Международно-правовые основы миграционной политики Европейского Союза

Актуальность темы

диссертационного исследования. На протяжении XIX и XX веков формы, характер и качество миграционных процессов претерпели беспрецедентно масштабную модификацию. К концу XX столетия, ранее существовавшие типы миграции расширились за счёт появления качественно новых её видов — туристическая, челночная и другие. Миграция и проблемы её регулирования стали темой острых политических дискуссий в мире, обуславливая актуальность комплексного изучения данного вопроса. Миграция является одной из важнейших проблем народонаселения и рассматривается не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической жизни. Приобретая в последние годы ярко выраженный этносоциальный и этнополитический характер, миграция вносит коррективы в жизнь местных социумов, влияет на проводимую суверенными государствами политику, а главноеизменяет личностные характеристики тех, кто вынужден перемещаться на другие территории в поисках спокойной жизни и лучшего будущего. На протяжении всего XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а к концу века феномен миграции стал составным фактором всех глобальных проблем, что потребовало новых подходов к международно-правовому регулированию миграционной политики, которые позволили бы достигнуть баланса интересов международных акторов, участвующих в регулировании миграционных процессов.

Актуальность исследования миграционного права, миграционной политики и стратегии на уровне Европейского Союза (далее — ЕС) обусловлена обстоятельствами, к числу которых можно отнести: расширение правового поля и акцентирование внимания международной общественности на проблематике прав человека, к которым, безусловно, относится право свободного передвиженияназревшую необходимость анализа миграции с учетом ее целей, задач и содержания в конкретном регионе и степени ее воздействия на другие сферы общественных отношенийнеобходимость научного осмысления и понимания социально-политической направленности отношений между самими мигрантами, а также между мигрантами и местным населением.

На рубеже столетий наблюдался рост миграционного потока в государства-члены ЕС — от 528 тыс. в 1998 г., до 720 тыс. в 1999 г., до 816 тыс. человек в 2000 г. и эта цифра продолжает расти. Две трети от общего числа мигрантов приходятся на три страны ЕС: ФРГ, Италию и Великобританию. В абсолютных цифрах на рубеже веков число иностранных граждан в наиболее подверженных миграционным потокам странах Западной Европы таково: Германия лидировала с 7,5 млн., за ней шли Франция — 3,8 млн., Швейцария — 1,2 млн. и Бельгия -0,9 млн. Уже в 1997 г. общая цифра легальных мигрантов в Западной Европе достигла 20 млн., что составило 5% всего ее населения. Многие из них родились в западноевропейских государствах, но не являются их гражданами. Если говорить о попадающих в прессу общих подсчетах миграционных перемещений, то, например, в 2003 г. СМИ приводили впечатляющую цифру — более 56 млн. человек покинуло свои страны по религиозным, политическим или экономическим причинам1.

Восточное расширение ЕС с 2004 года совместно с присоединением Румынии и Болгарии к нему в 2007 году, по сути, изменили форму европейского миграционного пространства, существенно увеличив мобильность населения этих стран с Востока на Запад. Предоставление «свободного передвижения» новым членам ЕСстранам Центральной и Восточной Европы, с одной стороны и усиление контроля по отношению к другим европейским государствам (не членам и не кандидатам в ЕС), с другой стороны, привели к трансформации миграционных потоков и различным типам мобильности внутри европейских стран.

Под влиянием экономических, демографических и политических факторов взаимодействие стран ЕС и тех стран, которые не входят в него, постоянно меняется. Меняется и география зоны приграничья, влияя на мобильность населения. Так, новая форма Шенгенской визы, либерализация визового режима, включает в себя уже страны Южной Европы (Сербию, БЮРМ и Черногорию), которые имеют либеральный визовый режим со многими странами бывшего СССР. Договоры о реадмиссии ЕС с бывшими странами Восточной Европы также влияют на взаимоотношения стран в рамках Европы. Новые границы Шенгена генерируют круговые, транзитные и нерегулярные потоки с позитивными и негативными последствиями для вовлеченных стран.

Между тем, отсутствие политической и правовой координации между ЕС и государствами, не входящими в него, в вопросах управления миграционными потоками в ЕС, выносит на повестку дня вопрос о необходимости разработки единых правовых подходов государств-членов ЕС к регулированию миграции.

1 декабря 2009 г. вступил в силу Договор о ЕС в редакции Лиссабонского договора, один из объектов регулирования которого миграционная политика ЕС. Лиссабонский договор ликвидирует структуру из трёх опор и относит политику по вопросам границ, убежища и иммиграции к пространству свободы, безопасности и правосудия и выделяет её регулирование в одноимённую главу 2 (ст. 7780) раздела V. Лиссабонский договор, в целом, ужесточает политику в отношении нелегальных мигрантов, но, с другой стороны, делает её более лояльной, установив максимальный мораторий на въезд на территорию ЕС сроком на пять лет.

