Международные нормативные правовые акты как источники права социального обеспечения

Из ст. 15 Конституции РФ следует, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Международные договоры обладают приоритетом перед нормативными актами Российской Федерации в случае их противоречия. Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Поэтому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации играют важную роль в правовом регулировании социального обеспечения в Российской Федерации.

Международные правовые акты, регламентирующие социальное обеспечение, можно разделить на четыре группы. В первую группу входят универсальные международные правовые акты, принятые Организацией Объединенных Наций — ООН (Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 п, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и др.), во вторую — акты специализированных организаций (Всемирной организации здравоохранения. Международной организации труда), в третью — акты регионального характера (заключенные в рамках Совета Европы, СНГ), в четвертую — двусторонние международные договоры и соглашения Российской Федерации.

Говоря об актах, составляющих первую группу, необходимо отметить, что Всеобщая декларация прав человека провозгласила право каждого человека на социальное обеспечение, закрепила принципы его предоставления. Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах также признается право на социальное обеспечение, гарантируется достаточный жизненный уровень.

Конвенция ООН «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин», принятая 18 декабря 1979 г., предусмотрела права женщин на оплачиваемые отпуска по беременности и родам, на соответствующее обслуживание в период беременности, родов, в послеродовой период, на семейные пособия, иные социальные пособия.

Конвенция ООН «О правах ребенка», принятая 20 ноября 1989 г., провозгласила право каждого ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения, благами социального обеспечения.

Декларация ООН «О правах инвалидов» от 9 декабря 1975 г. закрепляет понятие «инвалид», права инвалидов на медицинское лечение, восстановление здоровья и положения в обществе, на удовлетворительный уровень жизни.

Актом ООН от 16 декабря 1991 г. зафиксированы Принципы в отношении пожилых людей: провозглашены их права на независимость, участие, уход, реализацию внутреннего потенциала, достоинство. Нормы этого документа направлены на го, чтобы сделать жизнь лиц преклонного возраста полнокровной.

Конвенция ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г. нацелена на защиту и обеспечение полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав человека и основных свобод. Конвенция закрепила принципы уважения особенностей инвалидов и их принятие в качестве компонента людского многообразия и части человечества, равенства возможностей, доступности, равенства мужчин и женщин, уважения развивающихся способностей детей-инвалидов и права детейинвалидов сохранять свою индивидуальность.

В международных актах первой группы не только закрепляется право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, но и определяется тот уровень жизни, который ему должен гарантироваться. По существу, это тот социально минимальный уровень, который включает в себя все необходимое для обеспечения здоровья и благосостояния человека и его семьи. Вместе с тем эти акты содержат перечни всех социальных рисков, защиту от наступления которых призвано гарантировать государство^[1].

Разговор об актах, входящих во вторую группу следует начать с актов Международной организации труда (далее — МОТ), которая уделяет значительное внимание вопросам социального обеспечения и охраны здоровья работников. Нормотворчество является важнейшей функцией этой организации. Ценность актов МОТ состоит также в том, что они закрепляют достаточно эффективный контрольный механизм, включающий в себя регулярный контроль на основе докладов правительств и контроль, базирующийся на направлении представлений и жалоб^[2].

Конвенция МОТ от 28 июня 1952 г. № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» устанавливает право подлежащих обеспечению лиц на отдельные виды социального обеспечения: оказание медицинской помощи (разд. II), предоставление пособия по болезни (разд. III), пособия по безработице (разд. IV), пособия по старости (разд. V), пособия в случае трудового увечья или профессионального заболевания (разд. VI), семейных пособий (разд. VII), пособия по беременности и родам (разд. VIII), пособия по инвалидности (разд. IX), пособия по случаю потери кормильца (разд. X). Конвенция не только перечисляет виды социального обеспечения, но и определяет основные условия их предоставления и размеры.

Конвенция МОТ от 22 июня 1962 г. № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» определила направление социальной политики — достижение благосостояния и развитие населения, а также поощрение стремления людей к социальному прогрессу, повышению жизненного уровня. Государства обязуются принимать меры для обеспечения независимым производителям и наемным работникам условий, которые дадут им возможность повысить свой жизненный уровень собственными усилиями и обеспечат поддержание прожиточного минимума.

28 июня 1962 г. была принята Конвенция МОТ № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения». Государства, ратифицировавшие данную Конвенцию, обязуются соблюдать по отношению к гражданам любого другого государства, ее подписавшего, равенство в социальном обеспечении независимо от срока пребывания в стране. При этом принятые обязательства по желанию сторон могут предусматривать одну' или более социальных гарантий: медицинское обслуживание, пособие по инвалидности в случае потери трудоспособности, пенсионное обеспечение, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по безработице и т. п.

Конвенция МОТ от 29 июня 1967 г. № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» содержит условия и размеры предоставления указанных пособий (пенсий).

