его понятия, системы составляющих элементов и функцийвыявление роли и места административно-правового статуса в системе статусов государственного гражданского служащего;
— характеристика концептуальных основ административно-правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации — сущности, целей, принципов, юридического составаопределение системы принципов формирования и реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего, установление содержания каждого из них, а, прежде всего, принципа единства и сочетаемости прав и обязанностей служащего;
— проведение сравнительного анализа правовых норм ранее действующего законодательства о государственной службе и современного законодательства Российской Федерации, определяющего административно-правовой статус государственного гражданского служащего с целью определения качества состоявшейся при этом динамики;
— осуществление оценки состояния правовой регламентации основных прав и обязанностей государственного гражданского служащего Российской Федерации;
— проведение правовой экспертизы предусмотренных для государственного гражданского служащего России ограничений и запретов;
— определение качества требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и подготовка на этой основе рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой части;
— выявление проблем реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего России и разработка рекомендаций по их преодолению;
— формулирование на основе проведенного исследования теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства, определяющего административно-правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации.
Теоретико-методологические и нормативные основы исследования. Настоящее диссертационное исследование опирается на достижения отечественной и зарубежной правовой мысли. Теоретическую основу диссертации составляют конкретные научные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных правоведов по проблемам теории государства и права, конституционного, административного, трудового права, государственного и муниципального управления, управления персоналом, по проблематике государственной службы в целом. Использование, помимо правовых дисциплин, других отраслей знаний позволило избежать узкоспециального подхода к исследуемой проблеме, поскольку изучаемая тема находится на стыке наук.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования.
В качестве основных прикладных методов исследования применялись: исследование нормативных правовых актов, анализ и обобщение теоретических положений отечественных и зарубежных правоведов, систематизация эмпирического материала, мониторинг и обобщение практики реализации основных элементов правового статуса при прохождении государственной гражданской службы.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституционные федеральные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регулирующие государственную службу Российской Федерации, в том числе вопросы административно-правового статуса государственных гражданских служащих.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой научное исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основных положений концепции правового статуса государственных гражданских служащих — его понятия и структуры. В диссертации уточнены общие и отличительные черты понятий «правовой статус» и «административно-правовой статус» государственного служащего и государственного гражданского служащего. Сформулированы сущность, цели и принципы формирования и реализации административно-правового статуса гражданского служащего.
Новым является формулирование системы общих и специальных принципов формирования и реализации административно-правового статуса гражданских служащих России.
Новацией является подробный анализ и характеристика основных прав и обязанностей, ограничений и запретов гражданских служащих, требований к служебному поведению на гражданской службе.
В диссертации обобщаются теоретические выводы с учетом концептуальных положений теории государства и права, конституционного, административного и трудового права, а также правовых норм действующего законодательства о гражданской службе. Помимо этого в работе формулируются научно-практические предложения по совершенствованию элементов, составляющих административно-правовой статус гражданского служащего Российской Федерации.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Определение сущности статуса государственного гражданского служащего посредством его комплексного рассмотрения как совокупности личного, гражданского, правового, социального, должностного и служебного статусов.
2. Вывод о необходимости законодательного включения в число элементов правового положения (статуса) гражданского служащего таких составляющих, как государственные гарантии и ответственность. В настоящее время глава третья Федерального закона от 27.07.04 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской федерации», регламентирующая правовое положение гражданского служащего, таких элементов в себе не содержит.
3. Необходимость включения в число основополагающих принципов гражданской службы принципа единства и сочетания прав и обязанностей гражданского служащего. Данный принцип должен возвести в первооснову корреспондирующее свойство одного по отношению к другому и исключить имеющиеся в науке тезисы о приоритете одного элемента правового статуса гражданского служащего над другим.
4. Вывод о том, что изменения, произошедшие в правовом регулировании правового положения (статуса) государственного гражданского служащего, не по всем направлениям отвечают потребностям государственной гражданской службы.
5. Авторская классификация обязанностей государственных гражданских служащих по степени связанности с выполняемыми ими задачами на общие, основные и специальные.
Последний вид обязанностей, в отличие от двух предыдущих, устанавливается не на основании нормативных правовых актов, а, как правило, на основании локальных правовых актов того или иного органа. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о законности вменяемых обязанностей, поскольку локальные правовые акты не контролируются посредством использования механизма регистрации в Министерстве юстиции РФ.