Ужесточение политики ЕС в отношении нелегальных мигрантов актуализирует вопрос о поиске баланса между целями обеспечения безопасности и соблюдением прав и основных свобод человека, который, как показывает практика найти всё сложнее, особенно отдельным государствам-членам ЕС, как правило, наиболее «пострадавшим» от притока нелегальных мигрантов.

Наконец, исследование международно-правовых основ миграционной политики ЕС актуально и для Российской Федерации — стратегического партнёра ЕС. России, по нашему мнению, следует более внимательно присмотреться как к положительному, так и к отрицательному опыту ЕС, столкнувшегося с бурным ростом миграционного потока. В этой связи, на наш взгляд, особенно актуален анализ правоприменительного опыта ЕС в сфере противодействия нелегальной иммиграции с целью его возможной адаптации и применения в современных условиях развития экономических отношений в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной международно-правовой литературе значительное количество исследований посвящено комплексному анализу международно-правового регулирования миграции, в частности, трудовой миграции1. Число работ, в которых рассматриваются особенности правового регулирования миграционной политики и стратегии ЕС ограничено. Соответствующие исследования в своём большинстве носят фрагментарный и, как правило, узконаправленный о характер: противодействие нелегальной миграции — проблема поиска баланса между эффективной борьбой с нелегальной миграцией и соблюдением прав человека4- соглашения о реадмиссии5- визовый режим и Шенгенские соглашения6. Зарубежные исследования отличаются комплексностью подхода, однако их число также ограничено7.

Объектом диссертационного исследования являются отношения государств-членов ЕС, институтов и вспомогательных органов ЕС в связи с правовым регулированием миграционной политики и стратегии ЕС.

См., например, Кешикова II. В. Права человека, глобализация, миграция: обзор современных концептуальных подходов в международном праве // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. — № 3(30). — Иркутск. — 2004. — С. 38−48. Зинченко H.H. Международно-правовое регулирование внешней миграции. Дис.. канд. юрид. наук. 2001. — 223 е.- Глебов И. Н., Прудникова Т. А. Международные стандарты как основа международно-правового регулирования трудовой миграции // Вестник Московского университета МВД России. — № 10. — 2006. — С. 98−100- Зинченко H.H. Миграция населения. Теория и практика международно-правового регулирования. М., 2007. — 264 с.

2 См., например, Гольдин Г. Г. Политические и правовые проблемы миграции. М., 2007. — 160 е.- Зинченко К. Н. Правовое регулирование трудовой миграции в странах Европейского Союза // Московский журнал международного права. — № 2. — 2004. — С. 233−241- Лафитский В. И. Миграционное право Европейского Союза // Международное и европейское право. — 2005. — № 1. — С. 37−50- Шумаков О. И. Интеграция мигрантов как способ регулирования миграционных процессов в Европейском Союзе // Закон и право. — 2006. — № 7. — С. 23−24.

3 См., например, Юматова А. О. Иммиграционная политика в праве Европейского союза // Московский журнал международного права. — 2008. — № 1. — С. 258−269.

4 См., например, Западнюк Е. А. Права человека через призму миграции: правовые аспекты регулирования в Европейском Союзе // Юридические науки. — 2006. — № 4(20) — С. 146−150.

5 См., например, Абашидзе А. Х. Реадмиссия в отношениях России и ЕС. Перспективы заключения соглашения / А. Х. Абашидзе, Е. В. Киселёва // Обозреватель. — 2004. — № 2. — С. 48−53. бСм., например Киселёва Е. В. Переговоры о введении безвизового режима между Российской Федерацией и Европейским союзом // Актуальные проблемы современного международного права: материалы Межвуз. науч-практ. конф., М., 20−21 апреля 2007 г. / отв. ред. А. Я. Капустин, А. Ф. Ананидзе. — М., Юрид. лит. 2008. — С. 204−218.

7 См., например, Guild Е. Immigration law in the European Community / E. Guild. — The Hague: Kluwer Law International, 2001; Hailbonner K. Immigration and asylum law and policy of the European Union / K. Hailbonner. — L.: Kluwer Law International, 2000. Papagianni G. Institutional and policy dynamics of EU migration law / G. Papagianni. — Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2006.

