Проблемы стратегического управления развитием региональных и муниципальных сообществ

Становление местного самоуправления как нового института власти представляет собой важную стратегическую задачу современного государственного строительства в России. В то же время само по себе местное самоуправление не является исключительно самoцелью, а обеспечивает ключевое условие эффективного функционирования муниципального образования, определяет стратегические направления местного развития во взаимосвязи с региональным и общегосударственным.

Роль и значение стратегического подхода в управлении на уровне местных органов власти возросла повсеместно в 90-ые годы. Это связано с меняющимися экономическими реалиями, которые ставят перед местной экономической политикой новые задачи. Основными среди них являются:

• 1. Поддержание экономической эффективности и конкурентных позиций муниципальных образований.
• 2. Укрепление экономического фундамента местного развития на основе разработки и последовательного проведения в жизнь стратегии мотивации и поддержки предпринимательской деятельности на территории своей юрисдикции. Недостаток средств, поступающих из федерального бюджета для инвестиций в местное хозяйство, несовершенство и негибкость централизованной системы управления долгое время тормозят развитие местного хозяйства. Децентрализация может стать тем условием, которое позволит лучше и плодотворнее подойти к решению социально-экономических проблем на местном уровне.
• 3. Приспособление местной экономической политики к изменяющимся географическим реалиям с решением задачи адаптации к меняющимся условиям окружающей среды.
• 4. Разработка новых организационных и институциональных подходов для обеспечения местного развития на основе стратегического видения проблемы и взаимодействия множества государственных и частных организаций.

В России по мере становления местного самоуправления и рыночных реформ у местных властей и городских сообществ возникла потребность и появилась возможность перехода от административного иерархического планирования к стратегическому планированию, как одному из наиболее эффективных методов планирования социально-экономического развития поселений, выражающемуся в отказе от директивности в пользу баланса интересов, установлении партнерских отношений властных структур с различными субъектами хозяйствования, населением, позволяющему муниципальным образованиям наилучшим образом адаптироваться к быстроизменяющимся внешним условиям и наиболее эффективно реализовать заложенный в них потенциал. Использование стратегического планирования в качестве инструмента управления развитием муниципальных образований при этом с одной стороны сближает их с бизнес-организациями, с другой стороны имеет свою специфику, определяемую особенностями самих муниципальных образований как объектов управления.

Муниципальные органы власти имеют возможность самостоятельно определять приоритеты своего развития, поскольку одним из предметов ведения местного самоуправления является комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования. Согласно ст. 17 п. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ к числу полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. [1].

Муниципальное образование как объект стратегического планирования в системе стратегического управления имеет свои специфические особенности, которые определяются тем, какая территория и населенные пункты входят в его состав. С позиции системного подхода муниципальное образование как объект стратегического планирования можно рассмотреть в виде совокупности шести взаимосвязанных макроподсистем:

• 1) местное хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образования;
• 2) производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства (кроме АПК), производящие валовой продукт;
• 3) агропромышленный комплекс, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник богатства;
• 4) социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образования;
• 5) финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономические пропорции, финансовые связи отраслей муниципального образования в виде местного бюджета;
• 6) управленческая сфера, включающая совокупность муниципальных органов власти и контроля.

По мере развития процессов государственного строительства, организационно-правового обособления федеральных структур управления, более точного определения объемов полномочий муниципальных органов власти создаются условия для более энергичных усилий по совершенствованию систем управления. Модернизация принципов муниципального управления, применение инструментов стратегического планирования в органах исполнительной власти может не только существенно повысить результативность использования денежных средств, но и сделать более эффективным сам орган власти.

Разделение планирования на текущее и стратегическое — одна из важнейших особенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития.

Целью планирования на муниципальном уровне является обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Его назначение заключается в обосновании направлений и перспектив развития муниципального образования, представления информационного материала для выработки экономической и социальной политики и принятия управленческих решений. В условиях перехода к рыночной экономике происходит трансформация характера и содержания планирования на муниципальном уровне. Оно должно отражать, прежде всего, интересы муниципального образования как субъекта рыночных отношений. Соответственно, в новых условиях меняется и назначение планирования — из инструмента оперативного управления оно превращается в инструмент принятия стратегических решений.

Стратегическое планирование — составная часть всей системы управления. К сожалению, пока мало кто может ответить на вопрос, чем долгосрочное планирование отличается от стратегического.

Стратегическое планирование представляет собой особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды [4].

Именно возможность адаптироваться в случае изменений и отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного.

Стратегическому планированию присущи следующие характерные черты, отличающие его от «классического» дотационного планирования, получившего развитие в дореформенный период:

адаптивный характер, то есть способность предвидеть изменения внешней и внутренней среды планируемого объекта и с учетом этого организовать процесс его эффективного функционирования;

учет воздействия на планируемый объект многочисленных внешних факторов, оказывающих на него как позитивное, так и негативное влияние [4].

