Стратегии регулирования конфликтов

Выбор стратегии зависит от анализа интересов сторон. Первая стратегия урегулирования может быть избрана для конфликтов, в которых их участники в равной степени, но по разным причинам, заинтересованы в успешном завершении дела, а негативные последствия нерешения проблемы им слишком очевидны. Например, граждане требуют от властей обратить внимание на проблему беспризорных детей в столице. Все, что требуется от власти, это признать проблему, детально разобраться в ней и призвать граждан вместе поучаствовать в ее решении. Например, в строительстве домов временного пребывания (детских приютов) для беспризорных детей и сбора пожертвований. В этом случае участие граждан, партнерство, информирование, нахождение и артикулирование общей цели, совместное нахождение приоритетов — лучшие методы решения проблемы.

Вторая стратегия избирается для конфликтов, где затронуты базовые интересы сторон, связанные, например, с их выживанием и дальнейшим жизненным успехом. При этом именно проигрыш другой стороны или ее устранение обещают успех в деле. Чем глубже одна из сторон понимает, чем грозит ей поражение, тем меньше у нее желания сотрудничать в преодолении и смягчении конфликта. К примеру, современное государственное управление не может обойтись без внедрения новых информационных технологий. В будущем это позволит обществу жить лучше, но сегодня это грозит массовыми увольнениями управленцам среднего звена. В 90-е гг. XX в. в некоторых западных странах наблюдались отголоски движения луддитов, которые в свое время в Англии ломали станки, чтобы не лишиться работы. В этом случае государственные чиновники и граждане должны ответить на вопрос: чего они хотят — заморозить проблему, которую все равно придется решать через несколько лет, но тем самым сохранить видимость стабильности, либо пойти на конфронтацию с государственными служащими среднего звена, добиться их увольнения и тем самым радикально решить проблему обеспечения госслужбы современными информационными технологиями.

Однако чаще всего, избирается третья — комбинированная стратегия. Иными словами, проигравшей стороне в случае проталкивания жизненно важной стратегии другой стороной предлагается альтернативная компенсация. К примеру, уволенным госслужащим среднего звена предлагаются бесплатные переподготовка и обучение для последующей работы в бизнесе. В этом случае используются переговорыторг, публичный подсчет выгод и потерь каждой стороной, совместный поиск альтернативных решений и т. д.

Вопрос о конкретном пути регулирования конфликта напрямую зависит от роли государственных служащих в конфликте: а) являются ли они непосредственными участниками столкновения интересов; б) заинтересованными сторонами (симпатизирующими или не симпатизирующими наблюдателями) какого-либо конфликта; в) арбитрами в конфликте. Эти позиции или роли связаны с различными принципами деятельности институтов государственного управления.

Большинство теоретиков государственного управления отстаивают такую точку зрения: государственные служащие не участвуют в конфликтах, они могут лишь помочь тому или иному участнику конфликта, не демонстрируя враждебности ни одной их сторон. Иными словами, госслужащие являются беспристрастными исполнителями воли народа. Роль наблюдателя обязывает чиновников придерживаться принципа нейтральной компетентности. Однако многие теоретики в области госуправления не возражают против того, что госслужащие время от времени могут брать на себя роль арбитра. Такая роль аналогична традиционному взгляду на чиновников как на начальников, распорядителей, управляющих. Чиновники превращаются в протосудей и, применяя протосудейские методы, разрешают конфликты. Их задача заключается в том, чтобы найти такое решение, с которым согласятся оба конфликтера, иначе такое миротворчество не имеет смысла.

Однако нередко сами госслужащие выступают сторонами конфликта. Эта роль эквивалентна политической функции государственных служащих. По мнению ряда исследователей, она не противоречит демократической концепции сдержек и противовесов. Чиновники часто представляют (активно или пассивно) различные политические силы. Например, экономический блок в Правительстве Российской Федерации могут представлять министры, выражающие либеральные политические взгляды. Конфликты, возникающие между ними и левыми фракциями и группами в Государственной Думе по поводу реформы жилищно-коммунального хозяйства или Земельного кодекса, должны решаться в рамках закона. Открыто осознавая себя стороной в конфликте, чиновники должны осуществлять свои правовые, служебные и конституционные права для поиска выхода их него.

В целом механизм регулирования конфликтов, в которых госслужащие являются посредниками, состоит из четырех компонентов — контрольного, законодательного, социально-психологического и морально-этического:

1) общий, ведомственный и надведомственный контроль за деятельностью госслужбы в ее взаимодействии с обществом, а также государственный и негосударственный контроль. Субъекты этих видов контроля выступают посредниками в регулировании конфликтов в подконтрольных им организациях.