Предметом диссертационного исследования являются учредительные договоры, а также нормативно-правовые акты институтов ЕС в области урегулирования миграционных процессов, формы и механизмы сотрудничества государств-членов ЕС по вопросам миграции.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе первичного и вторичного права ЕС, а также программных и иных документов ЕС в области миграции для определения современного уровня правового регулирования миграционной политики ЕС, а также выявления актуальных проблем и путей их решения, тенденций и перспектив развития права ЕС в соответствующей области и их оценка, в том числе, на предмет возможной адаптации для управления миграционными процессами в Российской Федерации.

Задачи диссертационного исследования обусловлены его целью и сводятся к следующим:

— изучить историю и основные этапы становления и развития миграционного права ЕС;

— определить современные приоритеты миграционной политики ЕС, а также стратегию, используемую ЕС для повышения эффективности управления миграционными процессами, в том числе, притоком нелегальных мигрантов;

— рассмотреть правовые основы регулирования внутренней и внешней миграции в ЕС, в том числе, в их эволюционном развитии, как правило, обусловленном изменениями миграционных процессов на рубеже ХХ-ХХ1 вв.;

— исследовать легальные основания въезда и пребывания граждан третьих стран в ЕС, включая беженцев;

— изучить содержание и объём понятий «нелегальная миграция» и «нелегальный мигрант» в праве ЕС;

— рассмотреть основные правовые инструменты и механизмы ЕС в области противодействия нелегальной миграции;

— проанализировать вопрос соответствия отдельных документов и мер, предпринимаемых ЕС, а также отдельными государствами-членами ЕС по предупреждению и борьбе с нелегальной миграцией международным стандартам прав и свобод человека;

— исследовать практику Суда ЕС по делам, касающимся защиты прав внешних мигрантов;

— выделить тенденции и обозначить перспективы развития миграционного права ЕС с учётом и в контексте международных миграционных процессов.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет система методов, научных приемов и средств познания. Раскрытие темы диссертации проводилось на основе диалектического, исторического, социологического, логического, системного и других общенаучных методов познания, а таюке таких частнонаучных методов как сравнительный, формально-логический и другие. При проведении исследования использовались системно-структурный, формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

Теоретическую основу диссертации составила специальная юридическая отечественная и зарубежная литература по праву ЕС.

При проведении диссертационного исследования большую помощь оказали работы отечественных правоведов. Общую теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы А. Х. Абашидзе, К. А. Бекяшева, П. Н. Бирюкова, JI.H. Галенской, Г. В. Игнатенко, А .Я. Капустина, С. Ю. Кашкина, A.B. Клёмина, Е.В.

Клиновой, Ю. М. Колосова, Э. С. Кривчиковой, В. И. Кузнецова, Д. Г. Курдкжова, М. В. Курмана, И. И. Лукашука, В.П., Малахова, С. А. Малинина, В. И. Переведенцева, О. И. Тиунова, Б. Н. Топорнина, Г. И. Тункина, В. Н. Чапеак, Л. М. Энтина, М. Л. Энтина и др.

Непосредственной теоретической основой диссертационного исследования явились труды в области международного и европейского права, а также в области международной миграции населения таких отечественных учёных как А. Н. Абдуллин, С. К. Бондырева, Г. В. Витковская, Р. Ш. Давлетгильдеев, М. Б. Денисенко, H.H. Журбина, H.A. Зайончковская, Е. А. Западнюк, H.H. Зинченко, A.M. Ибрагимов, В. А. Ионцев, Е. С. Красинец, Д. В. Колесов, Е. С. Кубишин, Н. Г. Нугаева, B.C. Овчинский, В. Е. Подшивалов, Л. Л. Рыбаковский, C.B. Рязанцев, Ф. Л. Синицын, В. А. Туманов, М. Л. Тюркин, Е. В. Тюрюканова, С. А. Трыканова, О. В. Шумилов, И. Ч. Шушкевич, Т. Н. Юдина и др.

В работе также использовались труды зарубежных ученых, таких как Е. Андерсон, Барри Н. Стейн, X. Барнетт, Р. Билсборроу, Г. Гудвин-Гилл, Дж. Лучиани, Л. Моррис, А. Оберай, Ж. Пикте, П. Фишер, Д. Харрис, Т. К. Хартли и некоторых других.

Нормативной базой исследования послужили: первичное и вторичное право ЕС (условно «миграционное право ЕС») — документы программного характера, ставшие основой для разработки и принятия норм вторичного права ЕС по вопросам миграции, например, Сообщение Европейской Комиссии «Общая иммиграционная политика для Европы: принципы, действия и инструменты"1 и План деятельности «Убежище: интегрированный подход к защите всей Европы"2, опубликованные 17. июня 2008 г.- Шенгенские соглашениядокументы.

