Актуальность исследования. Пятилетний опыт развития федеративных отношений в России характеризуется внутренними противоречиями и непоследовательностью. Несмотря на наличие в Конституции Российской Федерации ряда статей, фиксирующих принципы федерализма, конкретные социально-экономические и общественно-правовые механизмы их реализации так и не определены. Это является прямым следствием нечеткости нормативно-правового оформления правового статуса субъектов Российской Федерации, разграничения предметов веденид—"^ полномочий между Российской Федерацией в целом и субъектами Федерации — как частью единого Российского государства.
Проблемы и перспективы российского федерализма, настоящее и будущее субъектов Российской Федерации являются ключевыми для современного этапа развития Российского государства, особенно после развала Советского Союза и возможного перенесения этого варианта на Российскую Федерацию.
Принятие Федеративного Договора и новой Конституции Российской Федерации, расширение полномочий субъектов Федерации, перераспределение уровней компетенции — это только первый шаг на пути становления российского федерализма. Еще существует неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений, и главное — по вопросу о правовом статусе субъектов Российской Федерации. Сохраняется опасность развития и расширения дезинтеграционных процессов.
Допущенные в ходе осуществления реформ ошибки привели к потере центром рычагов управления в правовой, социально-экономической и других сферах.
Все это свидетельствует о необходимости теоретического и практического осмысления современного состояния федерализма в России и в его рамках динамики правового статуса субъектов Российской Федерации — как одной из составных частей единого Российского государства.
В мире накоплен значительный опыт федеративного построения многих государств, обоснованы серьезные концепции по данной проблеме.
Однако процесс развития федеративных отношений в России не может базироваться на простом заимствовании принципов федеративного устройства государства, применяемых в зарубежных странах. Понятно, что фундаментальные принципы построения федерации обязаны пронизывать всю систему государственной власти. Но на российской культурно-исторической почве их следует применять с учетом истории и специфики российской государственности, а также соответствующих национальных и территориальных особенностей России.
Специфика федеративного устройства Российской Федерации состоит в социологическом многообразии субъектов: в основу их конституционно-правового устройства положены два равнозначных принципа — национально-территориальный и территориальный, которые однако вносят свои особенности в форму, структуру и содержание государственной власти субъектов Российской Федерации.
В теоретическом и практическом плане недостаточно изучены проблемы равноправия и асимметрии правового статуса республик, краев, областей, автономных области и округов. Идет подмена законодательного разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов практикой заключения двусторонних договоров и соглашений, разграничивающих полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В общем актуален предметный анализ конституционно-правового состояния Российской Федерации и его оценка с точки зрения идей и мировой практики федерализма.
Состояние научной разработанности темы.
В научной литературе федерация давно рассматривается как целесообразная форма демократии в большом по территории многонациональном государстве. Формированию подобного подхода к сущности федерализма способствовали концепции Ш. Монтескье и Ж. Ж. Руссо, усматривающих в создании федеративного государства способ сочетания позитивных качеств большого государства с преимуществами малых государств.1.
Крупнейший мыслитель Соединенных Штатов на рубеже 1819 веков Т. Джефферсон оценивал федерализм так: «Правительство становится хорошим не в результате консолидации или концентрации власти, а в результате ее распределения.» .
Большой вклад в развитие федеративных отношений в США внесли в 17−18 веках А. Гамильтон (1757−1804), Д. Медисон (1751−1836) и.
1 Монтескье Ш. Избранные произведения. М. 1955. — с.269−270 Руссо Ж. Ж. Трактат — М. 1969. — с. 182−199.
Д.Джей. В своем знаменитом политическом эссе «Федералист» они в борьбе с противниками Конституции США дали теоретическое обоснование преимуществ федеративного устройства государства, обосновали его основные принципы.
Исследованиям правовых проблем федерализма и автономии посвящено большое количество научных трудов К. Кульчицкого, высказавшего идею о том, что если конституционный строй в России упрочится, то быстрыми темпами пойдет развитие общества в разных частях империи. Все это может привести к преобразованию России в федерацию отдельных ее частей по образцу Соединенных Штатов Северной Америки1.
В России идею федеративного устройства впервые обосновали декабристы. Так Н. Муравьев предлагал создать федерацию по географическому принципу, а наиболее радикальная часть декабристов из общества соединенных славян выдвигала идею национальной федерации.2.
