Понятие и сущность коррупции. 
Правовые основы противодействия коррупции

Коррупция является одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, деструктивно влияющих на состояние национальной безопасности государства. Основная ее опасность состоит в разрушительном воздействии на основы конституционного строя и государственного устройства России, так как деятельность коррумпированных чиновников направлена на получение различного рода личных или узкокорпоративных материальных благ, а не на обеспечение эффективного государственного управления.

Особенностью современной коррупции является то, что она расширяет зоны своего влияния за счет новых, ранее защищенных от нее сфер, в частности правоохранительной деятельности и высших эшелонов власти, что делает ее особенно опасной. Сегодня практически нет ни одного органа государственной власти, коррупционные услуги которого не были бы востребованы бизнесом. В распределении российских рынков коррупционных услуг практически монопольно главенствует исполнительная власть. На ее долю приходится 98,97% общего объема рынка коррупционных услуг (для сравнения судебная власть — 0,86% и законодательная власть — 0,17%). Наибольший коррупционный доход приносят такие властные функции исполнительной власти, как нефинансовая контрольная и надзорная деятельность — 34,6%, лицензирование — 34,2%, фискальное взимание налогов и налоговый контроль — 22,0%.

В настоящее время рассматривается большое количество в судах общей юрисдикции административных дел по спорам между гражданами и государственными служащими. Основной массив административных правонарушений с признаками коррупции образуют жалобы на неправомерные действия государственных и муниципальных служащих.

В УК РФ предусмотрен ряд составов, которые подпадают под понятие коррупции. К ним относятся следующие: получение и дача взятки (ст. 290, 291 УК РФ); злоупотребление должностными полномочиями.

(ст. 285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ) и др.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В нем коррупция определяется путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп и т. п.), и указания на сущностный признак коррупции — незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. Коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица.

Таким образом, принадлежность к власти является определяющим признаком в характеристике коррупции, и она представляет собой социальное явление. Ее сущность состоит в несоблюдении, нарушении установленного правопорядка в государстве и коррупция имеет различные проявления.

Разные страны в своем законодательстве используют различную терминологию и классификацию коррупционных проявлений. Даже в рамках отдельно взятой страны иногда возникают сложности в проведении четкой систематизации даже коррупционных преступлений, рассматриваемых отдельно от других коррупционных правонарушений^[1].

Среди основных форм коррупции в международных сравнительных исследованиях наиболее часто можно встретить следующий перечень: злоупотребление должностными полномочиями, взяточничество, растраты, фаворитизм, непотизм, вымогательство взятки, торговля влиянием и проч. Приведем определения этих форм коррупции и укажем различия между ними, приведенные в специальном пособии, изданном под эгидой Совета Европы^[2].

Так, под злоупотреблением должностнъши полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы.

Взятка (или подкуп) означает выплату денег или иного имущества должностному лицу с тем, чтобы оно совершило определенные действия при выполнении своих официальных обязанностей или воздержалось от них.

Разновидностью подкупа является откат, связанный с незаконной тайной выплатой, сделанной в ответ на предоставленную услугу (часто термин используется для характеристики подобной практики в системе распределения публичных ресурсов, например при организации государственных закупок).

Растрата (присвоение) представляет собой хищение должностным лицом вверенного имущества. В отличие от других форм коррупции, в растрате участвует только одна сторона, сам расхититель, т. е. имеет место случай так называемой монокоррупции.

Фаворитизм означает проявление пристрастности и игнорирование надлежащих приоритетов при принятии властных решений (например, о распределении публичных ресурсов, назначении на посты и т. д.).

Непотизм (местничество, кумовство) воспринимается в качестве разновидности фаворитизма и означает проявление протекционизма в отношении лиц, к которым должностное лицо имеет личные привязанности (обычно — семейные и родственные).

Вымогательство рассматривается как коррупционное правонарушение, если оно совершается с использованием служебного положения, и представляет собой требование такого лица передать вознаграждение, основываясь на угрозе причинения вреда.