Глобального подхода" применительно к отдельным регионам мира, например, Сообщение Европейской Комиссии «Применение глобального подхода к миграции к регионам, граничащим с ЕС с Востока и Юго-Востока"1- международно-правовые акты в области прав человека: Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., а также Конвенции и рекомендации МОТ в области труда, найма и профессиональной подготовки, условий труда, социального обеспечения, техники безопасности и охраны здоровья.

Проблемы поощрения и защиты прав внешних мигрантов анализируются с использованием широкого круга применимых решений Суда ЕС2.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном анализе состояния международно-правового регулирования миграционной политики ЕС на современной этапе, основанном на изучении первичного и вторичного права ЕС, программных и документов ЕС в области миграции, в том числе, принятых в 2007;2010 гг., а также практики Суда ЕС по делам о защите прав внешних мигрантов. При этом правовое регулирование миграции в ЕС рассматривается в контексте миграционных процессов в Европе, которые в конце XX — начале XXI вв. претерпели масштабную трансформацию. Таким образом, в диссертации рассматривается проблематика, которая в трудах отечественных и зарубежных.

1 СОМ (2007) 247 final.

2 См., например, Case №С-504/03 European Parliament v. Council [2006] ECR 1−5769. Case №C-265/03 Igor Simutenkov v. Ministerio de Educacion y Cultura and Real Federation Espaniola de Footbol [2005] ECR 1−2 579- Case №C-104/81 Kupferberg [1982] ECR 3641. Case № 316/85 Lebon [1987] ECR 2811. правоведов не была достаточно детально проработана.

Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют и дополняют следующие основные выводы и положения, выносимые на защиту.

Положения, выносимые на защиту:

1. В начале XXI в. стала очевидной необходимость принятия ряда мер по совершенствованию законодательного регулирования миграционной политики ЕС. Правительства стран ЕС должны скоординировать усилия в отношении следующих аспектов: не только совершенствовать вторичную правовую базу в области миграционной политики, но и создать первичнуюразработать общую политику по предоставлению убежища, гармонизировать национальные законодательства в этом вопроседополнить законодательную базу в области незаконной миграции и контролировать исполнение уже существующих нормативных актовсоздать законодательную базу по вопросам межгосударственного кадрового обмена в рамках ЕС, так как единый европейский рынок предполагает свободную циркуляцию рабочей силы. Следует отметить, что необходимость решения проблем правового регулирования миграционной политики ЕС диктуется необходимостью поддержания стабильного экономического и социального развития данного региона.

2. Составными частями современной иммиграционной политики ЕС являются: интенсификация борьбы с нелегальной миграциейподдержка и стимулирование легальной миграциипозиционирование иммиграции как важного элемента отношений ЕС со странами происхождения и транзита иммигрантовинтеграция постоянно проживающих иммигрантов в общество принимающего государства-члена ЕС.

3. Миграционная политика ЕС — краеугольный камень обеспечения общеевропейской безопасности. Вместе с тем, правовое регулирование противодействия нелегальной иммиграции на европейском уровне не в полной мере отвечает современным реалиям. Кроме того, в действиях государств-членов ЕС не прослеживается единого подхода к проблеме противодействия нелегальной иммиграции, что существенно снижает эффективность борьбы с данным явлением на общеевропейском уровне.

4. Преобладающим направлением миграционной политики государств-членов ЕС по-прежнему остается сосредоточение усилий на традиционных мерах по усилению контрольных механизмов. Между государствами-членами ЕС и государствами происхождения и транзита мигрантов сегодня действует около 100 двусторонних соглашений о реадмиссии, не соответствующих международным стандартам в области защиты прав мигрантов и беженцев. В качестве средств борьбы с неконтролируемой миграцией используются аресты, урезание социальных благ, ограничение доступа к трудовой деятельности и т. п. Главным направлением миграционной политики по-прежнему остается усиление роли государства как субъекта, осуществляющего функции преследования.

5. Среди многочисленных проблем борьбы с нелегальной миграцией, с которыми сталкиваются государства-члены ЕС, можно выделить три основных: 1) идентификация личности нелегальных мигрантов- 2) содержание нелегальных мигрантов, а также 3) большие расходы, связанные с задержанием и проведением необходимой работы с нелегальными мигрантами. В этой связи можно выделить следующие основные направления, по которым необходимо развивать сотрудничество между государствами-членами ЕС: 1) создание общей базы данных о нелегальных мигрантах, задержанных на границе- 2) финансирование содержания нелегальных мигрантов- 3) разработка и реализация совместных согласованных превентивных мер противодействия нелегальной миграции и контрабанде людей- 4) совместный пограничный контроль.

