Подразумеваемые полномочия Европейского Союза

ЕС, как было показано в начале этой главы, наделяется полномочиями в отношении не целых сфер общественной жизни, а отдельных вопросов, которые могут представлять значение для интеграционного процесса.

Такой способ установления полномочий обусловлен политическими интересами государств-членов (нежелание «слишком» ограничивать свой суверенитет), но является весьма громоздким и негибким. В самом деле, невозможно в одном документе предусмотреть все случаи, которые могут потребовать вмешательства «европейских» институтов.

Выход из этого затруднения был найден с помощью доктрины «подразумеваемых полномочий», которая ведет свое происхождение из Конституции США 1787 г.

Подразумеваемые полномочия применительно к Союзу означают право принимать решения, в том числе нормативные акты, но тем вопросам общественной жизни, которые прямо не отнесены к ведению ЕС учредительным договором, но имеют значение для реализации его целей и задач.

Другими словами, если какой-либо вопрос не указан в гипотезе уполномочивающей нормы, институты все же могут принять решение, задействовав свои «подразумеваемые полномочия».

Поскольку Союз основан на принципе правового государства (ст. 2 Договора о ЕС), его подразумеваемые полномочия закреплены в особых статьях учредительного договора. Реализуя эти полномочия, он, таким образом, не нарушает принципа законности как одного из руководящих начал своей деятельности.

О подразумеваемых полномочиях ЕС говорится в четырех статьях ДФЕС, различающихся сферой действия:

— ст. 21 была введена Ниццким договором. Согласно пар. 2 этой статьи, «если настоящий договор не предусмотрел необходимых полномочий», Союз тем не менее может издавать положения, призванные облегчить реализацию прав граждан Европейского Союза на свободу передвижения и проживания в пределах всей территории ЕС, а также устанавливать меры в отношении социального обеспечения и социальной защиты.

Принятие регламентов, директив и других решений на базе указанной нормы от имени Союза будут осуществлять Европарламент совместно с Советом ЕС;

— ст. 114, введенная в ДФЕС ЕЕА 1986 г., позволяет Союзу принимать меры «по сближению законодательных, регламентарных и административных положений в государствах-членах, целью которых является создание и функционирование внутреннего рынка».

Эти меры в данном случае принимаются совместно Европарламентом и Советом в соответствии с обычной законодательной процедурой. Согласно пар. 2 данной статьи, они не распространяются на сферу налогообложения и не могут содержать правил, касающихся свободного движения лиц и правового статуса наемных работников;

• — ст. 115, которая содержалась еще в первоначальной редакции учредительного договора Сообщества — Римском договоре 1957 г. Однако сегодня она рассматривается как содержащая специальную норму по отношению к ст. 114 ДФЕС;
• — ст. 352, также существующая с 1957 г., устанавливает, что «если в рамках направлений политики… действие Союза представляется необходимым для достижения одной из целей, предусмотренных Договорами, а последние не предоставили соответствующих полномочий, то Совет, постановляя единогласно по предложению Комиссии и после одобрения Европейского парламента, принимает уместные положения».

Как видно из процитированных норм, ЕС в лице Европарламента и Совета (или только Совета) имеет право издавать нормативные акты даже по тем вопросам, которые не закреплены специально за ним, но важны для развития интеграции прежде всего в рамках внутреннего рынка. Кроме того, ряд сфер не подпадает под положения данной нормы (см. пар. 3 и 4 ст. 352 ДФЕС) Из вышеназванных статей наиболее узкой по сфере действия является ст. 21 ДФЕС, самой широкой — ст. 352 ДФЕС, так как она позволяет принимать меры лишь на том основании, что они важны для достижения целей ЕС.

Именно на базе этих положений изданы многие акты экологического права, законодательство о юридических лицах, защите прав потребителей и др. Отсутствие специальных предписаний по соответствующим вопросам не помешало Сообществу регулировать данные сферы, поскольку их признали важными для интеграционного процесса.

Итак, благодаря подразумеваемым полномочиям открывается путь для постепенного расширения предметов ведения Союза без внесения поправок в учредительный договор. Компетенция ЕС, таким образом, становится достаточно открытой и способной к дальнейшему постепенному расширению за счет компетенции государств-членов.

И все же ограничения для Союза существуют. Некоторые оговорки были указаны выше при характеристике отдельных «статейлазеек». На практике, однако, наиболее важным ограничителем выступает порядок реализации подразумеваемых полномочий.