Государственное программирование как высшая форма государственного регулирования

Высшей формой государственного регулирования экономики является государственное экономическое программирование. Его задача — комплексное использование в глобальных целях всех элементов регулирования.

Метод программирования состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Данный метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.

Программа — это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям. Государственное программирование позволяет предвидеть перспективы развития, предоставляет информацию предприятиям, компаниям о намерениях государства, является координирующим звеном для всех других форм регулирования. Программирование придает рынку более целенаправленное развитие.

По содержанию выделяют :

• 1) экономические
• 2) социальные
• 3) научно-технические
• 4) инновационные
• 5) инвестиционные
• 6) экологические
• 7) оборонные программы.

Они могут быть направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т. д.

По временному периоду программы бывают :

• 1) долгосрочные (свыше 10 лет)
• 2) среднесрочные (3−5 лет)
• 3) краткосрочные (до года).

Программы бывают обычные и чрезвычайные. Обычные среднесрочные общеэкономические программы составляются, как правило, на пять лет с ежегодным продлением на один год. Чрезвычайные программы разрабатываются в критических ситуациях, в условиях кризиса, массовой безработицы, большой инфляции. Осуществляются они, как правило, средствами административного регулирования. В России первой программой в условиях превалирования государственной собственности был комплексный государственный план электрификации страны, принятый в 1920 г.

К программам в сегодняшнем понимании могут быть отнесены, например, меры по созданию в предвоенные годы Урало-Кузнецкого комбината с маятниковым перемещением ресурсов (железной руды и каменного угля) из Новокузнецка и Магнитогорска на металлургические комбинаты, по сооружению Волго-Донского канала (проект «Большая Волга»).

Программа социально-экономического развития Российской Федерации представляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития страны и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. В такой программе, рассчитанной на среднесрочную перспективу, приводится оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и дается характеристика состояния экономики. К основным разделам этой программы относятся:

• 1) концепция программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу;
• 2) макроэкономическая политика;
• 3) институциональные преобразования;
• 4) инвестиционная и структурная политика;
• 5) аграрная политика;
• 6) экологическая политика;
• 7) социальная политика;
• 8) региональная экономическая политика;
• 9) внешнеэкономическая политика.

Данная программа представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную думу. Анализ выполнения программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу и ее уточнение с выделением задач на предстоящий год содержатся в специальном разделе ежегодного послания Президента Российской Федерации.

В настоящее время в среднесрочной перспективе государственная политика по регулированию национальной экономики строится в соответствии с программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006;2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации 19 января 2006 г.

Программа определяет ключевые направления деятельности Правительства Российской Федерации на этот период, обеспечивающие повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного, устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны.

В связи с этим программа предполагает продолжение институциональных преобразований, реализацию приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения и развития агропромышленного комплекса, создание благоприятного инвестиционного климата, проведение структурной перестройки экономики, модернизацию промышленности и активизацию инновационной деятельности, которые позволят обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста.

Отмечается, что для достижения этих целей требуется создание эффективной экономической системы, основанной на равной и добросовестной конкуренции, снижении избыточного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов и повышении конкурентоспособности человека, государственных институтов и бизнеса.

Реализация программно-целевого метода в современных условиях России осуществляется в виде федеральных целевых программ, которые являются одним из важнейших средств реализации экономической политики государства, активного воздействия на производственные и другие процессы.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.07.1995 г. федеральная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных, хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

В составлении программы выделяются следующие этапы: отбор проблем для включения в программу; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Инициатором постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Отбор проблем для их программной разработки и решения определяют следующие факторы:

• 1) значимость проблемы;
• 2) невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;
• 3) принципиальная новизна технических, организационных и иных мероприятий, крайне нужных для широкомасштабного распространения прогрессивных научно — технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;
• 4) необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

Предложения о разработке программы рассматривает Министерство экономического развития и торговли РФ. Правительство на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей программы, сроках и стоимости ее разработки, определяет государственного заказчика, который несет ответственность за составление и реализацию целевой программы.

