Институт административного принуждения: соотношение материального и процессуального права

Актуальность темы

исследования. В связи с проведением в Российской Федерации демократических преобразований особую актуальность приобретает проблема реального обеспечения прав и свобод человека.

Существенную роль в охране прав и свобод граждан призваны играть правоохранительные и иные органы исполнительной власти, которые наделены соответствующими государственными полномочиями оперативно и своевременно реагировать на противоправные действия, явления биологического, природного, техногенного и социального характера, в силу которых они вынуждены в отдельных случаях применять различные меры принудительного воздействия. Целями таких мер является предотвращение и пресечения противоправных действий и недопущения наступления общественно опасных последствий.

В силу того, что институт административно-правового принуждения, как вид государственного принуждения, на протяжении более пятидесяти лет подвергался неоднократному исследованию, в юридической науке сформировалось множество различных позиций, которые нередко противоречат друг другу. Это определяет значимость системного изучения сформировавшихся позиций и на их основе выработки соответствующей теории.

При этом учитывается две, на первый взгляд противоречащие друг другу, а по существу, — взаимообусловленные тенденции: либерализация сферы реализации субъективных прав и свобод и усиление социально-правового контроля государства в целях их обеспечения.

Недооценка административно-правового принуждения и зачастую негативное отношение сторонников либерализма к ряду административно-правовых режимов и институтов — есть один из многих факторов, приводящих к ухудшению правопорядка в стране, к ослаблению профилактической роли государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.

Изложенное со всей очевидностью указывает на непреходящее значение исследований административно-правового принуждения.

Степень разработанности темы исследования. Проблематика института административно-правового принуждения как вида государственного принуждения в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права. В частности, общие вопросы механизма административного принуждения в настоящее время исследуются такими авторами как Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, А. А. Демин, Ю. А. Денисов, И. В. Максимов, М. Я. Масленников, С. Н. Махина, В. Г. Розенфельд, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров,.

A.Ю. Якимов и др. Вопросы реализации института административного принуждения разрабатывались такими авторами как А. П. Алехин, И. И. Веремеенко,.

B.К. Гижевский, М. И. Еропкин, А. П. Коренев, Ю. П. Соловей и др. Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о проблематике соотношения материальных и процессуальных аспектов применения мер административно-правового принуждения на сегодняшний день практически нет.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является исследование материальных и процессуальных основ административного законодательства, устанавливающего порядок реализации института административно-правового принуждения и выработка предложений по его совершенствованию. Эта цель может быть представлена следующими задачами:

— исследование процесса становления института административного принуждения в России;

— обоснование места полицейского права в механизме административного принуждения;

— анализ материальных и процессуальных форм административного принуждения;

— изучение административно-предупредительных мер в призме деятельности правоохранительных органов, направленной на борьбу с преступлениями и административными правонарушениями;

— формирование предложений по совершенствованию административного законодательства, направленных на совершенствование процедуры реализации мер административного пресечения и административно-процессуального обеспечения административно-деликтной юрисдикции;

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность правоотношений, опосредующих функционирование института административного принуждения. Предметом исследования выступает система административно-правовых норм, образующих институт административного принуждениятенденции и закономерности административно-правового регулирования в данной сфере на современном этапе.

Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучный диалектический метод, так и основанные на нем частно-научные методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический методы в сочетании с системным анализом исследуемых явлений.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, А. Т. Боннер, К. С. Бельский, И. А. Галаган, A.A. Демин, Е.В. До-дин, И. А. Жеруолис, В. А. Иванов, А. Б. Иванюженко, A.A. Кармолицкий, И. Ш. Килясханов, Ю. М. Козлов, Н. М. Коркунов, В. А. Лория, И. В. Максимов,.

B.А. Мельников, А. П. Мишкинис, Г. И. Петров, Б. В. Россинский, Н.Г. Салище-ва, И. П. Сергун, В. В. Скитович, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М.С. Студени-кина, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, уголовному процессу, гражданскому процессу, арбитражному процессу, таких как.