Конвенция МОТ от 25 июня 1969 г. № 130 «О медицинской помощи и пособиях по болезни» закрепляет право на медицинскую помощь, определяет ее содержание (общая врачебная помощь, помощь, оказываемая специалистами стационарным или амбулаторным больным вне больницы, отпуск медикаментов, госпитализация, зубоврачебная помощь, медицинское восстановление, протезирование), условия и размеры материального обеспечения работников по болезни, называет страховые случаи.

Конвенции МОТ регламентируют и вопросы охраны здоровья лип, занимающихся отдельными видами деятельности. В частности, Конвенция МОТ от 29 июня 1946 г. № 73 «О медицинском освидетельствовании моряков» закрепляет положение о том, что лицо не может быть принято на работу на судне без удостоверения, подписанного врачом, подтверждающего пригодность к работе в море. Медицинское удостоверение должно подтверждать: что слух и зрение лица, а для лиц, которые должны работать на палубе (исключая некоторых специалистов, пригодность которых к выполняемой ими работе не снижается от неспособности различать цвета), их способность различать цвета являются вполне удовлетворительными; что лицо не страдает какой-либо болезнью, способной обостриться в результате службы в море или сделать его непригодным к такой службе или угрожать здоровью других лиц на борту. Конвенция МОТ от 9 октября 1946 г. № 77 «О медицинском освидетельствовании детей и подростков с целью выяснения их пригодности к труду в промышленности» устанавливает, что ребенок моложе 18 лет принимается на работу, если в результате тщательного медицинского освидетельствования не будет установлено, что работа ему противопоказана. На протяжении всего времени работы ребенок находится под медицинским наблюдением (медицинское освидетельствование проводится не реже одного раза в год). При этом ни дети и подростки, ни их родители не несут расходов, связанных с медицинским освидетельствованием.

Помимо конвенций важное значение в области права социального обеспечения имеют рекомендации МОТ, например Рекомендация № 167 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983) и др.^[3]

Ассамблея здравоохранения, как орган Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), имеет право принимать акты по вопросам, касающимся: санитарных и карантинных требований и иных мероприятий, направленных против международного распространения болезней; номенклатуры болезней, причин смерти и практики общественного здравоохранения; стандартов диагностических методов исследования для их международного использования, стандартов в отношении безвредности, чистоты и силы действия биологических, фармацевтических и подобных продуктов, имеющих обращение в международной торговле; рекламы и ярлыков биологических, фармацевтических и подобных продуктов, имеющих обращение в международной торговле^[4].

Третья группа международных правовых актов представлена региональными актами Совета Европы и СНГ.

Европейская социальная хартия закрепляет обязанность государств создавать или поддерживать систему социального обеспечения на достаточно удовлетворительном уровне, добиваться постепенного выведения системы социального обеспечения на более высокий уровень, принимать меры по устранению причин нездоровья; предоставлять услуги консультационного и просветительского характера, направленные на укрепление здоровья и здорового образа жизни и на развитие чувства личной ответственности за свое здоровье; предотвращать эпидемические, эндемические и другие заболевания, а также несчастные случаи. Хартией также закреплены права на защиту несовершеннолетних детей, права работающих женщин, инвалидов на профессиональную подготовку, профессиональную и социальную реабилитацию, семьи (матерей, детей) — на социальную, правовую и экономическую защиту, право на охрану здоровья, социальное обеспечение, социальную и медицинскую помощь, услуги со стороны социальных служб.

Европейский кодекс социального обеспечения от 16 апреля 1964 г. регулирует предоставление медицинской помощи, выплат по болезни, безработице, старости, помощь в случае производственной травмы, помощи семьям — при наличии детей, помощи по беременности и родам, помощи по инвалидности, в случае смерти кормильца.

Большинство соглашений СНГ, касающиеся вопросов предоставления социального обеспечения, были заключены в 1990;е гг. Причиной столь активного взаимодействия государств — участников СНГ в тот период стали резко увеличившиеся с распадом СССР потоки переселенцев внутри Содружества и лиц, которые с целью получения заработка мигрировали по постсоветской территории, распавшейся на территории отдельных государств.

В общем виде вопросы социального обеспечения регламентируются Конвенцией СНГ 1995 г. «О правах и основных свободах человека». В Конвенции закреплено право каждого на социальное обеспечение, включая социальное страхование по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей. Чтобы человек мог эффективно реализовать право на социальную и медицинскую помощь, договаривающиеся стороны обязуются обеспечить любому лицу, которое не имеет достаточных средств и не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, необходимую помощь, а в случае болезни — уход, необходимый в его состоянии. В целях обеспечения эффективного осуществления права матерей и детей на социальную и экономическую защиту государства — участники Конвенции должны принимать все надлежащие и необходимые меры в этом направлении, включая создание и содержание соответствующих институтов или служб. Россия ратифицировала данную Конвенцию Федеральным законом от 4 ноября 1995 г. № 163-?3.

13 марта 1992 г. было заключено межправительственное Соглашение «О гарантиях прав граждан государств — участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения». Данное Соглашение урегулировало порядок назначения пенсий гражданам, приобретшим право на пенсию после распада СССР на территории одного из государств — участников Соглашения, а также порядок пенсионного обеспечения в случае переселения пенсионера из одного государстваучастника в другое, исчисления трудового стажа и заработка для назначения пенсий, подтверждения трудового стажа. Соглашение определило и основные направления сотрудничества компетентных органов сторон по его реализации.

