Понятие суверенитета родилось одновременно с национальным государством в ХУ1-м веке1, и спустя столетие концепция суверенитета заняла центральное место в философии международных отношений, став своего рода ориентиром в практической политике европейских держав. Вследствие сначала вестернизации мира, а затем освобождения покоренных народов от колониальной зависимости европейская система межгосударственных отношений распространилась на весь мир — а вместе с ней и принцип суверенитета.
Вторая половина XX века, ставшая эпохой быстрых перемен в глобализирующемся мире, казалось бы, лишь укрепила значимость суверенитета. С одной стороны, этому способствовала «холодная война», в ходе которой каждая из соперничающих сверхдержав пыталась консолидировать свою сферу влияния, что могло быть реализовано только в рамках системы государств. С другой стороны, суверенитет как принцип международных отношений упрочился в ходе деколонизации, выведшей на международную арену широкую группу стран, ставших равноправными участниками международных отношений и получивших гарантии невмешательства в их внутренние дела. Именно в этот отрезок истории был принят целый ряд документов и резолюций, провозглашающих нерушимость суверенитета и суверенное равенство всех государств. Однако сейчас, на рубеже столетий, оказывается, что суверенитет не столь незыблем и неприкосновенен, как это следует из совокупности международных документов.
Характерно, что перемены в понимании суверенитета и отношении к нему во многом спровоцированы развитием этих процессов. «Холодная война» завершилась, оставив вместо «одного Запада и двух Европ» «два Запада и одну Европу"2, которая с удивительной скоростью начала интегрироваться на основе добровольной передачи суверенных полномочий в пользу наднациональных субъектов. Относительно успешное развитие постколониальных стран замедлилось, причем настолько, чтонекоторые авторы поспешили назвать их «неразвивающимся миром» — на фоне этого во многих частях глобальной периферии вспыхнули гражданские войны, распространились геноцид и этнические чистки. Впервые четкое определение суверенитета как «абсолютной непрерывной власти государства» дал в своем трактате «Шесть книг о республике» (1576) французский юрист и богослов Жан Боден (см.: Bodin, Jean. The Six Books of the Commonwealth, Bk. 1, Ch. 8, цит. no: Bodin, Jean. On Sovereignty (ed. By Julian H. Franklin), Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p. 1) — это определение стало классическим.
2 См. Mo’i’si, Dominique. Reinventing the West // Foreign Affairs, Vol. 82, No. 6,2003, November/ December.
3 См., напр.: Rivero, Oswaldo de. The Myth of Development. The Non-Viable Economies of the 21st Century, London, New York: Zed Books, 2001, pp. 67, 70.
Примечательно, но Маастрихтский договор, закрепивший создание Европейского Союза, и знаменитый доклад «Responsibility to Protect"4 разделяют всего девять лет.
В результате ограничение суверенитета, ранее казавшееся чем-то исключительным, стало устойчивым феноменом. Отмечая это обстоятельство, Р. Купер в 2003 году прямо противопоставил государства, не приемлющие данный тренд и стремящиеся к сохранению своего суверенитета в неизменном виде, европейским странам как «государства эпохи модерпити» государствам постмодернистским5.
Период, начавшийся после окончания «холодной войны» и характеризовавшийся смелыми экспериментами в международных отношениях, завершился в 2000;е годы, ознаменованные «войной с террором», спадом «третьей волны» демократизации и упрочением доказавших свою сравнительную экономическую эффективность авторитарных режимов. На этом фоне идеи «десуверенизации», то есть добровольного или принудительного ограничения суверенных полномочий, натолкнулись на серьезную оппозицию со стороны ряда влиятельных держав — прежде всего США, Китая, Индии и России. Обусловленная разными причинами («войной с террором» в Соединенных Штатах, интенсивным экономическим развитием — в Китае, созданием ядерного оружия и эскалацией межгосударственного конфликта — в Индии и Пакистане, ожиданием «вставания с колен» -в России) тенденция к утверждению особой роли суверенитета выразилась в создании новых геополитических доктрин и стратегий, объединенных стремлением к проведению свободной от оков международных обязательств внутренней и внешней политики. Академик А. А. Кокошин видит подтверждения этой тенденции в отказе администрации Дж. Буша-мл. от ограничения суверенитета США в важнейших для всего международного сообщества вопросах — подписании Киотского протокола, выходе из Договора об ограничении систем противоракетной обороны 1972 года и субсидировании сельского хозяйствав жесткой позиции КНР по обеспечению своего суверенитета над Тайванем и развитии оборонной промышленностив появлении у Индии весной 1998 года собственного ядерного оружиянаконец, в стремлении России поддержать «справедливую» цену на нефть и газ6. Возникновение новых транснациональных угроз, таких как международный терроризм, распространение ядерного оружия, и опасность конвергенции этих угроз (ядерный терроризм) в немалой степени способствовали валоризации способности государства осуществлять самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику. Необходимость.
4 См.: The Responsibility to Protect: The Report of the International Commission on Intervention and State Sovereign/у, New York: International Development Research Centre Publications, 2001.
5 См.: Cooper, Robert. The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty-First Century, London: Atlantic Books, 2003.
6 Кокошин, Андрей. Реальный суверенитет в современной мирополитической системе, М.: Европа, 2006, сс. 32−33, 35−36, 45. реагировать на новые угрозы поставила под сомнение одну из самых перспективных идей прошлого десятилетия — идею глобального управления (global governance), которое в общем виде можно определить как мирное коллективное регулирование международных отношений7. Как отмечает американский политолог Дж. Рабкин, «суверенитет стал считаться намного более естественным по мере осознания того, что угрозы терроризма и о экспортирующих терроризм стран пережили „демократическую волну“ 1990;х годов» .
В то же время попытки представить суверенитет неотъемлемым инструментом обеспечения национальной безопасности уводят внимание от того, что многие из стоящих перед международным сообществом проблем и вызовов порождены издержками «реального суверенитета"9. Трудно отрицать, что акты террора 11 сентября 2001 года, послужившие толчком для пересмотра концепции национальной безопасности и внешнеполитической стратегии США, были вызваны многолетней неосмотрительной и предвзятой политикой страны на Ближнем Востоке. Как отмечает бывший руководитель отдела ЦРУ по отслеживанию деятельности Усамы бин Ладена М. Шойер, действия террористов были ответом на бездумную поддержку американцами Израиля, размещение войск в священных для мусульман местах и союзнические отношения с королевским домом Саудов10. Стремление Индии стать ядерной державой объясняется нежеланием сторон в индийско-пакистанском конфликте выработать механизмы реализации совместного суверенитета над спорными территориями и углублять двусторонние экономические и политические связи в рамках региональных объединений. В свою очередь Китай, проводящий политику насильственной ассимиляции в Тибете и Синьцзян-Уйгурском автономном районе, сопровождающуюся нарушением прав человека и этнических меньшинств, видит в государственном суверенитете эффективную защиту от претензий извне. Российское руководство, лелеющее надежды на возрождение былого величия и возвращение статуса сверхдержавы, рассматривает государственный суверенитет как средство защиты от критики ее внутренней политики, а также как инструмент ограждения российского нефтегазового сектора от международной конкуренции и гарантирования монопольно высоких цен на углеводороды и продукты их переработки в условиях снижающейся эффективности собственного производства.
7 См.: Ikenberry, G. John. «Liberal Order Building» in: Leffler, Melvyn and Legro, Jeffrey (eds.) To Lead the World: American Strategy After the Bush Doctrine, Oxford: Oxford University Press, 2008, pp. 96−97.
8 Rabkin, Jeremy A. Law Without Nations. Why Constitutional Government Requires Sovereign States, Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2005, p. 20.
9 Термин «реальный суверенитет» был предложен академиком А. Кокошиным в работе: Реальный суверенитет в современной мирополипшческой системе, М.: Европа, 2006.