6. ЕС ориентирован на правовое регулирование создания условий для привлечения в ЕС высококвалифицированных мигрантов. В настоящее время в соответствии с правом ЕС возникновение прав на въезд, проживание, работу, получение привилегий в социальной защите, налогообложении, получении образования у лиц, не являющихся гражданами ЕС имеет два основания. Во-первых, эти права могут быть основаны на правоотношениях вышеуказанных лиц с гражданами либо с юридическими лицами ЕС, во-вторых — на факте гражданства страны, с которой ЕС заключил международные соглашения.

7. На современном этапе в ЕС можно выделить два уровня проблем в области миграционной политики и права. Во-первых, поиск путей оптимизации механизмов регулирования миграционных потоков во время чрезвычайного роста уровня безработицы. Во-вторых, формирование общей стратегии ЕС в сфере интеграции мигрантов в национальную среду. Удалённое вставить в заключение.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования выводов, предложений и рекомендаций, содержащиеся в работе, для разработки и углублённого изучения современных миграционных процессов в Европе, миграционной политики и стратегии ЕС, а также отдельных государств-членов ЕС, миграционного права ЕС, в том числе, в части противодействия нелегальной миграции и обеспечения прав внешних мигрантов. Результаты исследования могут быть использованы для разработки теоретической базы, а также преподавания курса «Право Европейского Союза» и специализированного курса «Миграционное право Европейского Союза». Полученные выводы могут быть использованы для совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации.

Апробация исследования. Диссертация подготовлена на кафедре международного права Российского университета дружбы народов и прошла апробацию на заседании кафедры 23 ноября 2010 года.

Результаты и материалы исследования были также отражены в пяти статьях, опубликованных автором, общим объёмом 2,3 п.л.

Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами и включает в себя введение, три главы, каждая из которых состоит из двух параграфов, заключение и библиографию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Процессы интернационализации и экономической интеграции в Европе стимулируют людей мигрировать в экономически более развитые государства, поэтому европейские страны, прежде всего, государства-члены ЕС разрабатывают и реализуют разнонаправленную миграционную политику в целях оптимизации влияния миграции. Начиная с Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС) поэтапно вводилась свобода передвижения экономических иммигрантов, на которых распространялось законодательство принимающих государств, так как решение вопроса иммигрантов оставалось прерогативой государств-членов ЕС.

Заметная интенсификация сотрудничества государств-членов ЕС по отдельным вопросам миграционной политики способствовала началу процесса формирования в конце XX века единой союзной политики в отношении иммигрантов в ЕС, основанной на соответствующей нормативно-правовой базе. Этот процесс всё активнее стал развиваться после того, как согласно Маастрихтскому договору миграционная политика была отнесена к общей компетенции ЕС, а после принятия Амстердамского договора процесс расширения этой компетенции в области регулирования миграционных потоков был продолжен. К ведению ЕС стали относиться визовая и иммиграционная политика, свободное движение людей, права граждан третьих стран, установление правил при пересечении внешних границ ЕС и другие вопросы, хотя отдельные аспекты миграционной политики, например, вопросы внутренней безопасности, остались в исключительном ведении государств-членов ЕС.

В результате формирования единого рынка и функционирования Шенгенских соглашений внутренние границы между государствами-членами ЕС постепенно отменялись, в то время как внешние границы усиливались. Попытку сформулировать общие цели государств-членов ЕС в области миграции предприняла Европейская Комиссия. Проанализировав различные аспекты иммиграционной политики ЕС, Европейская Комиссия предложила шесть руководящих принципов формирования открытого метода координации иммиграционной политики ЕС'. развитие всестороннего скоординированного подхода к управлению миграцией на национальном уровне;

— интенсификация распространения и повышение доступности информации в третьих странах о легальных возможностях въезда в ЕС и последствиях использования незаконных каналов иммиграции;

— усиление борьбы с незаконной иммиграцией, контрабандой и торговлей людьми посредством принятия ряда мер, в том числе, направленных на усиление проверок на внешних границах и введение эффективной системы штрафов;

— установление последовательной и прозрачной политики открытия трудового рынка для граждан третьих стран в рамках Европейской стратегии занятости;

— выявление проблем, связанных с миграционными процессами, и проведение всестороннего структурированного диалога с третьими странами, прежде всего, со странами происхождения мигрантов, по вопросам обеспечения прав человека и развития;

— обеспечение развития политики интеграции граждан третьих стран, законно проживающих на территориях государств-членов ЕС, в общество принимающего государства1.