Общий контроль осуществляют Президент, Правительство Российской Федерации, правительства республик, администрации субъектов Федерации. Ведомственный — органы отраслевой компетенции. Надведомственный контроль — органы межотраслевой компетенции.

Государственный контроль может быть административным, судебным, прокурорским. Негосударственный или общественно-политический контроль осуществляется общественностью, институтами, специально созданными обществом: институт омбудсмена, СМИ, «мозговыми трестами», политическими и общественными объединениями типа партий или обществ защиты прав потребителей;

• 2) совершенствование административного, судебного законодательства и соответствующих процедур; развитие протосудебных процедур в виде посредничества (арбитража) со стороны негосударственных структур;
• 3) пересмотр концепции госслужбы и превращение ее в «службу гражданского сервиса», что, кроме прочего, означает изменение стереотипов в общественном сознании относительно роли государства и государственных служащих во взаимоотношениях с обществом;
• 4) артикуляция критериев справедливого служения обществу и государству в новых условиях. Публичное принятие морального кодекса государственного (муниципального) служащего.

Какие формы регулирования конфликтов между исполнительной властью и гражданами существуют в России?

В области трудовых споров действуют трехсторонние комиссии на федеральном и региональных уровнях. Исполнительная ветвь власти является одной из сторон этих примирительных комиссий.

В области собственно общественно-политических конфликтов исполнительная власть использует возможности как государственных «посреднических» структур типа Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда, так и альтернативных методов урегулирования конфликтов через Политический консультативный совет (ПКС), Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека, с помощью специальных процедур: «круглых столов», референдумов, выборов.

К примеру, в 1992 г. после неудачной попытки Президента РСФСР Б. Ельцина распустить Съезд народных депутатов начались согласительные процедуры между исполнительной властью и оппозиционным ей парламентом. В итоге парламент и президент при посредничестве Конституционного Суда заключили, сев за первый в истории России «круглый стол», мирное соглашение. Исходом организованных по инициативе председателя Конституционного Суда В. Зорькина консультаций между делегациями во главе с Б. Ельциным и Р. Хасбулатовым стало представление съезду и утверждение им 12 декабря 1992 г. компромиссного постановления «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». На какое-то время оно помогло приостановить кризис власти в России. Последствиями достигнутого компромисса стали отставка с поста главы правительства Е. Гайдара и замена его В. Черномырдиным, а также принятие решения о проведении референдума по основам Конституции России. Однако в дальнейшем «круглостольный процесс» как форма регулирования социальнополитических конфликтов в России дискредитировал себя, поскольку использовался сторонами не для действительного урегулирования конфликтов, а как средство достижения временного перемирия в борьбе за победу только своих интересов, и применен был как прикрытие для перегруппировки сил.

Положительным опытом проведения исполнительной властью «круглого стола» в условиях социально-политических конфликтов, увенчавшихся мирным их урегулированием, можно считать заключение «Пакта Монклоа» (1977 г.) в Испании между коммунистами и правительством; достижение «демократического согласия» при формировании парламентского большинства в Италии с участием ИКП (1978—1981 гг.); подписание соглашения при создании социалистическо-коммунистического правительства во Франции (1981—1984 гг.); заключение соглашения о «круглом столе» между ПОРП и «Солидарностью» в Польше в 1988—1989 гг.

В США Федеральная служба примирения и посредничества (ФСПП) действует с 1935 г. На нее возложена функция цивилизованного разрешения возникающих конфликтов. Только за тридцать послевоенных лет эта служба сумела помочь в разрешении более 511 тыс. конфликтов. Благодаря ее стараниям число забастовок снизилось в 120 раз. В этом подразделении работает всего 322 сотрудника, но диапазон их деятельности обширен — от наблюдения и контроля за напряженной ситуацией в штатах до активного участия в переговорах. ФСПП финансируется правительством — ее годовой бюджет до недавнего времени составлял 32 млн долл. — и отчитывается перед конгрессом США, одновременно готовя доклады и свои предложения президенту страны.

Однако конфликты, с которыми приходится иметь дело государственной администрации, становятся все сложнее. Противоречия, лежащие в основе конфликтов на госслужбе, многочисленны и трудно поддаются регулированию. Речь идет о противоречиях между децентрализацией власти и необходимостью усиления координации в условиях развития самых современных технологий и глобального соперничества; между ростом социального богатства и обострением проблем бедности и преступности; между низкой (по сравнению с частным сектором) оплатой государственных служащих и потребностью в высококвалифицированных госслужащих; между ростом государственного долга и усилением требований увеличения государственных расходов на социальные и экологические программы; между растущим национализмом и интернационализмом; между борьбой за свободные рынки и введением новых протекционистских мер и т. д.