10 См.: Scheuer, Michael. Marching Towards Hell. America and Islam after Iraq, New York: Free Press, 2008, pp. 26−32.
В то же время распространение «несостоявшихся» или «деградировавших» государств (failed states), признанное Организацией Объединенных Наций одним из наиболее острых вызовов глобальной и региональной безопасности, продемонстрировало неспособность ряда правительств эффективно и во благо общества распоряжаться государственным суверенитетом. По мнению некоторых западных авторов, «конец «холодной войны» поспособствовал тому, что эти элементы хаоса стали восприниматься именно так, как и следовало бы, — как подтверждение неспособности многих стран развивающего мира эффективно управлять собственной территорией и отвечать на растущие политические и социально-экономические требования"11. Ряд отечественных авторов призвал даже к восстановлению международных институтов, которые могли бы осуществлять контроль за такими неуправляемыми территориями12.
Таким образом, современная мирополитическая система характеризуются противоборством двух разнонаправленных тенденций — к укреплению суверенитета, с одной стороны, и к его ограничению, с другой, при том, что иногда эти тенденции воплощаются в политике одного государства (укрепление собственного суверенитета соседствует с ограничением суверенитета других государств). Это противоборство происходит на фоне снижающейся эффективности Организации Объединенных Наций, в Уставе которой зафиксировано, что суверенитет государства не может быть ограничен, но реальное ограничение суверенитета вследствие односторонних действий, нарушающих международную процедуру вмешательства во внутренние дела других стран, остается реальностью.
Под практикой ограничения суверенитета в работе понимаются два разных процесса-добровольной передачи суверенных полномочий в пользу наднациональных субъектов (что можно видеть на примере Европейского Союза) и внешнее принуждение к соблюдению широкого спектра международных обязательств или обеспечению прав человека (чго имеет место при операциях, предпринятых одними государствами в других в целях пресечения деятельности террористических группировок или предотвращения гуманитарных катастроф). При этом в первом случае признаком ограничения суверенитета выступает наличие таких надгосударственных органов, которые обладают контролем и механизмами принуждения к исполнению решений, а во-втором — только такое вмешательство, которое осуществляется в обход или с пренебрежением легитимных процедур разрешения споров. Эти процессы имеют различную природу, но в обоих случаях речь идет об ограничении суверенитета, то.
11 Barak, Oren. «Lebanon: Failure, Collapse, and Resuscitation» in: Rotberg, Robert (ed.) State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Cambridge (MA): World Peace Foundation, 2003, p. 307.
12 См., напр.: Inozemtsev, Vladislav and Karaganov, Sergei A. Imperialism of the Fittest // The National Interest, No. 80, Summer 2005, pp. 74−80. есть о сужении суверенных полномочий государства в рамках его национальных границ. Между этими «полюсами» существует целый спектр международных механизмов, влияющих на способность распоряжаться суверенитетом, — санкции, эмбарго, блокады, запреты на передвижение. Они схожи по форме, но различаются по мотивам, целям и методам.
Объектом диссертационного исследования являются процессы трансформации суверенитета как основополагающего принципа политической самоорганизации общества, лежащего в основе системы международных отношений.
Предметом диссертационного исследования выступает практика ограничения суверенитета, в результате которой национальное государство утрачивает самостоятельность в проведении политического курса и ограничивается в своих политических, экономических и иных полномочиях, и оценка последствий этого ограничения для международной системы. Однако следует оговориться, что, рассматривая в данной работе практику ограничения суверенитета, мы не затрагиваем случаев частичной или полной утраты суверенитета в результате агрессии со стороны другого государства или как следствие добровольного участия того или иного государства в международных договорах.
Актуальность темы
исследования определяется дефицитом новых прорывных концепций на стыке международного права и международных отношений и очевидным застоем" в осмыслении новых форм взаимодействия между государствами и/или негосударственными политическими акторами, группами лиц и отдельными гражданами, существующими сложностями (как теоретическими, так и практическими) в построении региональных и глобальных систем управления, ориентированных на обеспечение безопасности и соблюдение прав человека. Ограничение суверенитета государств как средство повышения степени свободы и защищенности граждан видится нам одним из парадоксальных, но тем не менее имеющих большие перспективы трендов в. мировой политике ХХ1-го века, который в современных условиях не может более игнорироваться российскими специалистами по политической теории.
Под давлением государств, озабоченных соблюдением гуманитарного права в ходе внутригосударственных конфликтов, на международной арене разворачиваются серьезные споры вокруг смыслового наполнения той самой международной нормы, которая подразумевается в качестве «общего аршина» для всех законопослушных и добропорядочных государств. Сегодня теория международных отношений, говоря словами признанного эксперта по проблемам суверенитета Р. Джексона, «игнорирует благо[получие] людей, живущих в рамках того или иного государства, исходя из восприятия государства как «идеальной общности» и предполагая, что достойная жизнь может быть организована исключительно в государственных рамках, а рассуждения о преодолении этих рамок бесполезны"13. Пока такие дискуссии сосредоточены преимущественно в академической среде, но международные институты и объединения демонстрируют повышенный к ним интерес. Более того, ряд государств, в том числе и такие великие державы, как Соединенные Штаты и Китай, продолжают отстаивать наиболее традиционное понимание суверенитета вплоть до утверждения приоритета их национального законодательства над международными правовыми нормами. Однако когда критическая масса сомнений в л отношение целесообразности невмешательства в дела государств, подавляющих собственных граждан, использующих грубые методы борьбы, не способных удерживать конфликты от разрастания, будет накоплена, вопросы об условиях признания суверенитета и поиске нового баланса прав и обязанностей суверенных государств обретут политическую актуальность. Россия, декларируя на словах приверженность классическим принципам международного сотрудничества, устранилась от участия в дебатах, не желая своей вовлеченностью в них легитимизировать процесс ревизии международных норм. Показательно, что за полтора года подготовки доклада «Новые вызовы и перемены» «группа мудрецов» ООН ни разу не собиралась в России. В то же время можно констатировать, что тенденция к гуманизации международных отношений будет лишь нарастать — и для России с ее демографическими и экономическими проблемами и отставанием в военной сфере она может быть выгодна, так как погрузит ее потенциальных геополитических соперников в процесс трудоемких политических преобразований. Проведенный в работе анализ позволяет обобщить широкий массив данных, касающихся ограничения суверенитета, и сформулировать выводы, имеющие значение для модернизации и актуализации внешнеполитического курса Российской Федерации.
Цель работы состоит в проведении комплексного исследования практики ограничения суверенитета (как добровольного, так и принудительного) и выявлении соотношения этой практики с нормативно-правовым основанием принципа государственного суверенитета в том виде, в котором он утвердился в международном праве и международных отношениях.
Поставленная цель обусловливает актуальность следующих теоретических задач: оценки понятия «ограниченный суверенитет» и классификации его видов и формизучения форм и методов добровольного ограничения суверенитета в ходе реализации интеграционных проектов на региональном уровнеч — классификации случаев принудительного ограничения суверенитета по критерию природы конфликтов, приведших к такому ограничению;
13 Jackson, Robert. Classical and Modern Thought on International Relations, New York: Palgrave Macmillan, 2005, p. 41. анализа сдвига в глобальном политическом дискурсе, ведущего к распространению представления о допустимости вмешательства во внутренние дела государства;
— оценки степень эффективности существующего глобального режима обеспечения безопасности и выявления причин его неспособности реагировать на новые угрозы;
— установления ряда направлений реформирования и совершенствования существующей системы реагирования на злоупотребление суверенитетом со стороны отдельных национальных государств.