В целом же акцент делался на подписании двусторонних соглашений с третьими странами, включающих обязательство двух сторон принимать решения по вопросам пограничного контроля и управления миграционными потоками.

Таким образом, Европейской Комиссией была представлена фундаментальная Программа, направленная на улучшение управления миграционными потоками. Предложение по координации общих усилий посредством открытого метода координации было направлено на проверку последовательности политики государств-членов ЕС, основанной на общих критериях. Результатом применения открытого метода координации стало принятие целого ряда нормативно-правовых о актов, регулирующих управление миграционными потоками в ЕС .

В Тампере — 15−16 октября 1999 г. и в Хэмптон-Корте — 27 октября 2005 г. иммиграция в ЕС стала приоритетной темой. На заседании 15−16 декабря 2005 г. Европейский Совет принял, а 14−15 декабря 2006 г. одобрил Глобальный подход — сбалансированный и комплексный, основанный на политике борьбы с нелегальной иммиграцией и, в сотрудничестве с третьими странами, на использовании преимуществ легальной иммиграции.

По нашему мнению, в начале XXI в. миграция стала ключевым вопросом европейской безопасности, что не могло не повлиять на миграционную политику ЕС, тем более, что посредством Лиссабонского договора обеспечивается необходимый значительный наднациональный.

См.: Наттаг Т. European immigration policy. A comparative study. — Cambridge University Press, 1985. -P. 319.

2 См.: Hartley T.C. EEC immigration law. — Amsterdam ate., 1978. — P. 123. организационно-правовой ресурс. В этой связи, представляется возможным выделить основные тенденции развития современного миграционного права ЕС.

Стремление повысить эффективность и усилить функциональную совместимость1 и синергизм2 между европейскими базами данных, а также более широко использовать биометрию в данной сфере. Основные цели можно сформулировать следующим образом: усиление технической совместимости между существующими информационно-технологическими системами (ШИС II, ВИС, ЕВРОДАК) в сфере юстиции и внутренних делиспользование перечисленных систем для обеспечения политики свободного передвижения и борьбы с терроризмом и преступностью в целом при условии соблюдения основных прав и свобод человека.

ШИС II должна обеспечить объединение свободы передвижения и безопасности на территории ЕС и улучшить обмен информацией между государствами-членами ЕС. Эта информация используется для контроля над физическими лицами на внешних границах или на территории государств-членов ЕС, для выдачи виз и видов на жительство, а также для целей полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам.

Цель системы ЕВРОДАК, краеугольного камня механизмов предоставления убежища ЕС, состоит в содействии определению того, какое государство-член ЕС отвечает за рассмотрение ходатайства о.

1 Функциональная совместимость — это способность ИТ-систем и производственных процессов, которые они поддерживают, обмениваться данными и обеспечивать совместное использование информации и знаний, (авт.).

2 Термин синергизм имеет разные значения в зависимости от того, в каком аспекте он рассматривается. В техническом плане он означает взаимовыгодное соединение нескольких элементов. С экономической точки зрения он означает увеличение стоимости активов или эффект масштаба. В организационном аспекте он означает объединение разрозненных ресурсов или оптимизацию существующей организации для достижения большей эффективности. предоставлении убежища по Регламенту «Дублин II», а также в обеспечении применения этого Регламента.

В настоящее время задействуется не весь потенциал существующих систем, особенно в плане обработки данных и обмена данными. Точность поиска в базах данных снижается пропорционально увеличению количества данных в базе, требует привлечения множества сотрудников к работе по проверке, что в контексте пограничного контроля не всегда возможно. Выявить нелегальных иммигрантов достаточно трудно, поскольку они, как правило, не имеют удостоверения личности либо пользуются поддельными документами, процесс установления личности часто занимает много времени и обходится дорого. Если проездные документы уничтожены, то у властей нет системы для проверки личности.

Дальнейшее эффективное развитие существующих и запланированных систем в ЕС предполагается проводить на трех разных уровнях:

— биометрический поиск в ТПИС II;

— всесторонний доступ к ВИС и ШИС II для органов, отвечающих за предоставление убежища и вопросы иммиграции;

— всесторонний доступ к различным ИТ-системам для органов внутренней безопасности.

В долгосрочной перспективе планируется также:

— создать европейскую уголовную Автоматизированную систему распознавания отпечатков пальцев (АСРОП);

— создать систему въезда-выезда и внедрить схему обеспечения пересечения границ для лиц, часто пересекающих границу;

— разработать в масштабах ЕС один или несколько реестров проездных документов и документов, удостоверяющих личность1.