6. Вывод о схожести, но не тождественности запретов и правоогра-ничений, распространяемых на государственных гражданских служащих. В первом случае права и действия государственных гражданских служащих ограничиваются, во втором — императивно запрещаются. Кроме того, за несоблюдение запретов государственный гражданский служащий может быть привлечен к юридической ответственности. Несоблюдение ограничений может послужить основанием для незаключения служебного контракта либо неназначения на должность, но не привлечения к ответственности.
7. Вывод об особо значимой роли нравственных норм в регулировании служебного поведения государственного гражданского служащего. Это обстоятельство предполагает необходимость принятия Этического кодекса государственного гражданского служащего.
8. Предложения по совершенствованию законодательства, устанавливающего правовое положение (статус) государственного гражданского служащего.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации научные результаты и теоретические выводы о концептуальных и правовых основах, структуре, юридическом содержании и составе административно-правового статуса гражданских служащих позволят расширить теоретические взгляды на природу и содержание данного социально-правового явления, выявить новые подходы к его концептуальному и нормативному развитию. Таким образом, полученные диссертантом научные результаты в известной степени развивают и дополняют теоретические основы государственной службы, теорию административно-правового статуса и в целом теорию административного права.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что внедрение разработанных в процессе исследования предложений в деятельность государственных органов позволит успешнее выполнять возложенные на них функции, усилить ответственность гражданских служащих за качество выполнения ими своих задач, повысить авторитет и престиж гражданской службы России.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческой деятельности Правительства РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при разработке предложений по совершенствованию правового положения государственного гражданского служащего.
Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений и дальнейших исследований данной проблемы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные идеи, положения и выводы проведенного исследования прошли экспертизу во время обсуждения диссертации на кафедре административного права Московского университета МВД России.
Необходимая апробация полученных результатов осуществлялась на научно-практических конференциях, проводившихся в академии ФПС России.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 11 научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных официальных актов и научной литературы и приложения.
Заключение
В современных условиях правовое закрепление конституционных основ общественно-политического строя и социально-экономического уклада российского государства приобретает особое значение, как для юридической науки в целом, и административного права в частности, так и для правоприменительной практики, неразрывно связанной с управленческой деятельностью государства. Все это обусловливает необходимость развития и совершенствования государственной службы, как механизма государственного управления, изменения ее принципов, целей и функций, находящих свое правовое закрепление и выражение.
В современной России проблема модернизации правового института государственной службы, всей системы государственного управления становится одной из приоритетных. Создание на основе современного права эффективной системы государственной службы является для России важнейшей целью государственного строительства. Правовое обеспечение управленческой деятельности государства, его структур и должностных лиц становится в ряд наиболее приоритетных задач общественного развития в соответствии с конституционно провозглашенным идеалам демократического, правового и социального государства.
Но это весьма сложный и длительный по времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них — формирование и реализация административно-правового статуса государственных гражданских служащих.
Развитие и совершенствование административно-правового статуса гражданских служащих в системе правового обеспечения государственной гражданскойслужбы следует признать важнейшим направлением и условием достижения стратегических целей, намеченных при осуществлении проводимых в сфере государственной службы реформ. Установление адекватного современным реалиям и перспективам общественного и государственного развития административно-правового статуса гражданских служащих находится в системе организационных мер и правового обеспечения реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Исследование темы административно-правового статуса гражданских служащих позволяет сделать следующие теоретические выводы.
Во-первых, статус государственного служащего — это базовое понятие для осмысления сущности государственной службы, понимания перспектив ее реформирования и развития, определения оптимального круга полномочий, ответственности и социальных гарантий государственных служащих.
Проведенное исследование показывает, что статус государственного служащего — это сложное правовое, социальное, экономическое, психологическое явление, определяющее ее положение и место в социальной иерархии, престиж и авторитет в обществе. В статусный набор государственных служащих входят такие его составляющие, как правовой, социальный, личный, гражданский, служебный, должностной, нравственный, статусы. Ядром статуса чиновника выступает, по мнению большинства специалистов, правовой статус.
В понятие правового статуса работников государственного аппарата входят основополагающие институциональные характеристики правового положения государственных служащих, которые зафиксированы в соответствующих нормативно-правовых актах и определяют их место в иерархии государственной службы.