Проблемы федерализма исследовали историки Н. И. Костомаров и П. А. Равинский, юристы С. А. Корф и А. С. Ященко, многие другие известные ученые и политические деятели России конца 19 — начала 20 веков. В своих трудах они подробно рассматривали формы государственного устройства Австрии, Германии, США и Швейцарии.
Современному исследователю нельзя игнорировать последовательность Ф. Кокошкина в проведении мысли о теснейшей взаимосвязи автономии и местного самоуправления, невозможности.
1 Кульчицкий К. Автономия и федерация в современных конституционных государствах. — М. 1907. с 211.
2 Кукушкин Ю. С. Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции — 2 изд. доп. — М. Политиздат 1987 г. с51 эффективно из центра регулировать законодательным путем решения местных вопросов.1.
Большой вклад в теорию федерализма внесли такие ученые как А. С. Ященко, М. П. Драгманов и др.
Данной проблеме посвящено большое количество исследований ведущих политиков и ученых-юристов современной России, в которых предлагается поиск путей становления и развития российского федерализма.2.
Проблемы и перспективы развития российского федерализма и правового статуса субъектов Российской Федерации были предметом рассмотрения на парламентских слушаниях в Федеральном Собрании Российской Федерации и Первой Всероссийской научно-практической Л конференции.
Несмотря на значительное количество работ, затрагивающих различные аспекты теории и практики федеративного строительства, существует много пробелов в анализе состояния правового статуса субъекта Российской Федерации в системе федеративных отношений.
1 Кокошкин Ф. Обласная автономия и единство России — М., 1905 с. 3, 5, 6, 10, 12.
2 Из опубликованных работ см.:
Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма М., Республика, 1994 г., — Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России М., Республика, 1992 г.- Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., Славянский диалог, 1996; Атаманчук Г. В. Государственно-правовая природа федерализма, М., 1996; Лысенко B.H. Развитие федеративных отношений в современной России М., 1995; Становление новой российской государственности: реальность и перспектива (ред. Г. Бурбулиса), М., 1996; Карапетян Л. М. Субъект Федерации: перспектива выравнивания конституционного статуса., свободная мысль, М., 1996, № 1- Пустогаров В. В., Российский федерализм сегодня и завтра, Международная жизнь, М, 1995, № 1- Шахрай С. М. Актуальные проблемы российского федерализма., Власть, М&bdquo- 1995, № 8- Федерализм власти и власть федерализма. М., ТОО «Интел Tex», М., 1997; Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М., Российский федерализм: равноправие и асимметрия правового статуса субъектов, Государство и право, № 3, М., 1995 и многие другие.
3 Стенограмма парламентских слушаний в государственной думе Федерального Собрания российской Федерации 08.04.96 «О практике разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития Российского федерализма.» .
Стенограмма заседания Первой Всероссийской научно-практической конференции 20−21 января 1998 года на тему «Проблемы и перспективы развития Российского федерализма» применительно к специфике современной социальной и политической ситуации России.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является федеративное устройство Российской Федерации и его отражения в правовом статусе ее субъектов.
Предметом диссертационного исследования выступают общие конституционно-правовые основы и специфика правового статуса субъектов Российской Федерации в системе единого российского государства.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении особенностей российского федерализма, его конституционно-правовых основ, воплощение последних в правовом статусе субъектов Российской Федерации, а также в определении действенности правовых норм в решении социально-экономических проблем.
Указанные цели определили постановку следующих задач:
— анализ теоретических основ, теоретических предпосылок, понятий и принципов федеративного устройства государства;
— изучение особенностей принципов федеративного устройства Российской Федерации в конкретно-исторических условиях ;
— определение основ и специфических особенностей правовых статусов субъектов Российской Федерации;
— изучение проблемы равноправия и асимметрии правовых статусов субъектов Российской Федерации;
— анализ основных тенденций и направлений развития федерализма в России и укрепления правового статуса субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляет исторический, системно-логический и сравнительно-правовой методы исследования. В основу работы положен общенаучный диалектический метод изучения и анализа государственно-правовых институтов и процессов, концептуальные разработки по проблемам федеративных отношений.