В этой связи сложнее и разнообразнее становятся механизмы переговорного процесса с помощью третьего лица — посредника. В Великобритании, стране, являющейся лидером по процедурам посредничества и примирения, например, административные конфликты улаживаются в двух формах: трибуналами, представляющими «неформальные» административные суды, независимые от других учреждений, и министерскими расследованиями.

Трибуналы действуют, главным образом, в случаях назначения социальных пособий и оказания других социальных услуг. Задача трибунала — установление наличия у конкретного лица права на пособие или услугу, предусмотренные конкретным законом. Британский трибунал должен быть беспристрастным арбитром в споре между частными лицами и администрацией. Он не может выступать от имени учреждения, как это бывает в США. Трибуналы полностью независимы от администрации, и госслужащие не могут заседать в них. Трибуналы комплектуются юристами, работающими в них по совместительству. Члены трибуналов работают неполный рабочий день, а иногда и бесплатно.

Министерские расследования проводятся тогда, когда решаются политические вопросы и перед принятием решения необходимо выслушать мнение заинтересованных лиц и общественности. Они проводятся по жилищным вопросам, в сфере землепользования, в частности, в случаях принудительного выкупа земельных участков у частных лиц для целей общего пользования. Эти вопросы считаются политическими, поскольку затрагивают интересы не только конкретных частных лиц, но и населения отдельных местностей, а иногда и всей страны. Их решение относится к компетенции министерств, и за это установлена персональная ответственность.

В Японии ведущую роль играют традиционные формы примирительного посредничества и полюбовного улаживания споров. Для разрешения споров в сфере государственного управления в этих целях используется процедура так называемого административного консультирования, суть которой сводится к следующему. Лица, считающие, что их права ущемлены действиями органов администрации, подают письменные заявления в территориальные офисы Департамента административного надзора независимого Агентства по административному менеджменту. Получив жалобу, сотрудник Департамента административного надзора направляет обращение в орган, на действия которого поступила жалоба. Такое обращение не имеет обязывающей силы, но побуждает административный орган к устранению причин жалобы и к полюбовному разрешению конфликта. Сам же административный консультант выступает в роли посредника между лицом, обратившимся с жалобой, и административным органом. Если конфликт не удалось уладить на досудебной стадии, жалоба подается в суд.

Другой мировой процедурой является шотей, в соответствии с которой стороны, обратившись в суд, могут просить не вынесения решения, основанного на законе, а создания примирительной комиссии, которой поручается предложить сторонам возможное мировое соглашение. Как правило, в состав примирительной комиссии входят два посредника и судья. Однако судья не участвует в заседаниях, чтобы не создалось впечатления, что на самом деле спор решен судебной властью.

В Австралии с 1956 г. работает Комиссия по согласительным процедурам и третейскому суду, созданная под эгидой федерального правительства. Она занимается спорами между предприятиями в частном секторе. Комиссия почти не занимается забастовками, в основном осуществляет обычное урегулирование споров, касающихся вынесения или пересогласования решений. В стране также существует несколько крупных государственных организаций, таких как «Австралия Пост» и «Телеком Австралия», которые занимаются отраслевыми спорами. В австралийской конституции есть 51-й раздел, который наделяет парламент полномочиями вводить в действие законы, относящиеся к согласительным процедурам и третейскому суду для предотвращения и урегулирования отраслевых споров, простирающихся за пределы одного штата.

Посредничество чрезвычайно широко развито в Китае, стране, которая имеет многолетнюю культурную традицию посредничества. В 1986 г. здесь действовало 950 тыс. посреднических комитетов и 6 млн посредников, которые только за один этот год урегулировали 7,3 млн споров, включая споры о долгах, жилье, земельных участках под застройку, в области производства и управления и т. д. По оценкам специалистов, на каждый гражданский спор, передаваемый в суд, Народные комитеты посредников разрешают от пяти до десяти споров.

Во Франции постепенно набирает силу посреднический процесс. Недавно правительство объявило, что сформирует армию в 15 тыс. агентов-посредников для борьбы против насилия в обществе. Национальная школа администрации, которая готовит госслужащих высокого ранга, включает в учебную программу семинары по ведению переговоров.