Правовой статус гражданского служащего определяет не только содержание административно-служебных отношений, но в первую очередь совокупность прав, обязанностей, ограничений, запретов, связанных с гражданской службой, и требований к служебному поведению. Ряд специалистов теории и практики государственной службы относят к правовому статусу служащего еще два компонента: государственные социальные гарантии и ответственность. Но в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 № 79-ФЗ года эти составляющие вынесены за рамки правового статуса гражданского служащего. Это значит, что формально они в него не входят.
Административно-правовой статус гражданского служащего — это система предоставленных гражданскому служащему согласно закону прав и возложенных на него обязанностей, а также других элементов статуса в сфере государственного управления. Данная правовая категория не зафиксирована у нас нормативно, но она существует и функционирует реально в государственной службе.
Правовой статус гражданского служащего имеет определенные отличия от его административно-правового статуса. Они идентичны по своей природе и происхождению, но различаются по функциям и сферам проявления. Если правовой статус статичен и формализован нормативно-правовыми актами, то административно-правовой статус динамичен и гораздо менее формализован. Он проявляет себя только в процессе реальной государственно-управленческой деятельности. Административно-правовой статус гражданского служащего является основой его правового положения.
Правовой статус государственного служащего — это установленная Конституцией, федеральными и региональными законами совокупность полномочий — прав и обязанностей, ограничений и запретов, связанных с государственной службой, требований к служебному поведению, а также ответственности и государственных социальных гарантий.
Административно-правовой статус государственного гражданского служащего — это важнейшая составная часть его правового статусаэто совокупность его служебных прав и обязанностей, правоограничений и запретов, требований к служебному поведению, ответственности и гарантий в сфере государственной службы. В сущность понятия и структуры административно-правового статуса государственных гражданских служащих входят основополагающие институциональные характеристики правового положения государственных служащих, которые определяют их место и роль в системе государственной службы.
Во-вторых, проведенное исследование данной проблемы позволяет заключить, что в основе административно-правового статуса гражданского служащего лежат принципы его формирования и реализации, представляющие собой основополагающие идеи, закономерности и взаимосвязи, существующие в системе гражданской службы и имеющие особое значение для ее прохождения, организации и функционирования.
Одним из основополагающих выступает принцип сочетания и единства основных прав и обязанностей гражданского служащего. По нашему мнению, служебные права не являются вторичными, а тем более обеспечивающими по сравнению со служебными обязанностями — они равны и соизмеримы, и их следует рассматривать только в единствеэто два самостоятельных и неразрывных элемента правового статуса. Поэтому аргументация в пользу приоритета обязанностей государственных служащих над правами не вполне убедительна. Реализация гражданскими служащими установленных прав — это, одновременно, выполнение ими своих обязанностей перед государством и обществом с известной долей усмотрения, то есть свободного распоряжения этими правами.
Административно-правовой статус гражданского служащего реализуется, прежде всего, через осуществление должностных полномочий, то есть через реализацию должностных прав и исполнение служебных обязанностей, которые находятся в диалектическом единстве.
В-третьих, сравнительный анализ законодательной базы государственной гражданской службы Российской Федерации указывает на значительное количественно-качественное изменение юридического состава административно-правового статуса гражданского служащего, его концептуальное развитие и нормативное укрепление;
Сравнительный анализ законодательной базы показывает, как тенденцию, с одной стороны, некоторую либерализацию правового положения гражданских служащих, но с другой стороны, — ужесточение запретов и усиление не только юридической, но и моральной ответственности государственных гражданских служащих. Законодатель, в значительной мере меняя взгляд на статусный набор гражданского служащего, изъял из структуры и юридического состава его правового положения (статуса) государственные социальные гарантии и ответственность государственного служащего, перенеся их в другие главы закона, что, на наш взгляд, не совсем логично и верно.
Новый федеральный закон о гражданской службе Российской Федерации дополнил правовой статус гражданского служащего такими нормами, как: запреты, связанные с гражданской службойтребования к служебному поведениюурегулирование конфликта интересов на гражданской службепредоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. По нашему мнению, такие нормы, как урегулирование конфликта интересов и предоставление сведений о доходах и имуществе, в виду иного функционального назначения, не должны входить в правовой статус гражданского служащего.