В работе широко использовались частно-научные методы: конкретно-исторический, логический, социологический и др. При написании диссертации проводился сравнительно-правовой анализ Конституций как зарубежных федеративных государств, так и Конституции СССР, союзных республик, Конституций РСФСР, Российской Федерации, а также Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, законов и других нормативно-правовых актов Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Московской области, Московской областной Думы, а также материалы парламентских слушаний и научно-практических конференций по теме диссертационного исследования, договора и соглашения органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
К специальным научным источникам относится юридическая, историческая и экономическая литература как отечественных, так и зарубежных авторов.
Для обоснования конкретных выводов и предложений использованы данные статистики и сведения из периодической печати.
В работе над темой широко использовались законопроекты по вопросам федеративных отношений.
Научная новизна диссертационной работы.
Проведенные диссертантом исследования являются первым комплексным анализом конституционно-правовых основ формирования и развития правовых статусов субъектов Российской Федерации под углом укрепления федеративных отношений в Российском государстве.
На защиту вынесены следующие положения и выводы, которые содержат элементы новизны и направлены на совершенствование правовых статусов субъектов Российской Федерации:
— федерализм является комплексным явлением, основанным на синтезе многих общественных отношений, но сущностные его проявления (внешнее выражение) имеют государственно-правовую природу и связаны прежде всего с организацией и практической реализацией государственной власти;
— Российская Федерация отличается сложным, сочетающим разные элементы федеративным устройством, которое обусловлено доставшимся ей историческим наследиемэто требует специфического подхода к анализу и оценке федеративных отношений в Российской Федерации;
— Конституция Российской Федерации 1993 года исходила из федеративного договора 1992 года и закрепила его компромиссные положенияв результате конституционно-правовые основы федеративного устройства получились противоречивыми — с одной и стороны, они провозгласили равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях между собой и с федеральными органами государственной властис другой стороны, подтвердили разнообразие социально-политических статусов субъектов Российской Федерациив конституционно-правовом развитии субъектов Российской Федерации практика отдельных договоров и соглашений углубляет различия в правовом статусе субъектов Российской Федерации. Она подвела к тому, что возникла асимметрия в политическом и государственно-правовом положении разных субъектов Российской Федерацииобъективная социологическая уникальность субъектов Российской Федерации привнесена в правовые (юридические) отношения, что постепенно расшатывает сами принципы права, способствует сепаратизму (в разных выражениях) и эгоистическому поведению отдельных структур власти;
— укрепление и развитие российского федерализма возможно только при соблюдении Конституции Российской Федерации, соблюдении ее норм в законодательстве субъектов Российской Федерации, создании для всех граждан согласованного конституционно-правового поля формирования и реализации государственной власти на всей территории страны.
Практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в результате проведенной работы выводы позволяют уточнить и дополнить ряд теоретико-методологических положений в теории федерализма и концепции построения федеративного государства, а также в определении правового статуса субъектов Российской Федерации.
Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке законопроектов и совершенствования российского законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, в методических разработках учебных программ на курсах повышения квалификации служащих государственного аппарата, для аспирантов и слушателей Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Настоящее диссертационное исследование является продолжением научного исследования автора, начатого при работе над дипломной работой в Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по теме: «Правовой статус субъекта Российской Федерации», которая была успешно защищена в 1995 году.
Основные положения диссертационного исследования обсуждались на проблемных группах и заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли свое отражение в выступлениях автора на парламентских слушаниях на тему: «О практике разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма», проводимых в апреле 1996 года Государственной Думой совместно с Советом Федерации, а также на двух научно-практических конференциях, проводимых кафедрой конституционного права Московского государственного университета им. М. Ломоносова и на «Круглом столе» в Институте государства и права Российской Академии Наук при обсуждении актуальных проблем формирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Положения и выводы диссертанта об основных принципах федерализма и правового статуса субъектов Российской Федерации были положены в разработанный с его участием и вступивший в силу Устав Московской области. Автором диссертационного исследования разработан, принят Московской областной Думой и вступил в силу Закон Московской области «О Московской областной Думе». При непосредственном участии автора диссертационного исследования было подготовлено ряд законопроектов, принятых Московской областной Думой и вступивших в силу, по вопросам организации государственной власти и местного самоуправления в Московской области.
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в ряде публикаций диссертанта.
Структура диссертационного исследования.
Цели и задачи, поставленные в работе обусловили структуру данной работы.