Хронологические рамки проводимого исследования имеют двойной контур: для изучения практики добровольного ограничения суверенитета временные рамки установлены с 1951 по 2010 году, для анализа случаев принудительного ограничения суверенитета выбран период с 1990 по 2009 годы. В первом случае выбор временного спектра (с начала европейской интеграции по настоящее время) обусловлен, во-первых, реалистичностью задачи рассмотрения феномена европейской интеграции с точки зрения ограничения суверенитета, который до недавнего времени оставался единичным, во-вторых, эволюционным, кумулятивным эффектом ограничения суверенитета, «накапливающего» с течением времени обширный инструментарий. Во втором случае выбор хронологических рамок объясняется тем, что окончание «холодной войны» положило конец конфронтации, которая во многом мешала реализации того идеализированного видения мирового порядка, которое было зафиксировано в Уставе ООН — главной ценностно-нормативной и политико-правовой матрице международных отношений. В годы «холодной войны» право вето превратилось в важный инструмент борьбы идеологических противниковкак отмечает Т. Франк, директор Центра международных исследований Школы права Нью-Йоркского университета, «начало «холодной войны», [.] с применением вето свело на нет возможности Совета Безопасности гарантировать коллективную безопасность в соответствии со статьями 42 и 43 Устава ООН"14. По его мнению, данное обстоятельство в сочетании с рядом других (возрастающим применением косвенной агрессии через поддержку повстанцев, революцией в производстве оружия, ростом обеспокоенности состоянием прав и свобод человека в других странах) привело к тому, что члены ООН в начале 1990;х годов отказались от буквальной интерпретации Устава ООН в пользу контекстного его применения в соответствии с меняющимися обстоятельствами и социальными ценностями15. Изучение случаев ограничения суверенитета в 1991;2009 годах.
14 Franck, Thomas M. Recourse to Force. State Action Against Threats and Armed Attacks. Cambridge: Cambridge University Press, 2002, p. 3.
15 Ibidem, p. 21. позволяет проследить, каким образом меняются представления о границах суверенитета и создать исчерпывающую палитру аргументов, используемых государствами для его обоснования16.
Терминологическая база работы.
В данной работе суверенитет трактуется как фундаментальная характеристика национального государства, воплощенная в совокупности правовых норм, регламентирующих отношения между обществом и властью, а также закрепляющих его исключительные политические и силовые полномочия в границах определенной территории и неподотчетность любым другим структурам власти.
Концепция суверенитета сохранилась до наших дней практически в неизменном виде, и вплоть до недавнего времени ее легитимность никак не оспаривалась17. Контроль над территорией остается одним из главным атрибутов государственности и суверенитета. Суверенитет до сих пор чаще всего трактуется как «верховная абсолютная и непрерывная.
1X власть над гражданами и подданными, наивысшее право распоряжаться", высшая власть в границах определенной территории19 (Д.Филпотт) или принцип, воплощающий идею равенства государств20 (М. Байере).
Суверенитет государства складывается из нескольких базовых характеристик, среди которых следует отметить три наиболее важные: отсутствие внешнего, находящегося вне компетенции государства органа власти, обладающего законодательными или контролирующими полномочиями в отношение данного государстваспособность государства осуществлять правовой и силовой контроль над территорией, не допуская возникновения конкурирующих структур, претендующих на отправление суверенных полномочийи, наконец, иммунитет от нелегитимного, то есть предпринимаемого в обход международного права, вмешательства других международных акторов во внутренние дела государства.
В данной работе мы разделяем естественный процесс эволюции концепции суверенитета, сопровождавшийся уточнением отдельных ее положений в ходе развития и усложения системы международного права, и ограничение суверенитета, имеющее место.
16 Случаи ограничения суверенитета во время «холодной войны» немногочисленны, но они имели место: коллективная интервенция в Корею в 1950;53 годах, случаи применения процедуры «Uniting for Peace».
17 Мировая политика: теория, методология, прикладной аначиз (отв. ред. A.A. Кокошин, А.Д. Богатуров), М.: КомКнига, 2005, с. 14.
18 Bodin, Jean. The Six Books of the Commonwealth, Bk. 1, Ch. 8, цит. no: Bodin, Jean. On Sovereignty (ed. by Julian H. Franklin), Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p. 1.
19 Подробнее см.: Philpott, Daniel. Revolutions in Sovereignty: How Ideas Shaped Modern International Relations, Princeton (NJ), Oxford: Princeton University Press, 2001.
20 Подробнее см.: Byers, Michael. Custom, Power and the Power of Rules: International Relations and Customary International Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2001 и Byers, Michael. War Law: International Law and Armed Conflict, London: Atlantic Books, 2005. вследствие целенаправленной политики отдельных государств, руководствующихся сложным комплексом причин рационального и ценностного характера. Мы исходим из того, что принцип невмешательства, несмотря на исторические исключения, — вмешательство европейских держав в дела неевропейских государств в Х1Х-М столетии, доктрина «экспорта революций» первой половины прошлого века, «доктрина Брежнева» 1970;х годов — неизменно подтверждался в качестве основополагающего принципа отношений между государствами. С созданием Организации Объединенных Наций он обрел прочный фундамент, подтвержденный Декларацией о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об осаждении их независимости и суверенитета от 1965 года.
Однако в последние десятилетия смысловое наполнение суверенитета постепенно меняется, порождая кризис в трактовке и понимании этого принципа.
Под кризисом суверенитета мы понимаем такую ситуацию, при которой расхождение между основополагающими принципами международных отношений, ориентированными на защиту государственного суверенитета от внешнего вмешательства, и практикой ограничения суверенитета (как добровольного, так и принудительного) создает угрозу легитимности существующего миропорядка, не способного защитить государство от вмешательства в его внутренние дела, и одновременно способствует углублению раскола между миром «постмодернистских» государств, которые смогли обеспечить экономическое процветание и достигнуть беспрецедентного уровня безопасности посредством передачи части суверенных полномочий наднациональным органам власти, и странами периферии, характеризующимися высоким уровнем конфликтности и небезопасности.
Методологическая основа диссертации.
Выбор методологической базы для исследования был продиктован широтой поставленных задач. Методологической основой исследования служат основные подходы (или школы) теории международных отношений: неореализм, идеализм (или утопизм), неолиберализм, английская школа, конструктивизм. Анализ ограниченного суверенитета в контексте взглядов представителей этих подходов в теории международных отношений позволяет определить «систему координат», необходимую для систематизации факторов, ограничивающих суверенитет, и уточнения общей терминологической базы ограниченного суверенитета. Каждая из этих школ сформировала собственный подход к суверенитету и приписывает ему такие качества и свойства, которые в наибольшей степени соответствуют ее нормативно-ценностному ядру. Следовательно, иерархия угроз суверенитету крайне специфична для каждой из этих школ и обусловливается методологическими подходами и философией самой школы. Используя массив данных, который будет получен, мы сможем создать почти исчерпывающую палитру основных угроз суверенитету и определить, какие из них на деле ограничивают его и ведут к перерождению его традиционных, классических черт. В конечном итоге это позволит выработать определение ограниченного суверенитета.
Для целей исследования было признано целесообразным использовать методологические приемы С. Краснера, автора многочисленных работ по проблемам суверенитета, и американского политолога Д. Филпотта, продолжателя научных традиций своих учителей — С. Хантингтона и Ф. Закарии, который в работе 2004 года попытался осмыслить место суверенитета в контексте новых тенденций в международных отношениях, обусловленных началом глобальной войны с терроризмом.
Именно С. Краснер для более глубокого анализа перспектив суверенитета предложил проанализировать его в контексте современных школ международных отношений, которые концентрируют в себе основные представления о природе общественной жизни и законах ее развития. Д. Филпотт ввел новый термин — «конституционный порядок международного сообщества», для обозначения моделей отношений между народами и государствами. По его мнению, таковой определяет политическую власть и представляет собой «совокупность норм, согласованных государствами, составляющими [международное сообщество, которые определяют субъектов власти и их прерогативы в контексте ответов на три вопроса: какие государства можно считать легитимными, каковы правила, позволяющие стать одним из них,.