В-четвертых, ядром административно-правового статуса гражданских служащих являются служебные права и обязанности, обусловленные Конституцией и другими нормативно-правовыми актами, и составляющие их полномочия или компетенцию. Права и обязанности гражданского служащего, выступающие важнейшим элементом его правового положения, только тогда смогут обеспечить высокое качество работы государственного органа, когда они будут сбалансированы и подвергнуты четкой правовой регламентации, что составляет одну из первоочередных задач реформирования гражданской службы Российской Федерации. Объем служебных полномочий, как совокупность прав и обязанностей гражданских служащих, довольно подвижен, динамичен и по ходу развития нормативно-правовой сферы постоянно обновляется, дополняется новым правовым содержанием.
Существующий административно-правовой статус гражданского служащего только тогда сможет обеспечить высокое качество работы государственного органа, когда основные права и обязанности чиновников будут сбалансированы и подвергнуты четкой правовой регламентации. Это является одной из первоочередных задач реформирования гражданской службы Российской Федерации;
Права и обязанности, как и все другие элементы административно-правового статуса, находясь в единстве и взаимодействии, составляют систему правового положения гражданских служащих.
В-пятых, значительную роль в структуре и юридическом составе административно-правового статуса гражданских служащих играют ограничения и запреты, связанные с гражданской службой. Изучение данного вопроса показывает, что правовые ограничения и запреты представляют собой установленные законом пределы, выходить за рамки которых нельзя и в которых могут совершаться только те действия, которые предписаны, а все остальные запрещены. Устанавливаемые законом ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, под угрозой привлечения к юридической ответственности за их нарушение выступают эффективным средством удержания гражданских служащих от корыстных поступков, причиняющих ущерб интересам службы и государства.
Ограничения и запреты напрямую не связаны с реализацией гражданскими служащими своей должностной компетенции. Такие запреты обусловлены, прежде всего, необходимостью обеспечить независимость государственных органов от интересов отдельных лиц, поскольку гражданские служащие должны осуществлять свою профессиональную деятельность в интересах государства и общества в целом. Поэтому устанавливаемые государством ограничения носят обязательный, а не рекомендательный характер, и за их нарушение гражданские служащие привлекаются к различным видам юридической ответственности вплоть до уголовной.
Правовые ограничения и запреты являются одним из важнейших признаков, отделяющих административно-правовой статус гражданских служащих от работников негосударственной сферы, от государственных служащих иных видов государственной службы — военной и правоохранительной. В качестве компенсации за ограничения и запреты, за особые условия гражданской службы законодатель установил систему государственных социально-правовых гарантий, способствующих созданию необходимых условий для нормальной службы и отдыха гражданских служащих.
В-шестых, особо следует отметить все возрастающее значение требований к служебному поведению гражданских служащих. Требования к служебному поведению — это установленные законодательством России принципы и правила нравственного поведения гражданских служащих, как на службе так и вне ее. В основе этих требований лежат, прежде всего, не правовые, а этические категории долга, чести, добросовестности, честности, неподкупности и т. д. В условиях императорской России нравственные требования к государственной службе и государственным служащим были разработаны достаточно полно и узаконены соответствующими нормативными правовыми актами. В советскую эпоху они были заменены требованиями партийной этики. Теперь требования высокой нравственности, честности и неподкупности вновь стоят на одном из первых мест в государственном строительстве и реформировании государственной службы.
В основе требований к служебному поведению гражданских служащих России лежат не столько правовые нормы, сколько нравственно-этические категории. Нравственные принципы служебной деятельности, разработанные концептуально — это исходные положения и основные правила поведения и действий гражданских служащих, формирующих образ жизни и действий чиновника на службе и в быту.
В-седьмых, исследование данной проблемы показывает, что одной из главных особенностей административно-правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации является наличие законодательно утвержденного особого правового положения гражданских служащих. В соответствии с Федеративным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 № ФЗ-79 года на них распространяется специальный правовой режим, характерный наличием особых прав и обязанностей, запретов и ограничений, требований к служебному поведению. Данная служебно-правовая нагрузка компенсируется законодательно закрепленными государственными гарантиями и социальными льготами. Всё это ставит гражданского служащего, как должностного лица, представляющего государство, в особое правовое положение, выделяя его из всех других профессиональных групп и социальных категорий граждан.