С точки зрения совместимости между повышением эффективности идентификации разыскиваемых лиц и защитой личных данных принцип соразмерности требует, чтобы органы внутренней безопасности обращались к базам данных различных ИТ-систем (ЕВРОДАК, иммиграционные данные ШИС II и ВИС) только в том случае, если преступление, совершенное идентифицируемым правонарушителем, достаточно тяжкое для того, чтобы оправдать поиск в базе данных, где зарегистрированы люди без уголовного прошлого.

Соблюсти принцип соразмерности в полной мере позволяет сравнение профилей ДНК, не предусматривающий проверку какой-либо другой личной информации.

Создание регистра проездных документов и документов, удостоверяющих личность, возможно только при условии, что доступ к этому реестру будет строго ограничен и поиск в нем будет оправдан только интересами общественной безопасности.

Все эти возможные меры должны строго контролироваться компетентными органами защиты данных. Кроме того, в любом случае при выдвижении каких-либо предложений по этим вопросам Европейская Комиссия будет проводить специальные исследования последствий применения обозначенных мер на предмет соблюдения прав и свобод человека .

В связи с проблемой трудовой миграции Европейская Комиссия приняла общую рамочную Директиву 2003/109/ЕС, которая направлена.

1 Сообщение Комиссии от 24 ноября 2005 года о повышении эффективности, усилении функциональной совместимости и синергизма между европейскими базами данных в сфере юстиции и внутренних дел [СОМ (2005) 597 final — в «Официальном вестнике» не опубликовано].

2 Сообщение СОМ (2005) 172. на то, чтобы гарантировать ряд прав всем законно работающим гражданам третьих стран, еще не имеющих право на статус долговременного проживания.

В сентябре 2007 г. Европейская Комиссия приступила к обсуждению проекта Директивы о системе привлечения в ЕС высококвалифицированной трудовой миграции через систему предоставления «Голубой карты» — разрешений на работу в ЕС, основанных на балльной системе миграции. Европейские временные разрешения на работу в случае их окончательного одобрения ЕС будут действовать в пределах всего ЕС в течение пяти лет, и легко продляться. Семья обладателя «Голубой карты» будет иметь право на проживание в ЕС на срок действия документа.

Кроме того, сейчас в ЕС проходит согласование Директивы, в которой определяются санкции для работодателей, нанимающих на работу граждан третьих стран, нелегально проживающих в ЕС.

Проект Директивы запрещает найм лиц, нелегально проживающих на территории ЕС, а также предусматривает санкции в отношении работодателей, нанимающих таких лиц. В качестве превентивной меры, Директива предусматривает, что наниматель должен проверить у потенциального работника разрешение на проживание, а также уведомить компетентные службы о найме. За нарушение установленных правил предусмотрены наказания в виде штрафов (включая оплату расходов по возвращению мигрантов в страны приезда), выплата повышенных налогов и сборов и некоторые другие санкции.

В то же время, в национальном законодательстве государств-членов ЕС должно быть предусмотрено уголовное наказание за некоторые правонарушения, например, одновременный наем значительного числа нелегальных мигрантов, незаконный найм несовершеннолетних и т. д.

При этом, действие Директивы планируется распространить не только на юридических, но и на физических лиц, нанимающих мигрантов на работу, например, для уборки домов. Однако планируется, что для физических лиц — нанимателей уведомительная процедура будет проще, а ответственность меньше.

Директива не содержит санкций в отношении нелегальных мигрантов.

Согласно проекту Директивы период ее имплементации государствами-членами ЕС в национальное законодательство должен занять два года, то есть она должна начать применяться с лета 2011 г.

Содействие интеграции мигрантов. Учитывая комплексный характер интеграции, Европейская Комиссия намеревается обеспечить, чтобы конкретные приоритеты интеграционной политики (предложенные Европейской Комиссией и согласованные государствами-членами ЕС) последовательно отражались во всех направлениях миграционной политики.

Европейская Комиссия предлагает, в частности, разработать программы интеграции для вновь прибывших легальных иммигрантов (включая информационные пакеты, курсы изучения языка и гражданскую ориентацию), а также предусмотреть образовательные, учебные и культурные программы. Для финансирования этих проектов, Европейская Комиссия предложила создать Европейский фонд интеграции граждан третьих стран по финансовым перспективам на 2007;2013 гг.