C.С. Алексеев, В. В. Ярков, С. Н. Гаврилов, Е. П. Гришина, Г. А. Жилин, Р. Д. Лисицын, Ю. Ф. Лубшев, A.B. Малько, В. Н. Махов, A.A. Мохов, В. И. Никандров, Г. Л. Осокина, В. Н. Протасов, Л. Н. Ракитина, А. П. Рыжаков, A.B. Смирнов, М. С. Строгович, Д. Г. Тальберг, М. К. Треушников, A.A. Ференц-Сороцкий, А. Л. Цыпкин, М.А. Чельцов-Бебутов и др.

Эмпирической базой работы является действующее российское законодательство, материалы правоприменительной практики.

Научная новизна работы состоит в теоретической разработке основных положений института административного принуждения как метода государственного принуждения. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

1. В каждой форме организации власти и, соответственно, государственного управления корреспондирована своя организационная форма реализации института административного принуждения.

В процессе развития институт административного принуждения эволюционировал от мер не признаваемых государством как эффективный инструмент, требующий законодательного закрепления, до системы, регулирующей отношения, связанные с исполнением государственной воли в рамках построения правового общества. В настоящий момент уже все органы государственной власти Российской Федерации в той или иной мере осуществляют деятельность по реализации отдельных элементов института административного принуждения, выступающего в роли главенствующего инструментария в процессе подготовки и исполнения государственно-властных управленческих решений.

2. Государство выступает как надзорно-принудительная организация, одним из атрибутов которой является полицейская функция, проявляющаяся в материальной и процессуальной (организационно-правовой, структурно-функциональной, процедурно-правовой) формах реализации института административного принуждения.

3. Изучение соотношения материального и процессуального в пределах функционирования института административного принуждения, предполагает рассмотрение данной проблемы в контексте правоприменительной административной практики и в области нормотворческой деятельности органов государственного управления.

4. Критериями классификации мер административного предупреждения являются:

1) причины их применения, которые связаны, во-первых, с человеческим фактором, во-вторых, с природным и биологическим фактором и в-третьих, со смешанным фактором, т. е. когда возникают опасные для человека и природы ситуации (условия), связанные как с деятельностью человека, так и с явлениями, не связанными с деятельностью человека;

2) нормативно-правовые источники, регулирующие правовую основу их применения (материальную и процессуальную составляющую). По этому критерию выделяются меры административного предупреждения, регулируемые: 1. федеральными конституционными законами- 2. федеральными законами- 3. указами Президента РФ- 4. постановлениями Правительства РФ- 5. ведомственными нормативно-правовыми актами (приказами, инструкциями и т. п.) — 6. законами и другими нормативно-правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;

3) целевой признак, по которому выделяются следующие группы мер: 1. имеющие только или в основном административно-предупредительный характер (введение карантина, обсервация населения, ограничение доступа на определенные участки местности и др.) — 2. имеющие многофункциональный характер — предупредительный, пресекательный и обеспечительный (личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств, административное задержание и др.).

5. Отсутствие в законах РФ «О противодействии терроризму», «О чрезвычайном положении» ссылок на процедуру проведения личного досмотра, досмотра вещей и транспортных средств создает правовой вакуум и вызывает затруднения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Необходимо совершенствовать правовую, в том числе процессуальную, основу проведения личного досмотра, досмотра вещей и транспортных средств, для чего целесообразно внести изменения в нормы законов, регламентирующих основания проведения досмотра, включив в них возможность его проведения без понятых и без составления протокола досмотра.

6. Трактовка доставления, данная в ст. 27.2 КоАП РФ, не дает четкого пояснения оснований и сроков доставления. Предлагается ст. 27.2 КоАП изложить в следующей редакции:

1. Доставление есть принудительное перемещение (препровождение) физического лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, для установления его личности и причастности к этому правонарушению, а также решения вопроса о его административном задержании и возбуждении дела об административном правонарушении, осуществляется. далее по тексту.

2. Доставление должно быть произведено в возможно короткий срок, но не более одного часа в городской местности и трех часов в сельской местности. С учетом погодных условий, а также иных обстоятельств, не позволяющих доставить лицо в указанные сроки, этот срок не должен превышать трех часов в городской местности и 12 часов в сельской местности.