Диссертация включает введение, две главы:
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Исследование процессов становления и развития Российского федерализма, проведенное диссертантом в настоящей диссертационной работе, убедительно показывает, что Российская Федерации обладает всеми признаками Федеративного государства.
Исторически сложившийся многонациональный состав населения Российской Федерации, конкретно исторические условия, связанные с угрозой распада Российского государства обусловили специфику федеративного устройства Российской Федерации, состоящую в разнохарактерности статусов, входящих в ее состав субъектов, в основе их конституционно-правового устройства заключены два принципа: национально-территориальный и территориальный.
Принципиально важным является вывод о том, что федерализм, как государственно-правовое явление, создает такую форму государственного устройства, при которой власть распределяется' по вертикали (Федеральная, субъекта Федерации и местное самоуправление), с четко определенными предметами ведения и полномочиями, позволяющими наиболее полно реализовать специфические особенности составляющих ее частей для удовлетворения национальных потребностей и интересов каждого гражданина, его прав и свобод при сохранении единства и целостности государства. Федеративное устройство государства в государственно-правовом отношении создает уникальную возможность так организовать общественную жизнь, чтобы в ней единичное (личностное), особенное (коллективное, региональное) и общее (общегосударственное) свободно сочетались, дополняли и усиливали друг друга, сохраняя и укрепляя многообразную целостность.
Правовой статус субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и соответственно Конституцией Республики или Уставом края, области, автономной области и автономных округов. Ни один субъект Федерации не имеет права выхода из Российской Федерации. Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения федерации и совместного ведения.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Вместе с тем это вовсе не означает, что все субъекты российской Федерации должны иметь одинаковые предметы ведения и полномочия.
Объем полномочий субъектов Федерации, состоящий в правовом механизме их деятельности по реализации своих функций, обусловленных историческими, природно-климатическими, регионально-экологическими, этнополитическими различиями может быть не одинаков. Смысл федерализма, как раз, и состоит в том, чтобы субъекты Федерации имели достаточный объем полномочий для решения специфических проблем конкретного региона.
Однако сегодня имеют место факты неравноправия субъектов Российской Федерации.
Анализ Конституции республик Российской Федерации свидетельствует о фактах превышения в отдельных республиках своего конституционного правового статуса. В них содержатся отдельные элементы конфедеративных отношений. Имеются несоответствия.
Конституции Российской Федерации, которые теоретически угрожают территориальной целостности Федерации. Решать эти вопросы необходимо, идя навстречу друг другу (Федерации и субъекту), не спеша, терпеливо, не провоцируя друг друга на резкие поступки, согласовывая один пункт за другим, без окриков и одергивании со стороны Федерации, ибо практически ни один субъект Федерации (речь не идет о Чечне) не предпринимает шагов к разрыву с Федерацией. Многое объясняется переходным характером эпохи, когда обычные государственные и гражданские институты не срабатывают, а нужна кропотливая, искренняя, заинтересованная работа сторон без указующего перста.
Положительным фактором является то. что многие противоречия снимаются в процессе заключения с федеральными властями договоров о взаимном разграничении предметов ведения и взаимном делегировании. Это прежде всего касается вопросов определения государственно-правового статуса этих республик, порядка действия на их территориях Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Уставы краев, областей, автономной области не содержат правовых норм подрывающих основы федерализма, федеральной власти.
Тем не менее в условиях «молодой» законодательной власти, отсутствия достаточного опыта законотворческой деятельности в ряде случаев в вопросах разграничения предметов ведения и полномочии с федеральными органами государственной власти, вопросы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, взаимоотношении законодательной и исполнительной ветвей власти изложены в Уставах (проектах Уставов) с некоторыми отступлениями от Конституции и федеральных законов.
Указанные недостатки в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации своего правового статуса были бы значительно меньше, если бы был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .
Большую роль в деле урегулирования в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации сферы законодательной регламентации предметов ведения и полномочии Российской Федерации и ее субъектов, а также в области договорной передачи их органами государственной власти соответствующих предметов ведения либо полномочии (их осуществления) друг другу мог бы сыграть Федеральный Закон «Об общих началах разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» .
Укрепление и развитие российского федерализма возможно только при соблюдении норм Конституции Российской Федерации в законодательстве субъектов федерации, создании для всех граждан согласованного конституционно-правового поля формирования и реализации государственной власти на всей территории страны.