В-восьмых, реализация административно-правового статуса гражданского служащего находится в прямой зависимости от служебного положения гражданского служащего, которое, в свою очередь, определяется занимаемой им должностью гражданской службы, учрежденной в конкретном государственном органе. Замещение ее является юридическим фактом, порождающим государственно-служебные отношения.
В-девятых, исследование показывает, что одним из главных направлений и задач в данной области является дальнейшее развитие нормативной правовой базы административно-правового статуса гражданского служащего.
Развитие отечественной нормативно-правовой системы гражданской службы должно сочетаться с перспективными задачами правового обеспечения системы государственного управления в достижении намеченных целей социального прогресса. Процесс формирования и дальнейшего совершенствования административно-правового статуса гражданских служащих должен отвечать требованию обеспечения единства государственной власти на всей территории Российской Федерации, верховенства Конституции России и строгого соответствия законов субъектов Российской
Федерации нормам федерального законодательства, в том числе и по вопросам правового статуса государственной службы.
Действующее законодательство Российской Федерации, относящееся к регулированию гражданской службы, особенно в части административно-правового статуса гражданских служащих, нуждается в кодификации и систематизации. Наше законодательство динамично, а, порой, противоречиво. К настоящему времени отдельные сферы правового статуса гражданских служащих еще не получили должного правового обоснования и регулируются периодически обновляемыми подзаконными правовыми актами.
Все более очевидной становится тенденция перехода сферы гражданской службы, в том числе правового статуса служащих, от норм трудового права под юрисдикцию служебного права. Переход к новым правовым условиям нуждается в разработке и установлении дополнительных юридических механизмов реализации элементов правового статуса гражданских служащих. С их помощью должны быть надежно гарантированы и защищены принципы гласности и открытости гражданской службы, профессионализма и компетентности гражданских служащих, права и свободы человека и гражданина, созданы условия для реализации ими своих законных интересов при взаимодействии с институтами власти и их должностными лицами.
Разработка нормативных правовых актов должна вестись с учетом реальных общественно-политических и социально-экономических условий, в которых функционирует система государственной службы и реализуется административно-правовой статус гражданских служащих, в соответствии с международными обязательствами и международно-правовыми стандартами на основе научного правового анализа.
В процессе регулирования административно-правового статуса гражданских служащих следует в большей мере учитывать сближение общепризнанных принципов и норм международного права и норм национального права. Взаимопроникновение норм международного и национального права не должно носить характер формального, механического заимствования. Поэтому необходим разумный, критический подход ко всему тому, что накоплено и апробировано в западной законодательной практике по вопросам гражданской службы. Необходимо научно обоснованное сопоставление норм национального и иностранного служебного права и формулирование на этой основе объективных выводов.
То есть, в сфере правового регулирования гражданской службы и правового статуса гражданского служащего предстоит закрепить многие основополагающие отношения, которые имеют место в реальной жизни, в практике гражданской службы. Необходимо сформировать логически завершенную и согласованную национальную систему служебного права, обусловленную ориентирами и приоритетами дальнейшего развития государства и гражданского общества, а в них человека и гражданина.
В рамках проходящей в стране реформы системы государственной службы необходимо последовательно осуществлять оптимизацию административно-правового статуса гражданских служащих, его структуры, содержания и юридического состава.
Основные научно-практические предложения, сформулированные по итогам диссертационного труда, заключаются в следующем:
В целях развития и углубления теоретико-методологических основ проблемы целесообразно разработать и верифицировать концепцию правового статуса государственного служащего Российской Федерации по видам государственной службы, определив в ней понятие, цели, задачи, функции, принципы, структуру, проблемы и пути совершенствования данного социально-правового явления. Целесообразно усилить внимание ученых-правоведов на разработку целостной концепции административно-правового статуса гражданского служащего — его целей, задач, функций, характерных черт, принципов и приоритетных направлений формирования и реализации.
В этой связи, имеет смысл, по нашему мнению, организовать и провести конкурс научно-исследовательских работ в рамках специальности административного права по теме: «Административно-правовой статус гражданского служащего России: сущность, юридический состав, пути совершенствования». Рекомендуется на диссертационном уровне исследовать вопрос соотношения, единства и сочетаемости ограничений и запретов гражданских служащих с одной стороны и их государственных социальных гарантий и льгот с другой.