Как было отмечено ранее, в ЕС стремятся обеспечить регулирование нелегальной миграции, в том числе, посредством политики развития, реализация которой приведёт к формированию системы так называемых анти-стимулов для нелегальной иммиграции. Достижение поставленной цели невозможно без сотрудничества со странами происхождения мигрантов. Европейская Комиссия предлагает вести мониторинг миграции квалифицированных рабочих из развивающихся стран в ЕС, выявлять отрасли и страны происхождения, где имеет место значительная «утечка мозгов», совместно вырабатывать решения, удовлетворяющие потребности государств-членов ЕС и заинтересованных стран, повышать информированность потенциальных мигрантов в странах происхождения о возможностях легальной иммиграции в ЕС.

Кроме того, Европейская Комиссия предлагает поддерживать так называемую круговую миграцию посредством предоставления долгосрочных многократных въездных виз для возвращающихся мигрантов, а также предоставления преимуществ бывшим иммигрантам после выдачи им нового вида на жительство по упрощенной процедуре для дальнейшего временного трудоустройства в бывшей принимающей стране.

В этой связи Европейская Комиссия рекомендует также рассмотреть вопрос создания базы данных о гражданах третьих стран, выехавших из ЕС по истечению срока действия разрешения на временное проживание/работу.

Европейская Комиссия активно исследует целесообразность и техническую возможность финансирования учебных структур, подчиняющихся местным органам и (или) НПО в странах происхождения, для того, чтобы они помогали иммигрантам повышать квалификацию и лучше адаптироваться к потребностям рынка труда ЕС.

Целью Сообщения Европейской Комиссии Европейскому Парламенту, Совету, Европейскому социально-экономическому комитету и Комитету регионов — «К общей иммиграционной политике"' от 5 декабря 2007 г. — дать импульс новой иммиграционной политике ЕС посредством возобновления обязательства по разработке такой политики с особым акцентом на: анализ результатов уже проделанной работырегулирование легальной иммиграцииинтеграциюборьбу с нелегальной иммиграцией и работу в партнерстве с третьими странами с тем, чтобы сформировать политику, согласованную с политикой ЕС в других сферах, и в рамках полномочий, предусмотренных соответствующими договорами. Задача состоит в укреплении солидарности между государствами-членами ЕС в работе по обеспечению согласованности и взаимной дополняемости иммиграционной политики ЕС и отдельных государств-членов этого интеграционного объединения.

В Сообщении Европейская Комиссия отметила прогресс, достигнутый в работе по созданию общей иммиграционной политики, включая: достижения в Шенгенской зонедеятельность Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах («ФРОНТЕКС») — разработку иммиграционной политики с внешним измерениемразвитие финансовых фондов, например, Фонда внешних границ и Фонда интеграции.

В то же время, Европейская Комиссия рекомендовала установить новое обязательство, которое приведет к формированию общей политики, основанной на принципе взаимодополняемости соответствующей деятельности государств-членов ЕС. Принятие нового обязательства должно быть обусловлено оценкой положения.

1 СОМ (2007) 780 final — в «Официальном вестнике» еще не опубликовано. иммигрантов в каждом государстве-члене ЕС. Такая информация будет положена в основу разработки Плана, который позволит определить характер и качество иммиграции, которая нужна Европе. В Плане должны быть предусмотрены меры, направленные на противодействие нелегальной иммиграции, и касающихся как вновь прибывших иммигрантов, так и тех, которые уже живут в ЕС. Кроме того, План призван обеспечить более эффективную координацию между государствами-членами ЕС в части принятия стратегически важных решений по вопросам иммиграции. В долгосрочной перспективе вышеупомянутое обязательство должно привести к повышению последовательности политики ЕС и государств-членов ЕС во имя достижения обозначенной общей цели.

Однако предпринимаемых мер, на наш взгляд, явно недостаточно, так как воздействие миграции на политические, социально-экономические, межнациональные, межкультурные отношения, на демографическую ситуацию в ЕС столь многомерно и противоречиво, что масштабы потребностей в её правовом регулировании выходят далеко за рамки существующей сегодня миграционной политики ЕС.

Попытки сдерживания миграции, основанные на жестких и селективных подходах к ее регулированию, доказали свою бесперспективность и грозят нарастанием конфликтного потенциала как на внутреннем, так и на международном уровне. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в своем обращении к Глобальному форуму предсказывает, что миграция в 200 млн. человек в будущем может привести к образованию новых государств (и, вполне вероятно, новым конфликтам). На первой сессии форума премьер-министр Бельгии Г. Верхофштадт, обосновывая необходимость повышения степени открытости миграционной политики, подчеркнул: «Давайте посмотрим реальности в лицо. Запад является домом для 13 процентов населения в мире, которые распоряжаются 73 процентами мирового дохода"1.

11тр:/Лу?у/ет ги/пеууэ. рИр? т (≠36 447.