Федеральная целевая программа состоит из следующих разделов: содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий, в том числе меры по созданию новых рабочих мест; ресурсное обеспечение (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ с распределением расходов по регионам страны); механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт целевой программы.

В программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.

Концепция программной проблемы должна определять варианты ее решения, формировать основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации, а также необходимые для этого размеры ресурсов. Оценку проекта программы осуществляют Минэкономики, Минфин и некоторые другие ведомства. Государственную комплексную экспертизу крупных ФЦП и концепций программных проблем проводит экспертный совет при Правительстве РФ.

После этого Правительство утверждает целевую программу и государственного заказчика, который обеспечивается финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и несет ответственность за реализацию программы.

Перечень федеральных программ, принимаемых к финансированию из государственного бюджета, находится в специальных приложениях к закону о федеральном бюджете на каждый год. Истоки программно-целевого планирования в экономически развитых странах (или социально-экономического программирования) лежат в необходимости потенциальной возможности государства воздействовать на экономические объекты и процессы посредством инициирования и практического осуществления целевых программ. В рыночной капиталистической экономике, как и в любой другой, государство не может быть безучастным наблюдателем периодически возникающих крупных и острых социально-экономических проблем, кризисных ситуаций.

Не обладая ни правом, ни реальной возможностью решать проблемы посредством централизованного директивного планирования и административного распорядительства, государство прибегает к использованию своих финансовых возможностей и средств регулирования, стимулирования в форме государственно организуемых и поддерживаемых целевых программ, позволяющих ослабить или снять проблемы, подавить кризисные явления. Государство также использует программы как инструмент способствования экономическому росту, увеличению национального богатства, обеспечению безопасности.

Применительно к развитым странам с рыночной экономикой правомерно говорить о применении программно-целевого метода и в планировании, и в управлении экономикой, понимаемом как государственное регулирование.

Инструментом планирования в таких странах выступают ориентирующие общенациональные планы-программы в виде индикативных планов, которые государство не навязывает силой, но настоятельно рекомендует, связывая их с внутренней и внешней государственной политикой. Инструментом регулирования становятся государственные или пользующиеся усиленной государственной поддержкой программы, влияющие на структуру и размещение производства, экологию, социальные процессы, доходы населения, а также программы преобразований в системе управления экономикой.

С известной степенью условности правомерно утверждать, что в период Великой депрессии 30-х гг. США и другие капиталистические страны формировали программы выхода из экономического кризиса. В этот и последовавшие за ним периоды формируются научно-технические, инновационные программы созданий радиолокационной, компьютерной, ракетной, ядерной техники преимущественно военного назначения. Программы вооружений стали первыми областями приложения методов программно целевого управления в их зрелых формах — в том виде, в котором такой подход применяется и в нынешнее время.

Бурный всплеск программно-целевого планирования, управления относится к периоду 1960;х гг. и связан с именем американского министра обороны Роберта Макнамары, который попытался перевести на программную основу не только планирование производства и обновления вооружений в США, но и управление родами войск. По мере разрядки международной напряженности программный бум в области вооружений снизился. На смену ему пришли программы разоружения.

Этот период характеризуется также и последовательным расширением областей применения социально-экономических программ. Еще в 1950;е гг. зарождаются крупные международные экономические программы помощи странам, пострадавшим во Второй мировой войне. Предвестником таких программ была программа военной и экономической помощи Советскому Союзу со стороны стран антигитлеровской коалиции в период Второй мировой войны.

Но после завершения войны направление помощи изменилось. В число наиболее известных вошла программа помощи разрушенному войной хозяйству Западной Германии со стороны США, получившая название «план Маршалла». На другом конце земли рождалась построенная на несколько иных концепциях программа возрождения экономики Японии, названная «японским чудом».