Следует, на наш взгляд, вернуться к вопросу разработки, публичного обсуждения и принятия, наконец-то, на законодательном уровне Этического кодекса поведения государственных гражданских служащих России, в котором нормативно закрепить не только основные требования к служебному поведению, но и нравственные принципы и правила деятельности чиновников. Подобные кодексы поведения приняты и работают во всех цивилизованных странах мира.
На наш взгляд, назрел вопрос о законодательном установлении административно-правового статуса гражданского служащего Российской Федерации на уровне специального Указа Президента России, как главного субъекта управления государственной службой.
Наряду с этим, представляется целесообразным законодательно обязать всех гражданских служащих ежегодно предоставлять в государственные органы не только сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, но и сведения о расходах, введя эту норму в юридический состав правового статуса.
Целесообразно разработать и легализовать механизм контроля за соблюдением гражданскими служащими своих прав и обязанностей, ограничений и запретов, требований к служебному поведению. В компетенцию кадровой службы государственного органа отдельным нормативным актом следует, на наш взгляд, ввести функцию контроля за реализацией административно-правового статуса гражданских служащих, особенно его ограничений и запретов.
В целях усиления ответственности гражданских служащих за соблюдением норм своего административно-правового статуса целесообразно разработать и принять на законодательном уровне Дисциплинарный устав гражданских служащих Российской Федерации.
В учебный план и программы гуманитарных вузов, студенты которых обучаются по юридической специальности «Административное право», следует, на наш взгляд, ввести спецкурс «Административно-правовой статус государственного служащего» .
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ОФИЦИАЛЬНЫХ АКТОВ и НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ I. Официальные документы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). // Российская газета. 25 декабря 1993.
2. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. ст. 2990. (утратил силу с 1 февраля 2005 г.)
3. Гражданский кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 5. ст. 411.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 64-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. ст. 2955.
5. Федеральный закон от 28 марта 1998 г № 58-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 1998. № 13. ст. 1475.
6. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. № 20. ст. 1852.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 2.
8. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. ст. 3.
9. Федеральный закон от 25 июля 2002 г № 113-Ф3 «Об альтернативной гражданской службе» // СЗ РФ. 2002. № 30. ст. 3030.
10. Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. Ст. 2063.
11. Федеральный закон от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. ст. 3215.
12. Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948;1 «О гражданстве Российской Федерации» //Российская газета. 6 февраля 1992.
13. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» //Российская газета. 12 мая 1993 г.
14. Закон Российской Федерации от 25 июля 1993 г № 5242−1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета. 10 августа 1993 г.
15. Закон г. Москвы от 26.01.2005 N 3 ред. от 06.02.2008)" 0 государственной гражданской службе города Москвы" // «Вестник Мэра и Правительства Москвы», N 8. 31.01.2005. ст.З.
16. Указ Президента Российской Федерации 19. ноября 2002 г. № 1336 от «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)» «. // СЗ РФ. 2002. № 47. ст. 4664.
17. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ. 2002. № 33. ст. 3196.
18. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г № 824 «О мерах проведения административной реформы в 2003;2004 гг.» // СЗ РФ. 2003. № 30. ст. 3046.
19. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 430 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 18 марта 2004.
20. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Российская газета. 3 февраля 2005.
21. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» // Российская газета. 3 февраля 2005.
22. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // Российская газета. 3 февраля 2005.
23. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // Российская газета. 3 февраля 2005.
24. Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 2005 г. № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» // СЗ РФ. 2005. № 23. ст. 2242.
25. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // Российская газета. 12 января 2006.
26. Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 2. ст. 3.
27. Указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. ЗОсентября 2007.
28. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 1996 г. № 973 «О распространении действия Постановления Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. № 25 на федеральных государственных служащих, высвобождаемых из центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 32. ст. 1618.
29. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. № 25 «О некоторых мерах по обеспечению социальной защищенности работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 3. ст. 193.
30. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 1997 г.№ 346 «О мерах социальной защиты федеральных государственных служащих реорганизуемых и ликвидируемых федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1997. № 14. ст. 792.
31. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2000 г. № 490 «Об испытании при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 28. ст. 2979.
32. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 25 января 2005 г.
