Государственно-управленческая деятельность как объект административно-правового регулирования

Важное место среди видов социального управления занимает государственное управление. Это обусловлено тем, что его субъектом выступает государство в целом, которое распространяет свою власть на все общество, устанавливает правила поведения (деятельности) объектов управления и использует меры принуждения для обеспечения их соблюдения^[1].

В юридической науке государственное управление характеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных формах^[2].

Термин «государственное управление» является одним из центральных в науке административного права, однако, сих пор среди ученых нет единого мнения относительно его содержания.

Наиболее распространенным в теории административного права является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права — государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством»^[3].

В законодательстве РФ нет определения таких правовых категорий как «государственный орган» и «орган государственной власти».

Государство, как форма организации политической власти, осуществляемой на территории, находящейся под его юрисдикцией, реализует свои задачи и функции через специальный государственный аппарат. Этот аппарат имеет свою структуру, которая включает организационно и функционально обособленные государственные органы. Исходя из этого базового постулата можно сформулировать понятие органа государственной власти как государственного органа, созданного в рамках аппарата ветви государственной власти, в целях реализации задач и функций, возложенных на нее.

Государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова.

Государственное управление в широком смысле слова (управление делами государства) осуществляют все органы государственной власти. Это управление реализуется в следующих видах деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Хотя все эти виды деятельности направлены на осуществление единых задач и функций государства, каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными разделением труда между органами государства^[4].

Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь законодательных решений. В этой связи в теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле слова как исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой на основании и во исполнение законов, для выполнения возложенных на них задач и функций.

Следует отметить, что в процессе осуществления управленческой деятельности реализуются функции государства в межотраслевой (финансы, налоги, статистика, и др.), социальнополитической (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), социально-культурной.

(наука, образование, здравоохранение и др.) и экономической (промышленность, транспорт, связь, финансы, кредит и др.) сферах.

После распада СССР в связи с переходом России на рыночную модель экономики, демократизацией государства изменились и подходы к пониманию государственного управления, его места и роли в механизме государственной власти России. Это обстоятельство нашло отражение в Конституции РФ 1993 г., которая провозгласила принцип разделения властей, ввела новое понятие «исполнительная власть», исключив из этого акта термин «государственное управление».

Поэтому скажем несколько слов о соотношении этих терминов. Понятие «государственное управление» уже не связывается с термином «административное подчинение», а является более многогранным и проявляется в нормативном правовом регулировании, координации, содействии. Государственное управление можно рассматривать как подзаконную, юридически властную организующую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Таким образом, государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь государственной власти.

Государственное управление представляет собой внешнее проявление, форму реализации исполнительной власти. Оно представляет процесс властного воздействия государства в лице уполномоченных им органов управления на поведение субъектов общественных отношений с целью его упорядочения.

Большинство ученых в содержание государственного управления включают все виды подзаконной деятельности специально уполномоченных государственных органов как регулятивного, так и охранительного характера.

Органы исполнительной власти осуществляют два вида государственно-властной деятельности. Они сходны по содержанию, формам и методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов.

Первый вид этой деятельности направлен на реализацию исполнительной власти, на осуществление государственного управления. Он осуществляется в отношении неподчиненных объектов управления. Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер и направлена на реализацию функций, возложенных на органы исполнительной власти по выработке и реализации государственной политики, принятию нормативных правовых актов, осуществлению контроля и надзора, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.

Второй вид деятельности является внутриорганизационной. Она осуществляется в структуре каждого органа исполнительной власти и между соподчиненными органами исполнительной власти в целях организации и обеспечения надлежащей реализации этим органом возложенных задач и функций. Объектом властного воздействия в этом случае является поведение сотрудников, входящих в структуру данного органа.

Можно выделить такие характерные признаки государственного управления:

• а) непрерывный и оперативный характер деятельности;
• б) выполнение специализированных функций, требующих единообразной технологии;
• в) установление юридико-функциональных режимов;
• г) нормативно-распорядительное регулирование;
• д) подзаконный характер деятельности;
• е) использование властных полномочий; ж) применение мер административной ответственности;
• з) деятельность иерархически построенного аппарата управления; и) профессиональный персонал;
• к) административное усмотрение^[5].

Каждый этап развития нашего государства сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества. При этом государственное управление призвано служить интересам личности, общества и государства.