-) I наконец, каковы основные прерогативы данных государств?"". В этих вопросах содержатся параметры изменчивости международной системы. Д. Филпотт считает, что смена международного конституционного порядка или, иначе говоря, революция суверенитета (поскольку все конституционные революции со времен Вестфальского мира либо создавали, либо уничтожали суверенное государство)" происходит тогда, когда один из этих параметров меняется. Новый конституционный порядок устанавливает иные требования к Ч входящим в него общностям и стандарты отношений между ними, вводит новые условия их признания на международной арене.
Исчерпывающую палитру явлений, размывающих государственный суверенитет и способных привести к глубоким подвижкам в международной системе, на наш взгляд, можно составить на основе синтеза этих двух методологических приемов, то есть проанализировать понятие суверенитета через призму взглядов различных школ международных отношений таким образом, чтобы выявить его базовые признаки. В то же время для целей данного исследования было бы уместно модифицировать ключевые параметры, заданные Д. Филпоттом, с тем чтобы, во-первых, выяснить, оспаривается ли суверенитет государства какими-либо иными легитимными политическими общностями или.
21 Philpott, Daniel. Revolutions in Sovereignty, p. 12.
22 См.: Ibid, p. 21. объединениями, во-вторых, определить те международные практики, которые подвергают сомнению универсальность суверенитета как основополагающего принципа международных отношений, и, в-третьих, понять, позволяет ли сформированный десятилетиями инструментарий международных отношений достигать целей, которые были провозглашены и провозглашаются международным сообществом.
Для уточнения избранной методологии необходимо отметить два момента. Во-первых, объектом исследования выступает не сам по себе суверенитет — его место, роль, функции, как они видятся каждой из школ международных отношений, — а его эволюция и развитие. Во-вторых, под суверенитетом, подвергающимся ограничению, в данной работе понимается вестфальский суверенитет. Этот термин был заимствован из классификации суверенитета, предложенной С. Краснером, который выделил четыре формы суверенитета: (1) внутренний суверенитет как принцип организации публичной власти в государстве и контроля над ней со стороны общества- (2) суверенитет взаимозависимости (interdependence sovereignty), позволяющий контролировать трансграничные передвижения- (3) международный правовой суверенитет, утверждающий равноправие государств на международной арене- (4) вестфальский суверенитет, запрещающий внешним акторам вмешиваться в распределение властных полномочий внутри государства23. Наиболее чувствительному удару сегодня подвергается вестфальская форма суверенитета, которая зиждется на двух столпах, -территориальности и исключении внешних акторов из внутриполитической системы власти. Аспекты суверенитета, касающиеся модальности отношений между обществом и государством или внутриполитической конкуренции, находятся вне сферы научных интересов соискателя.
Необходимо также отметить, что помимо теоретических задач в диссертации ставится задача проанализировать практику ограничения суверенитета, как добровольного, так и принудительного.
При анализе правового способа ограничения суверенитета (на примере Европейского Союза) методологической основой послужила концепция конституционализма, которая предложила в качестве модели для европейской интеграции не классическую международную организацию, а более политически плотное образование наподобие федеративного государства. Концепция конституционализма первоначально была выдвинута правоведами-«европсистами» (в их числе Эрик Стайн), которые стремились встроить Европейское Сообщество в классический международный правопорядок и создать парадигму для анализа решений судебной ветви власти Европейского Сообщества. Однако.
2j См. подробнее: Krasner, Stephen G. (ed.) Problematic Sovereignty>, New York: Columbia University Press, когда в 1963 году Суд Европейского Сообщества объявил европейское право, тогда ограниченное по сфере применения, новым правовым порядком (new legal order), стало понятно, что деятельность Сообщества регулируется не общими принципами международного публичного права, а специфической межгосударственной правительственной структурой конституционной по сути природы. С развитием правоприменительной практики стало понятно, что классическая парадигма межгосударственного сотрудничества не может объяснить правовую «мутацию» Европейского Сообщества. Таким образом, сегодня стало общепринятым понимание конституционализма как «процесса, в ходе которого договоры ЕС развились из совокупности правовых договоренностей, обязательных для сувереннных государств, в вертикально интегрированный правовой режим, наделяющий юридически реализуемыми правами и обязанностями все юридические лица и организации, государственные и негосударственные, в границах применения европейского права"24.
Наконец, для изучения практики принудительного ограничения суверенитета были использованы методы, применяемые при анализе социальных конфликтов. За основу были приняты структурно-функциональный метод анализа конфликтов и типологизация. В частности, были изучены основные современные классификации межгосударственных конфликтов: по цели интервенции (Марта Финнемор), по характеру угрозы (Марк Вайсбурд). Особый интерес для целей данной работы представляла типология, предложенная американским правоведом Томасом Франком и выстроенная на стыке международного права и науки о международных отношениях. Исследователь изучил все случаи применения силы во второй половине ХХ-го века, подвергнув их перекрестному анализу по двум критериям — характеру (форме) вмешательства и правовой оценке, включающей анализ аргументов в пользу применения силы и их рассмотрение в контексте существующих норм международного права. Взяв за основу структурно-функциональный метод и метод типологизации, мы разработали адаптированную к целям нашего исследования собственную трехуровневую матрицу анализа межгосударственных конфликтов, связанных с ограничением суверенитета.
IIa первом этапе были выделены прямой и косвенный (опосредованный) способы ограничения суверенитета. Первый предполагает открытое использование военной силы, в то время как второй — отказ от нее, но применение ряда не предусмотренных международным правом методов.
71 4.
Weiler, Joseph H.H. The Constitution of Europe, Cambridge: Cambridge University Press, 1999. P. 221.
25 См., например: Finnemore, M. The Purpose of Intervention. Changing Beliefs about the Use of Force, Ithaca: Cornwell University Press, 2003; Weisburd, A. Mark. Use of Force. The Practice of States Since World War II, University Park (PA): The Pennsylvania State University Press, 1997.
На втором этапе была предпринята попытка составить классификацию типов внутриполитических конфликтов, которые стали основанием для вмешательства во внутренние дела государства и длительного ограничения его суверенитета со стороны других государств или региональных организаций.
Наконец, на третьем этапе мы составили шестичастную схему анализа, применив ее к каждому отдельному случаю ограничения суверенитета.
Степень научной разработанности проблемы.
Концепция ограниченного суверенитета начала разрабатываться в политической науке относительно недавно, и по этой причине данную тему невозможно считать глубоко и всесторонне изученной. Для решения вышеозначенных теоретических задач мы опирались как на массив литературы, касающейся проблемы развития и трансформации классического суверенитета, так и на исследования, в той или иной мере непосредственно затрагивающие проблему ограничения суверенных прав. В то же время, второй главной задачей работы выступает анализ практики ограничения суверенитета.
Несомненную важность для любого исследователя суверенитета представляют работы классиков, положивших начало разработке данной концепции (с XVI по Х1Х-Й век), среди которых следует особо отметить труды Ж. Бодена, Г. Гроция, М. Лютера, Н. Макиавелли,.
Т.Гоббса, Ж.-Ж.Руссо, Б. Франклина, И. Канта, Дж.Ст.Милля и ряда других мыслителей, а также выдающихся ученых ХХ-го столетия, посвятивших свои работы политическим теориям, так или иначе связанным или прямо апеллирующим к принципам суверенитета — Б. де Жувенеля, Ж. Маритена, К. Шмитта, Э. Х. Карра, Ф. Хайека, Х. Моргентау, Дж. Роулза, К. Скиннера, С. Файнера, К. Уолтца и многих других.
Вторая половина ХХ-го и начало ХХ1-го века, прошедшие под знаком бурных политических дискуссий, породили значительное количество работ по проблематике суверенитета, в числе которых следует особо отметить труды К. Уолтца, М. Уолцера, Д. Филпотта, С. Краснера, Р. Джексона, М. ван Крефельда, Р. Кохейна, Дж. Бартельсона, Ж. Элштайна, А. Вендта, Дж. Рагги, М. Финнемор, Б. Бузана, О. Вэвера, А. Линклейтера, Ф. Тесона, Дж. Голдсмита, Дж. Рабкина, А. Этциони, Э. Познера, Дж. Айкенберри, Д. Аркебуджи и некоторых других.