Соглашение СНГ от 26 июня 1992 г. «О сотрудничестве в области охраны здоровья населения» посвящено разработке и осуществлению совместных программ по приоритетным и актуальным проблемам здравоохранения и медицинской науки; подготовке, использованию и повышению квалификации медицинских, научных и научно-педагогических кадров на основе согласованных квалификационных требований к выпускнику, специалисту; разработке и производству изделий медицинской техники, лекарственных, диагностических средств и иммунобиологических препаратов, в том числе разработке и утверждению согласованных стандартов, а также сотрудничеству в области регистрации, сертификации и контроля качества продукции медицинского назначения. В Соглашении отражены также вопросы развития фундаментальных и прикладных научных исследований в области экспериментальной, клинической и профилактической медицины в соответствии с потребностями охраны здоровья граждан; координации разработки санитарного законодательства, введения санитарно-гигиенических нормативов, организации и проведения иммунопрофилактики, мероприятий по санитарной охране территории; обмена медицинской и иной информацией по вопросам состояния здоровья населения, формирующих его факторов, основных показателей здравоохранения и оказываемой медицинской помощи; проведения мероприятий учебно-информационного и научного характера; расширения прямых связей между органами и учреждениями здравоохранения.

Соглашение СНГ от 9 сентября 1994 г. «О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов» распространяется на все виды выплат гарантированной государственной социальной помощи семьям с детьми и алиментов, которые установлены или будут приняты национальным законодателем. Соглашением определяется, что гарантированная государственная социальная помощь гражданам, имеющим детей, осуществляется в порядке, установленном национальным законодательством стороны, на территории которой проживает ребенок с одним из родителей (лицом, его заменяющим). Социальные пособия и компенсационные выплаты семьям с детьми из числа военнослужащих и гражданского персонала воинских формирований одной стороны, находящихся на территории другой стороны, устанавливаются в случаях, если их выплата производится по месту работы (службы) в размерах и на условиях, предусмотренных законодательством стороны пребывания, за счет средств, выделяемых из бюджета стороны принадлежности воинских формирований, а в иных случаях — в порядке, предусмотренном для граждан стороны пребывания.

В рамках СНГ заключены и действуют также модельные (рекомендательные) законодательные акты, разрабатываемые межпарламентскими объединениями в рамках различных интеграционных образований, в частности Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.

Прежде чем перейти к анализу двусторонних соглашений Российской Федерации, следует вернуться к положениям Конвенции МОТ «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения». Конвенция содержит два принципа, на которых должны базироваться двусторонние договоры и соглашения. Одним из основных вопросов социального обеспечения, нуждающихся в регламентации, является его финансирование. Статья 7 Конвенции гласит, что по взаимному соглашению между заинтересованными государствами расходы по выплате пособий по инвалидности, старости и случаю потери кормильца либо распределяются между соответствующими членами, либо их несет тот член, на территории которого проживает получатель. Иначе говоря, такими принципами являются принцип территориальности и принцип пропорциональности.

Основная отличительная особенность соглашений, построенных по принципу территориальности, состоит в том, что они предусматривают предоставление всех видов социального обеспечения, как страховых, так и не страховых, согласно законодательству государства, на территории которого проживает гражданин. На основе данного принципа построены следующие соглашения: Соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и Румынской Народной Республикой от 24 декабря 1960 г. «О сотрудничестве в области социального обеспечения», Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины от 14 января 1993 г. «О трудовой деятельности и социальной защите граждан России и Украины, работающих за пределами своих государств», Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики «О пенсионном обеспечении» от 29 июня 1999 г. (ратифицировано Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 43-?3) и др.

На принципе пропорциональности в настоящее время построен только один международный правовой акт: Договор между Российской Федерацией и Королевством Испания от 11 апреля 1994 г. «О социальном обеспечении». Тем не менее тенденция к заключению договоров, построенных по этому принципу, сохраняется. Так, в ст. 14 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики от 29 июня 1999 г. «О пенсионном обеспечении» содержится положение, обязывающее стороны подготовить к подписанию не позднее 1 января 2005 г. новую редакцию Соглашения, основанную на принципе распределения расходов на выплату пенсий в зависимости от продолжительности страхового (трудового) стажа, приобретенного указанными в настоящем Соглашении категориями лиц на территории государства каждой из сторон. До настоящего времени Соглашение не перезаключено.

• [1] Более подробно см.: Алиев М. Право человека на материальное обеспечение по старости, по инвалидности или по случаю потери кормильца // URL: yurclub.ru/docs/pravo/I003/Lhtml.
• [2] Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 95.
• [3] Право социального обеспечения России: учебник / М. О. Буянова, К. Н. Гусов и др.; отв. ред. К. Н. Гусов. М., 2007. С. 103.
• [4] Статья 23 Устава (Конституции) Всемирной организации здравоохранения от 22 июля 1946 г.