Кроме того, получают распространение международные программы экономической помощи развивающимся странам. Особая роль в теории и практике зарубежного программно-целевого планирования и управления принадлежит программам освоения достижений науки и техники, которые допустимо называть научно-техническими программами или программамипроектами. В сложившейся за рубежом программной терминологии не наблюдается принципиальных различий между понятиями «программа» и «проект» — они рассматриваются как синонимы.

В зарубежной практике программам (проектам) отводится особая роль как инструменту достижения согласованности и координации действий участников решения общей целевой задачи вне зависимости от их ведомственной принадлежности, региона расположения, формы собственности. Объединяющим средством служит координационная программа (план), формируемая заказчиком государственной программы или назначенным им координатором, уполномоченным управляющим. Программа скрепляется также системой договоров и контрактов, в которых фиксируются взаимные обязательства участников выполнения совместного проекта. В США было разработано и реализовано несколько программ освоения наукоемких производств. С 1976 по 1980 гг. осуществлена программа ослабления зависимости от импорта нефти посредством ускоренного освоения нефтяных месторождений Аляски. В числе социальных программ выделяется выполненная в 1985;2000 гг. программа «Решение общенациональной жилищной проблемы». В экономически развитых странах, в первую очередь в США, в практику управления на государственном, а затем и региональном уровнях вошли социальноэкономические программы, которые направлены на решение крупных социальных и экологических проблем и основаны на бюджетном финансировании.

Программы стали эффективным инструментом государственного управления рыночной экономикой капиталистических стран, регулирования и дополнения рынка, частично принимая на себя функции, которые выполняет государственное планирование в странах с централизованно управляемой экономикой.

Отдельная ветвь программно-целевого планирования и управления получила название регионального программирования.

Исторически региональное программирование было первоначально ориентировано на преодоление депрессивного состояния отдельных регионов страны. Оно рассматривается как система централизованных и децентрализованных перспективных программ развития, предусматривающих активное воздействие государства и региональных субъектов хозяйствования на формирование территориальной структуры экономики, обеспечивающей жизнедеятельность в регионе. К числу наиболее распространенных целевых задач регионального программирования относятся:

• 1) преобразование отраслевой структуры производства для повышения его эффективности и конкурентоспособности;
• 2) обеспечение высокого уровня занятости, снижение безработицы;
• 3)повышение уровня доходов населения региона;
• 4)сдерживание инфляционных процессов.

Наиболее известная крупномасштабная региональная программа — «Программа развития долины Теннеси», охватывающая территорию семи штатов США — связана с «новым курсом» президента Ф. Рузвельта по преодолению последствий Великой депрессии. Управление программой осуществлялось специальным государственным органом под названием «Администрация долины Теннесси», созданным по решению Конгресса США на правах государственной корпорации. В 1950;е гг. решением Конгресса США была принята федеральная программа развития района Аппалачских гор, распространяющая свое действие на территорию 13 штатов с площадью420 тыс. км и населением 19 млн человек.

Годовые ассигнования на ее реализацию составляли 600 млн долл. Главным мероприятием Аппалачской программы стало строительство автомагистралей, соединивших труднодоступные части региона. В итоге разрозненные территории стали единым производственно-территориальным программным комплексом. Государственное целевое программирование широко представлено и в странах Западной Европы, где ему также присуща региональная направленность.

Чаще всего региональные программы ориентированы на улучшение социально-экономических условий в так называемых отсталых регионах посредством вложения бюджетных средств в проекты переустройства этих регионов.

В Германии развитие более чем 2/3 земель осуществляется посредством реализации целевых программ. Для новых федеральных земель, вошедших в состав страны в результате объединения, выработаны и реализуются специальные целевые программы «Улучшение региональной хозяйственной структуры», финансируемые на основе субсидий федеральных и региональных бюджетов. Государственные программы развития регионов широко представлены в Великобритании — ими охвачено свыше 40% территории страны.