Особого внимания в диссертации удостоены исследования тех авторов, которые непосредственно обращаются к проблеме ограничения суверенитетапри этом мы разделяем весь массив имеющейся литературы, посвященной данной тематике, на три части.
К первой группе относятся книги и статьи специалистов в области конфликтологии, а также исследователей, специализирующихся на изучении гуманитарных аспектов современных конфликтов и других угроз региональной и глобальной безопасности. В данном контексте безусловную значимость имеют работы М. Игнатьеффа, С. Честермана, М. Уолцера, С. Хофмана, Дж. Хольцфреге, Г. Эванса, С. Пауэр, Д. Кеннеди, Д. Риеффа, Ф. Терри, Т. Вайса, У. Шоукросса, Н. Вилсра и ряда других, которые на конкретных примерах проследили изменение международных подходов к урегулированию конфликтов, а также изучили гуманитарные и смежные с ними (правовые, социальные) аспекты ограничения суверенитета, осуществляемого в контексте борьбы с угрозами международному миру и предотвращения геноцида и этнических чисток.
Ко второй группе относятся труды практиков (Р.Куденхова-Калерги, А. Бриана, Ж. Моннэ, А. Спинелли, Ж. Делора, К. Паттена) и теоретиков европейской интеграции — таких как Ф. Снайдер, У. Уоллас, Дж. Вейлер, А. Винер, Ч. Грант, Ф. Кэмерон, Д. Динан, М. Йованович, Г. Морган, М. Леонард, А. Стубб, К. Престон, Б. Розамонд, К. Хилл и некоторых других.
К третьей группе мы относим исследования, посвященные новым вызовам и угрозам, с которыми сегодня сталкивается западный мир — прежде всего проблемам терроризма и распространения оружия массового поражения, а также другим аспектам международной безопасности. Особого внимания в этой категории заслуживают труды А. Этциони, Ф. Боббита, Р. Перла, Ф. Фукуямы, Э. Хобсбаума, Б. Льюиса, У. Р. Мида, Б. Барбера, Г. Эллисона, М. Шойера, П. Бермана, Л. Наполеони, Б. Нетаньяху, Р. Ротберга, С.Тэлботта.
Несколько особняком стоят работы, авторы которых затрагивают проблематику суверенитета и его ограничения в контексте выработки новой парадигмы глобального лидерства и моделей поведения великих держав в современной мире. К таким мы относим оригинальные и провоцирующие мысль работы М. Мандельбаума, Ф. Фукуямы, Н. Фергюсона, Дж. Ная-мл., Дж. Рифкина, У.Бека.
Следует заметить, что ввиду определенного консерватизма, доминирующего в российской политической теории, концепция ограниченного суверенитета в нашей стране практически не разрабатывалась, а круг литературы по данной теме выглядит ограниченным. Однако несомненный интерес представляют собой работы А. Кокошина, С. Караганова, А. Богатурова, В. Иноземцева, а также ведущих отечественных специалистов по проблемам европейской интеграции — Н. Шмелева, Ю. Борко, Н. Кавешникова, М. Стрежневой, С. Кашкина, П. Калиниченко, М. Энтина, Н. Арбатовой, И. Бусыгиной, В. Барановского, О. Потемкиной, В. Шемятенкова и ряда других.
Источниковая база исследования состоит из массива международных документов, подразделяющихся на несколько типов. Многосторонние договоры и конвенции, заключенные в рамках глобальных и региональных организаций (ООН, Организации Африканского единства, Экономического Сообщества Западно-Африканских государств,.
Совета Европы, Все1Мирной торговой организации, Международных трибуналов по бывшей Югославии, Руанде и Сьерра-Леоне, Международного уголовного суда) образуют первый и наиболее важный для анализа нормативной базы ограниченного суверенитета пласт документов. Другие документы ООН: резолюции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН, общие и тематические доклады Генеральных секретарей, специальных комиссий и групп служат важным источником информации как для анализа отдельных случаев ограничения суверенитета, так и для выявления общих тенденций в подходах к проблематике суверенитета. Дополнительными источниками информации служат внешнеполитические документы отдельных государств (концепции и стратегии внешней политики), исследования меправительственньтх организаций и научных центров («Хьюман Райте Уотч», «Международная Амнистия», Стокгольмский международный институт исследования проблем мира — СИПРИ), выступления и заявления официальных лиц.
Особое место отводится документам Европейского Союза. В частности, исследование опирается на сопоставление основополагающих договоров ЕС, включая проект конституционного договоратакже анализируются материалы межправительственных конференций, доклады специализированных групп по изучению реформы европейских институтов. Решения и мнения Суда ЕС предоставляют ценный материал для изучения правовых аспектов ограничения суверенитета. Немаловажным дополнением к нему выступают решения национальных судебных органов, к примеру Федерального Конституционного Суда ФРГ. Научная новизна полученных результатов.
Целостной и разработанной теории ограниченного суверенитета до сих пор не создано.
Потребность в достоверном обобщении и теоретическом осмыслении результатов отдельных разрозненных исследований вопроса ограничения суверенитета обусловлена нуждами прикладной политики. Следует признать справедливыми слова С. Краснера, констатирующего, что «разнообразные меры давления на правителей привели к разрушению связи между нормами суверенитета и автономости и реальной практикойслова и дела.
26 далеки друг от друга". Данная работа является одной из попыток преодолеть этот разрыв.
Проведенное в диссертации комплексное научное исследование процесса эволюции суверенитета и тенденций, наметившихся в последние десятилетия в мировой политике, позволяет сформулировать целостную концепцию ограниченного суверенитета как естественной политической формы, возникающей в условиях прогрессирующей экономической и социальной глобализации на фоне универсализации доктрины базовых прав.
26 Krasner, Stephen G. Sovereignty: Organized Hypocrisy, Princeton: Princeton University Press, 1999, p 8.
17 и сцобод человека. Утверждается, что прослеживаемые в диссертации два направления «десуверенизации»: добровольный отказ от суверенных прав и внешнеполитические действия как реакция на недееспособность государства и/или превращение его в инструмент геноцида или массового насилия в отношение своего населения или его части выступают неотъемлемыми чертами эпохи глобализации и вряд ли могут быть купированы в мире XXI-го века.
Основные положения, выносимые на защиту.
Автор выносит на защиту ряд новых теоретических положений, обоснованных в настоящем диссертационном исследовании:
1. Кризис классического суверенитета проявляется в постепенном стирании границы между ¦ внешним и внутренним суверенитетами, характерной для большинства теорий и для практики суверенитета вплоть до конца ХХ-го столетия. В современных условиях власти суверенных государств не могут с той уверенностью, с какой, делали это раньше, выстраивать внутреннюю политику по своему усмотрению — с одной стороны, ввиду ограничений, накладываемых наднациональными региональными органами, которым делегирована часть полномочий национальных правительств (Европейский Союз, ВТО, МУС), с другой стороны, под угрозой, вмешательства отдельных стран, региональных объединений или международного сообщества в их дела ради восстановления, порядка и обеспечения безопасности граждан и соблюдения их прав;
2. Расхождение между основополагающими принципами международных отношений, закрепленных в доктрине суверенитета, и практикой его ограничения представляет самостоятельную серьезную угрозу жизнеспособности и легитимности существующего миропорядка, поскольку в отсутствие четких критериев и стандартов поведения на международной арене ни одно государство ни политически, ни юридически не защищено от возможного вмешательства в его внутренние дела. Гуманитарные интервенции 1990;х годов высветили острую необходимость в установление новой жесткой зависимости между правом государства на невмешательство в его внутренние дела, то есть иммунитетом от ограничения суверенитета, и соблюдением им стандартов и норм международного гуманитарного права;
3. Ограничение суверенитета — и добровольное и принудительное — стало методом решения широкого круга проблем безопасности. Региональная интеграция, начало которой было положено созданием Европейского Сообщества, доказала свою эффективность в поддержании долговременного мира, обеспечении устойчивого экономического развития и стабилизации внутриполитической ситуации в государствах-участниках. За два десятилетия, прошедших после распада биполярной системы, региональная интеграция из обособленного.