В современных условиях становления местного самоуправления в России муниципальные образования должны иметь четкие представления о функциях, которые они будут выполнять в будущем, приоритетах в расходовании ресурсов. Ведь от правильности стратегического выбора муниципального образования зависит, в конечном счете, качество жизни населения, составляющего местное сообщество. Стратегическое планирование дает возможность руководителям муниципальных органов и гражданам видеть перспективу своего развития, осознанно осуществлять свой стратегический выбор, а не следовать сложившейся, к сожалению, тенденции — реагировать на события, которые уже наступили.

Тезис о приоритетности стратегии над тактикой в полной мере подтверждается мировой практикой, в связи с чем особую актуальность приобретает разработка прогнозно-аналитических документов стратегического характера, обосновывающих перспективное развитие административно-территориальных единиц.

Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от поставленных задач стратегические планы бывают среднесрочные (3−5 лет) и долгосрочные (до 10−15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок должен разрабатываться стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу [3, с. 270].

Принятие решения о разработке концепции перспективного развития муниципального образования требует акцентировать особое внимание на следующих моментах.

• 1. Необходимость формирования в составе администрации структурного подразделения (или временной рабочей группы), занятого разработкой концепции и непосредственно подчиненного главе администрации или (как минимум) его первому заместителю. Возложение этой работы в качестве «дополнительной» на структурные подразделения, занятые текущими задачами, как правило, ведет к неудаче.
• 2. Необходимость создания, наряду с административной группой, общественного координационного органа по разработке и реализации стратегии развития муниципального образования, учредителями которого, кроме местной администрации, могут быть предприятия города и их союзы, коммерческие структуры, банки, фонды экономического развития, профсоюзы, общественные организации, корпоративные организации ученых и экспертов, университеты и т. п. В составе общественного координационного органа организуются научные советы и группы по разработке отдельных разделов концепции. Головной его структурой может быть научный центр, высшее учебное заведение, проектная организация и т. п.
• 3. Необходимость информирования населения о целях и задачах стратегического плана, необходимости и полезности его для каждого жителя, организация сбора и обсуждения предложений, поступающих от населения и различных местных сообществ. Жители должны сознавать, что разработка стратегии развития муниципального образования — их общее дело.

Сейчас в России разработке тех или иных документов, определяющих перспективы развития муниципального образования в целом либо его составляющих, уделяется большое внимание. Однако эти «концепции», «стратегии» или «стратегические программы» не всегда обладают необходимым набором признаков, позволяющих говорить о них как о полноценных стратегических планах. Единая методическая база для их разработки отсутствует, каждая административно-территориальная единица делает план в меру своего понимания и в меру добросовестности и профессионализма приглашенных отечественных или зарубежных консультантов. В этой связи, с одной стороны, возникает необходимость уточнения понятийного аппарата и обобщения методических основ и принципов стратегического планирования, уточнения формулировок основных элементов этой концепции. А с другой стороны — необходимость изучения практического опыта разработки стратегических планов на муниципальном уровне, выявления типичных ошибок и проблем, возникающих у участников этого процесса, с целью выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию его организации и дальнейшему развитию.

Главная трудность, с которой, как правило, сталкиваются разработчики стратегий — это отсутствие федеральной законодательной базы по вопросам стратегического планирования, неопределенность позиции федерального центра по отношению к проводимой в регионах и муниципальных образований работе, неурегулированность процедур согласования региональных стратегий на федеральном уровне и между собой и многое другое.

В настоящее время федерального нормативного правового акта, напрямую регулирующего вопросы стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, нет. Отсутствуют также и нормативные документы, регламентирующие порядок разработки и реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, как на федеральном, так и, в большинстве случаев, на региональном уровнях. Принятые же нормативные правовые акты не содержат полного набора инструментов, позволяющих осуществлять эффективную работу по стратегическому управлению социально-экономическим развитием как Российской Федерации, так и регионов и муниципальных образований.

Поэтому, в настоящее время остро назрела необходимость создания федерального законодательства, призванного стать основой для целенаправленного и методологически взаимоувязанного развития системы стратегического планирования развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Это весьма важно, поскольку недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики территории. Необходимость в ней может возникнуть, например, в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции градообразующего предприятия, утрата конкурентоспособности его продукции в результате старения технологии и оборудования, сокращения государственного заказа и т. п. Следствием этого являются массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уровня населения, рост социальной напряженности. Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования — предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих решений [3, c. 274].

Поскольку речь идет о развитии, то невозможно не говорить о системе, о составляющих такой системы. В рассматриваемом контексте в качестве объекта выступает соответствующая территориальная единица — муниципальное образование. Необходимо также ответить на вопрос, «что главнее» — концепция или стратегия, что в большей степени охватывает систему.