3. О доставлении должностные лица, применившие эту меру, оформляют письменный рапорт по форме, установленной приказом соответствующего министерства (ведомства). Рапорт приобщается к делу об административном правонарушении".

Заключение

.

1. Анализ генезиса института административного принуждения в отечественной правовой системе и перспективы, связанные с процессами реформирования исполнительной власти позволяет сделать вывод о том, что каждой форме организации власти и, соответственно, государственного управления в нашей стране корреспондирована своя организационная форма реализации института административного принуждения.

В процессе развития институт административного принуждения эволюционировал от мер не признаваемых государством как эффективный инструмент, требующий законодательного закрепления, до системы, регулирующей отношения, связанные с исполнением государственной воли в рамках построения правового общества. В настоящий момент уже все органы государственной власти Российской Федерации в той или иной мере осуществляют деятельность по реализации отдельных элементов института административного принуждения, выступающего в роли главенствующего инструментария в процессе подготовки и исполнения государственно-властных управленческих решений.

2. Исследование административного принуждения как предмета полицейского права говорит о том, что полицейскому праву не присущи «горизонтальные» и «диагональные» отношения, потому что полицейские правоотношения возникающие между субъектом правоохранительной деятельности и гражданином (организацией) на почве нарушения, либо угрозы нарушения общественного порядка, всегда связаны с применением со стороны субъекта полицейской деятельности государственного принуждения, представляющего собой юридически-властное веление или прямое действие.

Полицейское право представляет собой взаимосвязанную совокупность правоохранительных (полицейских) норм, определяющих условия применения к субъекту мер государственного (в большей части административного, нежели уголовного) принудительного воздействия, характер и содержание этих мер, регулирует однородные общественные отношения в сфере охраны общественного порядка, в которых субъектами полицейских полномочий выступают уполномоченные в соответствии с законом государственные органы (должностные лица), общественные организации и граждане.

3. Выявление и развитие материального правоотношения административного принуждения лежит в сфере соотношения материального и процессуального в праве. Материальное и процессуальное представляют собой противоположные правовые явления, каждое их которых, применяя терминологию диалектики, содержит в себе свое противоположное, а вместе они составляют единство: материальное как специальное правовое явление немыслимо без своей противоположности — процессуального, а последнее немыслимо без первого.

Реализация материальной административной нормы административного принуждения нуждается в четкой процессуальной регламентация, более того, зависит от нее.

4.Административно-процессуальная форма не составляет собственно процесса, а выполняет лишь функцию характеристики его структуры. Данная функция выражается в анализе основных элементов административного процесса: административные производства (предметный критерий деления административного процесса), стадий (временной критерий деления административного процесса), административно-процессуальный режим (совокупность процессуальных принципов, средств и способов их достижения, процессуальные гарантии обеспечения прав личности).

Движение правоотношения административного принуждения облекается в процессуальную форму. Административно-процессуальная форма административного принуждения по своему характеру и уровню абстрагирования представляет собой научную конструкцию, объединяющую совокупность однородных процедурных требований к действиям участников административно-юрисдикционного процесса, направленного на разрешение дел об административных правонарушениях.

5. Анализ взглядов ученых-административистов на проблемы классификации мер административного принуждения позволяет сделать вывод о том, что сегодня нет единства взглядов на вопросы классификации этих мер. Критериями классификации могут быть различные основания, и перечень предложенных учеными-административистами классифицирующих признаков (целей) не является исчерпанным.

В группах мер административно-предупредительного характера, применяемых для общественных и государственных нужд в силу сложившихся особых условий и контрольно предупредительных мерах можно выделять подгруппы (подвиды). Критерием классификации мер административного принуждения могут быть причины их применения и нормативно-правовые источники регулирующие правовую основу их применения.