18 феномена превратилась в устойчивую, хотя пока и не всеобъемлющую, геополитическую тенденцию. Государства, недооценивающие значение этой тенденции и не способные присоединиться к существующим региональным интеграционным объединениям или стать центрами новых, рискуют в будущем оказаться на обочине общемирового прогресса;
4. Анализ опыта добровольного ограничения суверенитета в рамках европейской интеграции демонстрирует, что эффективность этого процесса находится в зависимости от.
I <1 устойчивости и автономности правового режима, обслуживающего нужды региональной интеграции. Правовой метод ограничения суверенитета, введенный «архитекторами» европейской интеграции и воплотившийся в создании вертикально интегрированного правового режима, получает все более широкое распространение в мировой политике при создании новых международных институтов, ориентированных на более строгое применение международных норм — Всемирной торговой организации, Международного Уголовного Суда.
5. Новейшая практика ограничения суверенитета отражает формирующиеся в постбиполярный период нормативные требования к использованию суверенитета, отражающие гуманизацию международной политики.
6. Проблемы смыслового наполнения международных норм, которые подразумеваются в качестве «общего аршина» для законопослушных и добропорядочных государств и установления единого стандарта действий в отношение тех недееспособных государств, которые не в состоянии обеспечить безопасность собственных граждан, а также государств, власти которых санкционируют насилие и геноцид, представляются сегодня особенно актуальными, так как в отличие от ситуации 1960;1980;х годов в наши дни подобные случаи происходят не только в периферийных регионах мира, но и в непосредственной близости от главных центров принятия геополитических решений.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
3.6 Выводы.
Два десятилетия, прошедшие с окончания «холодной войны», не принесли человечеству мир и безопасность. Хотя угроза масштабной ядерной войны была снята с повестки дня, а число вооруженных конфликтов несколько сократилось333, их количество остается значительным, многие из них принимают жестокие формы, а международная система остается столь же далека от представленного в Уставе ООН идеала, как и двадцать лет назад.
Постбиполярный мир бросил международному сообществу новые вызовы, но вместе с тем открыл возможность более пристально оценить угрозы, порожденные внутригосударственными конфликтами, длительное время остававшимися в тени непреодолимой в условиях «холодной войны» угрозы ядерной катастрофы. Эти внутренние конфликты, освобожденные от логики межблокового противостояния, выплеснулись на поверхность, став деструктивным фактором мировой политики и важной угрозой региональной безопасности. Как мы показали в этой главе, в последние десятилетия государства вмешивались во внутренние дела столь же часто, как и прежде, нарушая тем самым международное право и попирая основополагающие принципы международного сотрудничества — суверенного равенства, неприменения силы, нерушимости государственных границ, территориальной целостности и другие. Однако если в эпоху «холодной войны» вестфальский суверенитет в большинстве случаев гарантировался покровительством одной из двух сверхдержав, избегавших радикального пересмотра основ международной системы, то в 1990;е и 2000;е годы, как показывает практика, многие государства своими действиями подвергли сомнению часть политико-правовых договоренностей, регулирующих концепцию суверенитета. Обоснованность признания суверенитета подверглась испытаниям на соответствие не геополитическим доктринам, а новым представлениям об ответственности правительств, приоритетах и пределах.
333 Там же. С. 1. государственной власти, а также способности эффективно обеспечивать мирное сосуществование.
Как мы показали выше, за указанный период принудительное ограничение суверенитета прямого характера (с применением силы), то есть произвольное сужение границ правосубъектности одного государства другим без согласия первого и в обход международных норм и политической практики, было предпринято в отношении 12 стран (в некоторых из них неоднократно) — в ряде других случаев (Куба, Гаити, Колумбия, Иран) оно носйло косвенный характер, когда использовались несиловые, но также не предусмотренные международным правом и выходящие за рамки обычной практики поведения государств методы.
В данной главе на основе соответствующим образом проанализированных и обобщенных фактов было показано, что:
— во-первых, с исчезновением жестких геополитических ограничений эпохи «холодной войны» некоторые государства начали прибегать к таким способам решения внутригосударственных конфликтов или методам ведения внешней политики, которые оказались неприемлемы для части международного сообщества, обеспокоенного угрозами региональной безопасности или соблюдением международных правозащитных или гуманитарных стандартовво-вторых, принципы вестфальского суверенитета в современном глобализирующемся мире выступают серьезным препятствием для предотвращения нарушения прав человека, пресечения актов геноцида и решения других проблем, которые традиционно считались внутриполитическими;
— в-третьих, именно в последние двадцать лет практика гуманитарных интервенций утвердила представление о том, что внутриполитические проблемы государств представляют угрозу региональной безопасности и устойчивости международного правового и политического порядка.
В ходе исследования мы смогли классифицировать четыре типа внутриполитических конфликтов, которые стали основанием для вмешательства во внутренние дела государства и длительного ограничения его суверенитета со стороны других государств или региональных организаций. Они включают в себя продолжительные гражданские конфликты в регионах с этнически перекрестным населением (проживание в нескольких государствах одной этнической группы, разделенной национальными границами) с высоким риском экспорта нестабильности в сопредельные государства (гражданские конфликты в Либерии, Сьерра-Леоце и ДРК (1998 год), геноцид в Руанде) — гражданское противостояние, приведшее к десуверенизации зоны конфликта с последующим распространением в ней террористических движений (Ирак (1991 год), Судан, Афганистан, Турция/Иракмежэтнические конфликты, в л ходе" которых против национальных меньшинств были использованы неприемлемые с точки зрения международного права и норм морали методы — репрессии, этнические чистки, геноцид (Сербия/Косово, Грузия/Южная Осетия, Молдавия/Приднестровье, Руанда, ДРК (1996 год), Ирак/Курдистан (1991 год). Некоторым особняком стоят два случая ограничения суверенитета — в Республике Конго и Ираке в 2003 году, поскольку вмешательство Анголы и США соответственно было обусловлено стремлением изменить направление внутренней и внешней политики этих государств через смену режимов, в то время как действия их властей не представляли непосредственной угрозы миру и безопасности. Надо отметить, что особенностью указанных типов конфликтов является то, что все они имеют выраженное внешнеполитическое измерение: либо в силу своего характера или масштаба представляют угрозу региональной стабильности, либо уже были частично урегулированы внешними игроками, которые продолжают влиять на ситуацию, либо несут в себе риск девальвации международного права. Особенно это заметно в случае с межэтническими конфликтами, которые в большинстве случаев остаются изолированной политической проблемой, не вырождаются в насилие и потому не привлекают внимание международного сообщества. Вмешательство извне имеет место только тогда, когда межэтнические конфликты затрагивают «чувствительные» с геополитической точки зрения регионы или способны изменить соотношение сил между крупными политическими акторами.
Данная классификация позволяет составить представление о меняющейся иерархии приоритетов, обозначившихся в постбиполярный период, и отражает коренные изменения в общественном консенсусе относительно концепции суверенитета. Новые «озабоченности» части мирового сообщества, как было показано выше, не могут быть сняты при помощи традиционного инструментария, который поддерживает прежнюю систему приоритетов и ценностей с ее абсолютизацией принципов невмешательства и территориальной целостности. Множественность случаев ограничения суверенитета, проанализированных в данной главе, не позволяет рассматривать их как исключения из общего потока легитимных операций под эгидой ООН. Каждый из исследованных случаев принудительного ограничения суверенитета, безусловно, является вызовом существующей системе глобальной безопасности, но в то же время он высвечивает такие проблемы, которые, хотя и находятся на периферии мировой повестки дня, несут угрозу региональной безопасности или подрывают правовые устои международного порядка. Невосприимчивость международного сообщества к таким угрозам безопасности, как внутриполитические конфликты, нарушение прав человека и национальных меньшинств, ведет к формированию альтернативного внешнеполитического мышления, подкрепленного практическими, хотя и нелегитимными, действиями. Исследование случаев ограничения суверенитета позволяет заглянуть в завтрашний день международных отношений и составить представление не только о том, какой может быть новая международная повестка дня, но и о том, какие инструменты обеспечения безопасности могут оказаться особо эффективными в решении внутриполитических конфликтов, представляющих угрозу для устойчивости миропорядка и стабильности регионов.