Рассматривая «стратегию» как средство для достижения стратегических целей развития муниципального образования следует отметить, что между категориями «стратегия» и «концепция» прослеживается взаимосвязь части и целого. Безусловно, концепция является более общим понятием по отношению к частному — к стратегии. Другими словами, концепция перспективного комплексного социально-экономического развития определённой территории на муниципальном уровне должна включать в себя в качестве составляющей основные положения стратегии её развития.

Цель разработки стратегии развития муниципального образования заключается в поиске источников эффективности и повышения уровня его социально-экономического развития на основе роста материального благосостояния и всестороннего развития личности граждан.

Многие сегодня гордятся наличием стратегий — и, в самом деле, очень хорошо, что они, наконец, стали появляться. Но необходимо обратить внимание на то, какие цели в них декларируются — как правило, они носят качественный характер. Если же в стратегии присутствуют количественные цели, то они ставятся крайне осторожно в силу сложности анализа и серьезности протекающих изменений. Тем не менее, если говорить о стратегическом выборе, о необходимости формулирования целей и приоритетов развития, то именно здесь бюджетно-экономическая составляющая выходит на первый план. Конечно, прежде всего, должны декларироваться социальные цели, поскольку публичная власть работает для людей, но достигаются такие цели с помощью экономических инструментов. Следовательно, нужно выбрать ряд приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить решение главных задач развития, то есть необходимо сделать стратегический выбор.

Коль скоро сегодня уже и муниципалитеты разрабатывают концепции на долгосрочную перспективу — до 2020 г., требуется четко определить приоритетные функции в экономическом разрезе.

Приоритетные функции — ключевые виды деятельности, которые должны обеспечить территории эффект развития. При этом под целью развития следует понимать ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (на вербальном, содержательном уровне), количественно и во времени [2].

Ни одна стратегия не может существовать обособленно, без логического продолжения, которым обычно становится соответствующий прикладной документ. Если концепция — это прогнозно-аналитический документ, то программа — уже прогнозно-проектный, реализующий концепцию и содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям (посредством конкурсных условий) и срокам реализации мероприятий, которые направлены на достижение намеченных целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора. Таким образом, в программе уже должны присутствовать все ресурсы. Однако на практике одни мероприятия осуществляются через национальные проекты, другие — через собственные муниципальные целевые программы, но целостного видения имеющихся ресурсов нет. Смысл формирования стратегических документов в том, чтобы изменить сложившуюся ситуацию.

Основная задача стратегий и программ — быть инструментом организации управленческой работы, документ же — лишь форма существования этого инструмента, необходимая для фиксации основных смыслов и предписаний, необходимых для такой организации. Не редки, например, случаи, когда трудно установить однозначную корреляцию между положениями, заложенными в стратегии или программе, и изменениями, происходящими в муниципальном образовании, при том, что очевидно, что разработка и реализация стратегии или программы привела к реальным изменениям в муниципальном образовании Неудивительно, что, в то время как представление о разработке программ и стратегий развития стали достаточно отчетливыми и даже единообразными, в представлениях об их реализации ни однообразия, ни отчетливости нет.

Подводя итоги, можно отметить, что традиционная практика перспективного планирования развития муниципальных образований в условиях практически повсеместной дефицитности местных бюджетов, межтерриториальной конкуренции за инвестиционные ресурсы становится неэффективной. Анализ зарубежных и отечественных тенденций развития муниципальных образований показывает, что лидерство захватывают те из них, которые развиваются на основе творчества, инициативы, предприимчивости, ориентации на эффективное использование своего социально-экономического потенциала; используют технологии планирования, позволяющие при определении перспектив своего развития учитывать не только местные условия и сложившиеся закономерности, но и возможные изменения внешнего окружения.

Реализация методов стратегического планирования на муниципальном уровне предполагает его демократизацию, участие в формировании целей, приоритетов, механизмов их достижения различных субъектов управления и хозяйствования, взаимодействующих в границах муниципального образования, и, конечно, населения, составляющего местное сообщество. По существу, речь идет о формировании стратегических документов, принятие которых осуществляется в обстановке общественного согласия, консенсуса интересов всех заинтересованных участников процесса стратегического планирования развития муниципального образования.

Специфика стратегического планирования как процесса предопределена тем, что одной из его главных задач является снижение неопределенности будущего. А это достигается, в частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников развития определённой территории. Поэтому стратегический план может быть разработан только при многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов). Постановка стратегических задач обнаруживает многие проблемы, которые следует обсуждать с заинтересованными лицами. Только добившись заинтересованного участия и общей договоренности между ними, можно надеяться на успешную реализацию стратегии.