Классифицируя административно-превентивные меры по целевому признаку, можно выделять в них следующие группы мер: 1) имеющие только или в основном административно-предупредительный характер (введение карантина, обсервация населения, ограничение доступа на определенные участки местности и др.) — 2) имеющие многофункциональный характерупредупредительный, пресекательный и обеспечительный (личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств, административное задержание и др.). б. Меры административной превенции сегодня активно используются для борьбы с терроризмом, своевременного выявления и предупреждения террористических актов на объектах транспорта, при проведении массовых мероприятий, а также в отношении определенной категории лиц государственных органов. Вместе с тем следует признать, что сегодня правовая регламентация некоторых рассматриваемых мер вступает в противоречие с существующими реалиями.

Принятый 6 марта 2006 года Федеральный закон «О противодействии терроризму» не внес ничего нового в основания и порядок проведения личного досмотра, досмотра вещей и транспортных средств. Как и в ранее действовавшем законе «О борьбе с терроризмом» (ст. 13.п 5), та к и в новом «О противодействии терроризму (ст. 11) досмотр может проводиться лицами, участвующими в контртеррористической операции, причем указанная мера применяется только при проходе (проезде) на территорию проведения этой операции, то есть в зоне проведения этой операции следует руководствоваться другими законами, что, на наш взгляд не логично. Причем такой досмотр может проводиться только в условиях режима контртеррористической операции, процедура введения которой требует значительных временных затрат и не способствует оперативному реагированию на предупреждение и пресечение актов терроризма. Если в законе «О милиции» (п 2 ст.11) имеется ссылка на процедуру досмотра, то ни в законе «О противодействии терроризму» (п. 12 ч. З ст.11), ни в законе «О чрезвычайном положении» (ст. 12) о порядке проведения досмотра ничего не говорится. Те же вопросы вызывают и порядок проведения досмотра транспортных средств.

Учитывая реалии постоянной угрозы совершения террористических актов, а также криминализации значительной части населения, необходимо внести изменения в нормы законов, регламентирующих основания проведения досмотра, включив в них возможность его проведения без понятых и без составления протокола досмотра.

7.В современной теории административного правоприменения в меры административного пресечения многие авторы включают и меры административно-процессуального обеспечения. Вместе с тем не все меры административно-процессуального обеспечения следует считать мерами административного пресечения.

В зависимости от цели применения следует выделить две группы мер административного пресечения:

1. Меры административного пресечения, направленные исключительно или в основном на пресечение правонарушения:

2.Меры административно-процессуального пресечения (направленные как на пресечение правонарушения, так и на обеспечение производства по делам об административных правонарушениях)'.

Анализ целевого аспекта этих двух групп мер административного принуждения позволяет сделать вывод о том, что меры административного пресечения имеют всегда и административно-предупредительный характер, так как какая бы мера административного пресечения не применялась, она всегда кроме прямой цели — пресечение правонарушения (обеспечения производства по делам об административных правонарушениях) имеет и характер административной превенции.

Таким образом, соотношение мер административного пресечения и мер административно-процессуального обеспечения позволяют сделать следующие выводы:

1) С точки зрения законодательного регулирования меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются в основном составной частью мер административного пресечения;

2) Исходя из реальной сущности меры административно-процессуального обеспечения выходят за рамки принудительных мер и применяются вне института административного принуждения (административного пресечения);

3) Меры административного пресечения и административно-процессуального обеспечения носят предупредительный характер.

8. Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях неоправданно позволяет избежать наказания за многие административные правонарушения из-за ограничения срока давности привлечения к административной ответственности. В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Только за некоторые виды деликтов — по истечение одного года со дня совершения административного правонарушения, что в определенной степени создает атмосферу вседозволенности и безнаказанности определенной части людей. Граждане, знающие столь ограниченные сроки давности в административно-деликтном законодательстве, при грамотно оказанной им юридической помощи адвокатов и иных лиц, знающих тонкости производства по делам об административных правонарушений, пользуются этим для поиска возможностей избежать негативных для них последствий и остаются ненаказанными за очевидные административные проступки. Рассуждать о том, что административные правонарушения не представляют большой общественной опасности и административные наказания теряют свою эффективность спустя некоторое (весьма незначительное) время, представляется ошибочным. Кодекс РФ об административных правонарушениях должен содержать конкретный перечень составов административных правонарушений, по которым вынесение постановления о прекращении дела в связи с объявлением устного замечания не допускается.