К субъектам государственного управления относят государственную (публичную) администрацию, под которой следует понимать:

а) органы исполнительной власти, другие государственные органы, осуществляющие управление;

б) руководящий персонал государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений. Субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями^[6].

Объекты государственного управления — организации (предприятия, учреждения), граждане, которые не имеют государственно-властных полномочий.

Таким образом, основными признаками государственного управления являются:

• 1) конкретный вид деятельности по реализации исполнительной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
• 2) прерогатива специальных субъектов — органов исполнительной власти;
• 3) исполнительная деятельность. Основным направлением ее является исполнение, т. е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство) ;
• 4) распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административнополитическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
• 5) подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение закона; она вторична по отношению к законодательной деятельности;
• 6) государственно-властная деятельность.

К основным направлениям повышения эффективности государственного управления относятся:

1) совершенствование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, четкое распределение функций между ними;

• 2) повышение открытости органов исполнительной власти и обеспечение доступа граждан к информации об их деятельности;
• 3) совершенствование правового регулирования общественных процессов;
• 4) внедрение в управление новейших достижений науки и техники, создание электронного правительства;
• 5) оптимизация численности федеральных государственных служащих;
• 6) улучшение качественного состава государственных служащих, повышение их профессионального уровня;
• 7) повышение престижа государственной службы;
• 8) совершенствование форм и методов работы аппарата управления;
• 9) укрепление служебной дисциплины государственных служащих;
• 10) всемерное укрепление законности, борьба с коррупцией и взяточничеством в сфере государственного управления;
• 11) оптимальное распределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Под правовым регулированием принято понимать осуществление при помощи права и всей совокупности правовых средств юридического воздействия на общественные отношения. Целью правового регулирования является стимулирование должного поведения участников общественных отношений и блокировка деструктивных форм поведения.

Правовое регулирование охватывает нормотворческую деятельность государственных и муниципальных органов по выработке правовых установлений и определению юридических средств обеспечения их действенности, а также деятельность непосредственных участников общественных отношений с целью установления средств юридического воздействия для их правомерного поведения.

Административно-правовое регулирование государственного управления — это деятельность государства по изданию юридических норм (правил) организации и деятельности органов государственного управления, обязательных для исполнения.

При правовом регулировании государственного управления:

• 1) выделяются отношения между органами управления с одной стороны и обществом, гражданами с другой стороны, посредством которых формируются государственноуправляющие воздействия;
• 2) определяются взаимоотношения между органами управления по поводу распределения предметов их ведения и полномочий, необходимые для управления ими;
• 3) определяются отношения между государственными и муниципальными служащими, вовлеченными в управленческие процессы, так и при обращении граждан в органы исполнительной власти при решении своих проблем и др.

В Российской Федерации уделяется большое внимание правовому регулированию экономических отношений, развитию рыночной экономики, предпринимательской деятельности, поддержке конкуренции.

Несмотря на наличие в рыночной экономике самостоятельности в выборе действий субъектами хозяйственной деятельности, они вступают в отношения с другими участниками экономической деятельности. С целью их упорядочения осуществляется правовое регулирование уполномоченными органами государства. Принимаются законы и подзаконные акты, которые оказывают воздействие на экономические процессы.

Основными направлениями осуществления правового регулирования на современном этапе развития экономики являются следующие:

• а) реализация государственной экономической политики (приватизационной, инвестиционной, жилищной, энергетической политики и т. д.);
• б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ экономической жизни (государственное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителя, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции);
• в) установление порядка управления государственными предприятиями и учреждениями;
• г) регулирование деятельности объектов негосударственного сектора;
• д) координация функционирования государственного и негосударственного секторов экономики;

е) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в экономической сфере и др.^[7].

Экономические отношения регулируются многими отраслями права. Основная же роль в регулировании экономической и финансовой деятельности нормам гражданского и административного права.

• [1] Попова Н. Ф. Государственное управление на современном этапе развитияРоссии: теория и практика: монография. М.: Финансовый университет, 2012.
• [2] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 25.
• [3] Сухарев А. С. Проблемы формирования понятийного аппарата в теорииадминистративного права // Административное право и процесс. 2009. № 3.С. 12.
• [4] Попова Н. Ф. Административное право: учебник и практикум для прикладного бакалавриата., 2018.
• [5] Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М. Д998.С. 45.
• [6] Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2001. С. 6.
• [7] Попова Н. Ф. Правовое регулирование экономической деятельности: учебник и практикум для прикладного бакалавриата., 2016.