Заключение
.
Предпринимая данное исследование, мы исходили из необходимости осмыслить три набирающие в современных международных отношения силу тенденции. Во-первых, представление суверенитета плохо подготовленным к самоуправлению территориям серьезно девальвировало внутреннее содержание этого понятия, превратив новые государства в юридически полноправных членов международного сообщества, которые, тем не менее, оказались неспособны конкурировать с развитыми странами в политической и экономической сферах, а в некоторых случаях даже выполнять базовые обязательства суверенного государства. Во-вторых, суверенитет стал препятствием на пути поиска форм и методов обеспечения соблюдения фундаментальных прав и свобод человека, так как некоторые суверенные государства, будучи неспособными обеспечить устойчивое социальное и экономическое развитие своих народов, прибегли к ужесточению политических режимов, к подавлению демократии и жесткому ограничению прав меньшинств, не говоря о случаях откровенного геноцида. Это высветило необходимость определить и кодифицировать в правовых нормах принципы ответственности суверенного государства перед собственными гражданами. В-третьих, развитые страны, напротив, ощутили необходимость объединения (pooling) своих суверенных прав для расширения пространства гражданских свобод в политической области и наращивания своей конкурентоспособности в экономической сфере. Все эти факторы приводят сегодня к тому, что мир суверенных государств становится более узким, сокращаясь как за счет стран, по сути уже не могущих считаться суверенными, так и за счет государств, втягивающихся в те или иные наднациональные интеграционные объединения.
1. В данной работе была предпринята попытка дать оценку понятию «ограниченный суверенитет» и классифицировать его виды и формы. Отталкиваясь от характеристик «вестфальского суверенитета», мы выявили, что разные школы международных отношений расходятся в своих оценках угроз суверенитету, в то же самое время соглашаясь о том, что классический суверенитет перестает быть надежным маяком в хаотичном море международной политики. Проанализировав факторы, предположительно ограничивающие суверенитет, и изучив соответствующие им способы его ограничения, мы определили, что ограничение суверенитета имеет место в тех случаях, когда международные институты, созданные в ходе добровольной региональной или глобальной интеграции, наделяются или приобретают полномочия, приоритет которых по отношению к возможностям суверенных государств закреплен законодательнокогда государство уступает контроль над частью своей территории внешним игрокамнаконец, когда суверенитет государства ограничивается другим государством в нарушение легитимной процедуры поддержания глобальной и региональной безопасности.
Все остальные способы ограничения суверенитета (заключение международных договоров, вмешательство транснациональных игроков в процесс принятия решений, агрессия, самоопределение народов) не могут считаться ограничением суверенитета, поскольку не создают самостоятельных устойчивых политико-правовых систем, не являются формой реализации государством своих суверенных прав и не отрицают суверенитет, так как их следствием выступает лишение государства независимости — как формальной, так и фактической.
Таким образом под ограничением суверенитета мы понимаем передачу части суверенных функций государства некоему внешнему агенту, каковым может быть правительство другой страны (или стран) или наднациональный орган власти, наделенный самостоятельностью в принятии решений в установленных границах полномочий и/или имеющий в своем распоряжении механизмы контроля за соблюдением принятых в ходе интеграционного процесса обязательств.
Можно заключить, что практика ограничения суверенитета складывается из двух параллельных процессов: добровольной передачи части суверенных полномочий в пользу наднациональных органов власти с целью обеспечения более высокого качества жизни граждан и повышения конкурентоспособности в глобальной экономики, в разной степени интенсивности имеющей место, например, во Всемирной торговой организации и в Европейском Союзе, и принудительного ограничения суверенитета в случаях вмешательства одних государств в дела других с целью смены политического режима, предотвращения гуманитарных катастроф (этнических чисток, геноцида), пресечения деятельности террористических или повстанческих группировок и т. п.
При этом мы настаиваем, что смещение акцента с «традиционных» международных договоров на новые политические формы столь же очевидно в современной мировой политике, как и перенесение центра тяжести в сфере применения военной силы с агрессий на принуждающие и предупреждающие действия, основанные на гуманитарной логике.
Данная классификация позволяет составить представление о меняющейся иерархии приоритетов, обозначившихся в постбиполярный период, и отражает коренные изменения в общественном консенсусе относительно концепции суверенитета.
2. Проведенный нами во второй главе анализ подтверждает уникальность европейского опыта ограничения суверенитета, делающего Европейский Союз самой сложной и комплексной политической системой современного мира. Было выявлено, что основным условием саморазвития системы ограничения суверенитета в комплексных международных общностях является сочетание двух методов ограничения суверенных возможностей государств — институционального и правового. В обоих случаях основополагающую роль играет независимый от национальных властей орган, олицетворяющий собой волю сообщества в целом или наделенный высшей судебной властью. В той или иной степени этот орган присутствует как в Европейском Союзе, так и во Всемирной торговой организации, однако, глубина и масштаб ограничения суверенитета национальных игроков в ЕС определяется несколькими обстоятельствами.
Во-первых, центральные институты Европейского Союза — Совет ЕС, Комиссия и Европейский парламент — находятся в состоянии постоянного плодотворного соперничества, результатом которого становится непрерывное углубление интеграционного процесса и усиливающийся взаимный контроль этих институтов друг за другом. Именно это разнообразие «центров власти» внутри ЕС и их стремление ограничить, сдержать расширение полномочий за счет друг друга и приводит, на наш взгляд, к постоянному усложнению управленческой структуры в Европейском Союзе. Во Всемирной торговой организации такого не происходит.
Во-вторых, соперничество между центральными институтами дополняется также соперничеством между государствами, которые по мере ограничения своего суверенитета другими игроками склонны идти на уступки, что в конечном счете ведет к отказу от принципа вето и единогласного голосования и заставляет принимать мажоритарные правила игры. Этот факт представляется нам исключительно важным, так как по сути свидетельствует о становлении надгосударственной структуры, обладающей решающим словом по целому ряду вопросов. Движение Европейского Союза от Амстердамского договора к Ниццкому и Лиссабонскому показывает, на наш взгляд, что данный механизм по сути стал самоподдерживающимся и вряд ли может быть остановлен. В то же время очередные раунды межминистерских конференций ВТО, не приносящие желаемых результатов, свидетельствуют о том, что в этой организации не существует подобных методов внутренней консолидации.
В-третьих, совершенно особую роль играет Суд Европейского Союза, который, в отличие от Апелляционного органа Всемирной торговой организации, с одной стороны, фактически сам определяет границы собственных полномочий, а, с другой, способствует интернализацию европейских норм в национальные законодательства через сотрудничество с национальными судами государств-участников. Кроме того, Суд ЕС представляется универсальной судебной инстанцией, так как он способен принимать к рассмотрению и разрешать споры, инициированные всеми существующими в рамках ЕС субъектами, — от частных лиц до наднациональных институтов. Именно Суд Европейского Союза является одной из главных движущих сил по ограничению суверенитета европейских государств.
Европейский опыт, как мы полагаем, говорит о том, что добровольное ограничение суверенитета является магистральным путем политической эволюции наиболее развитых стран мира.
3. Руководствуясь задачами по изучению практики принудительного ограничения суверенитет и обобщению аргументов, выдвигаемых в поддержку принудительного ограничения суверенитета, мы классифицировали четыре типа конфликтов, которые стали основанием для вмешательства во внутренние дела государства и длительного ограничения его суверенитета со стороны других государств или региональных организаций. В основу данной классификации был положен критерий природы конфликтов, приведших к внешнему вмешательству. Предложенная классификация включает в себя продолжительные гражданские конфликты в регионах с этнически перекрестным населениемдесуверенизацию зоны конфликта с последующим распространением в ней террористических движенийострые межэтнические конфликты, в ходе которых против национальных меньшинств были использованы неприемлемые с точки зрения международного права и норм морали методы — репрессии, этнические чистки, геноцид, и, наконец, неудобные политические режимы, смена которых представляется отдельным международным акторам желательной и допустимой. Надо отметить, что особенностью указанных типов конфликтов является то, что все они имеют выраженное внешнеполитическое измерение: либо в силу своего характера или масштаба представляют угрозу региональной стабильности, либо уже были частично урегулированы внешними игроками, которые продолжают влиять на ситуацию, либо несут в себе риск девальвации международного права. Особенно это заметно в случае с межэтническими конфликтами, которые в большинстве случаев остаются изолированной политической проблемой, не вырождаются в насилие и потому не привлекают внимание международного сообщества.
4. Анализ правовой аргументации при обосновании случаев принудительного ограничения суверенитета показывает, что за последние двадцать лет представление о том, что внутриполитические проблемы государств представляют угрозу региональной безопасности и устойчивости международного правового и политического порядка, сформировало широкую базу поддержки. Слабые (weak) и деградирующие (failing) государства, часть которых обрела или стремится обрести ядерное оружие, а часть прибегает к террористической деятельности или же не может противостоять использованию своей территории террористическими организациями, рассматриваются как одна из наиболее вероятных угроз миру и безопасности. Параллельно нарастает недовольство государствами, использующими неприемлемые с точки зрения международного права и гуманитарных стандартов методы решения конфликтов (геноцид, этнические чистки, силовые операции против национальных меньшинств).
Такое сочетание факторов способствует медленному, но неизбежному изменению внешнеполитической риторики отдельных государств, которые начинают активно апеллировать к универсальным ценностям. Целый ряд государств, как следует из анализа международных документов, отказывается считать внутреннюю политику защищенной «вотчиной» национального суверенитета. Современные государства демонстрируют политическую сверхчувствительность по отношению не только к нуждам и положению собственных граждан, но и по отношению к другим народам в той степени, в которой их права номинально защищены и гарантированы международными конвенциями. Впрочем, далеко не всегда демонстрируемая озабоченность соблюдениехм прав человека в других странах преследует высокие цели утверждения идеалов равенства и справедливостив ряде случаев, прикрываясь гуманитарными мотивами, государства ищут дополнительные возможности обеспечить себе внешнеполитические преимущества или привилегии в важном для них регионе.
5. В то же время из проведенного исследования вытекает, что новые «озабоченности» части мирового сообщества не всегда могут быть сняты при помощи традиционного международного инструментария, который поддерживает прежнюю систему приоритетов и ценностей с ее абсолютизацией принципов невмешательства и территориальной целостности.
Множественность случаев ограничения суверенитета, проанализированных в третьей главе, не позволяет рассматривать их как исключения из общего потока легитимных операций под эгидой ООН. На наш взгляд, анализ теории и практики ограничения суверенитета свидетельствует о том, что международные институты в их нынешнем виде не могут считаться эффективными по следующим причинам.
Во-первых, лишенное свойственных национальным правовым системам механизмов контроля и принуждения международное право допускает опасную двойственность в определении ответственности государства за нарушение установленных правовых норм. Международные договоры и конвенции четко обозначают круг преступных деяний, но решение о применении силы для принуждения государства к соблюдению его обязательств может принять только Совет Безопасности ООН, который, несмотря ни на что, остается политическим, а не судебным органом. Попытки адаптировать международную нормативно-правовую базу, изначально нацеленную на охрану государственного суверенитета от внешнего вмешательства, к обоснованию правомочности его ограничения ведут к парадоксу, который состоит в том, что для того, чтобы доказать законность интервенции в защиту прав человека, необходимо аргументировать существование реальной угрозы региональной или глобальной безопасности, проистекающей из некорректного поведения властей в отношении своих граждан. Устав ООН жестко регламентирует возможность применения силы потребностями самообороны или соображениями коллективной безопасности, и поэтому большая часть операций, имеюших все признаки гуманитарных интервенций, оправдывалась именно наличием угрозы, а не соображениями защиты прав человека.
Во-вторых, бездействие ООН перед лицом крупных гуманитарных кризисов (геноцид в Руанде, война в ДРК, «этнические чистки» в Косово, конфликт в Дарфуре) продемонстрировало неэффективность международных усилий в разрешении кризисов нового типа, связанных с нарушениями прав меньшинств и восстановлением мира в постконфликтных многоэтнических обществах.
В-третьих, сравнительная мягкость наказания за тяжелые преступления (к примеру, Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него оставляет V наказание на усмотрение государства, а Международная конвенция о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников от 4 декабря 1989 года вообще не допускает мысли о том, что государство может самостоятельно готовить и использовать наемников), опосредованность международного правового режима (только государство несет ответственность за выполнение обязательств) и отсутствие надгосударственных институтов принуждения выступают на данный момент непреодолимыми препятствиями к утверждению предсказуехмых и ответственных отношений между государствами, выстроенных на примате права.
В-четвертых, международные институты, ответственные за поддержание международной безопасности и стабильности, недостаточно репрезентативны: к участию в них допущен узкий круг стран на основании заслуг, относящихся к середине прошлого столетия. Административная структура ООН в ее нынешнем виде на протяжении последних лет регулярно становится предметом острой критики как со стороны развитых государств, обеспечивающих, как Япония, Германия, Бразилия, значительную часть бюджета ООН и активно участвующих в крупнейших международных инициативах (киотский процесс, операция в Афганистане и др.), так и со стороны развивающегося мира.
Наконец, в-пятых, ООН не располагает возможностями вмешательства на раннем этапе конфликта, поскольку лишена собственных военных контингентов и обязана получать согласие на предоставление контингентов членами организации. Таким образом существующая в ООН процедура принятия решения о вмешательстве ради предотвращения гуманитарных кризисов не позволяет оперативно и эффективно реагировать на них.
6. Мы приходим к заключению, что «гуманитарные операции» 1990;х годов высветили острую необходимость в установлении новой жесткой зависимости между иммунитетом от ограничения суверенитета и соблюдением государством стандартов и норм международного гуманитарного права и прав человека. Обеспечение максимального полного отражения такой зависимости в нормах международного права — одна из главных задач для ответственных членов международного сообщества на ближайшие десятилетия.
Исходя из этого, диссертант предлагает отказаться от рассмотрения суверенитета как ригидной концепции, не допускающей новаторских трактовок ее базовых положений или расширения ее содержания, и согласиться с тем, что успешное ограничение суверенитета остается исключением, а не правилом.
В работе контурным образом намечены несколько возможных шагов 2и своевременного и эффективного решения проблем безопасности, в частности работа в целях достижения глобального консенсуса относительно прав и обязанностей суверенного государства (принятие своего рода «кодекса поведения суверенного государства») — введение практики верификации суверенного статуса государства в зависимости от его внутренней и внешней политикиреформирование международного права таким образом, чтобы сформировалось понимание ответственности государства за невыполнение обязательств, налагаемых на них их суверенным статусомпризнание и кодификация полномочий и прав региональных организаций в части усилий по поддержанию мира и безопасности.
Если мир XXI-го века станет миром управляемым и предсказуемым, если идеалы «хорошего управления» (good governance) окажутся внедрены в международную практику и трансформируют современный миропорядок, мы уверены, что этот мир будет основан на четкой и последовательной доктрине ограничения суверенитета как фундаментального инструмента обеспечения законности, мира и процветания народов.