Рэкет выступает примером вымогательства, при котором имеет место угроза применения насилия.

Под торговлей влиянием понимается обещание должностного лица использовать свое положение в пользу другого лица, данное в обмен на какую-либо материальную или нематериальную награду. Это тот случай, когда представитель должностной иерархии пытается капитализировать свой статус, извлекая из него дополнительные выгоды для себя.

Коррупция представляет основную угрозу поступательному развитию России. Руководство страны уделяет этой проблеме пристальное внимание. Правовой основой противодействия коррупции является пакет нормативных правовых актов. В него входят:

• а) международные договоры:
  • — Конвенция ООН против коррупции (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ);
  • — Конвенция против транснациональной организованной преступности (ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ);
  • — Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ);
• б) Федеральные законы:
  • — от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
  • — от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

• — от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»,
• — от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
• — от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»;
• — от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»,
• — от 3 августа 2018 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции».
• в) Указы Президента РФ:
  • — от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;
  • — от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»;
  • — от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»;
  • — от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»;
  • — от 18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»;
  • — от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»;
  • — от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»;
  • — от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“»;

• — от 2 апреля 2013 г. № 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»;
• — от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции»;
• — от 23 июня 2014 г. № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»;
• — от 8 марта 2015 г. № 120 «О некоторых вопросах противодействия коррупции»;
• — от 15 июля 2015 г. № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции»;
• — от 16 января 2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы»;
• г) постановления Правительства РФ:
  • — от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,
  • — от 5 июля 2013 г. № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции»,
  • — от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»» и др.

Следует отметить, что борьба с коррупцией является отдельным направлением государственной политики (см. Указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018—2020 годы»).

Для тех, кто хочет знать больше

Мероприятия, предусмотренные данным Национальным планом, направлены на решение следующих основных задач:

• — совершенствование системы запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции;
• — обеспечение единообразного применения законодательства РФ о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов;
• — совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц;
• — совершенствование предусмотренного Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ порядка осуществления контроля за расходами и механизма обращения в доход России имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы;
• — обеспечение полноты и прозрачности представляемых сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

• — повышение эффективности просветительских, образовательных и иных мероприятий, направленных на формирование антикоррупционного поведения государственных и муниципальных служащих, популяризацию в обществе антикоррупционных стандартов и развитие общественного правосознания;
• — совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере бизнеса, в том числе по защите субъектов предпринимательской деятельности от злоупотреблений служебным положением со стороны должностных лиц;
• — систематизация и актуализация нормативно-правовой базы по вопросам противодействия коррупции, устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции;
• — повышение эффективности международного сотрудничества России в этой области.

Мнение специалистов

Правоприменительная практика показывает, как отмечает Л. П. Гарчева, что наличие антикоррупционного законодательства не является панацеей в борьбе с коррупцией. «Добиться реальных успехов в борьбе с коррупцией, воспринимаемой обществом как норма социальных отношений, нельзя принятием тех или иных поправок к законодательству и даже специальных законов по борьбе с коррупцией. Законы имеют значение тогда, когда они исполняются. В России же (как и в большинстве стран СНГ) сложилась обстановка, при которой, с одной стороны, происходит сопротивление властей всех уровней и сфер борьбе с коррупцией; с другой стороны, неверие граждан в возможность победить коррупцию, неучастие их в процессах предупреждения коррупции»^[3].

М. Мартынов в связи с этим правильно заметил: «Очевидно, что главные причины распространения коррупции лежат не столько в недостатках административного управления или несовершенстве закона, сколько в самом обществе, в людях, охотно решающих свои проблемы за счет предложения взятки, даже в тех случаях, когда вопрос можно решить на законных основаниях. Снижение порога морального осуждения взяточничества является главной предпосылкой существования коррупции. Главной проблемой в борьбе с самой коррупцией является терпимое на практике отношение к ней большинства населения при внешнем манифестировании горячего осуждения. Дело заключается в исключительно низком пороге критериев определения коррупции в общественном мнении.

Большой вред наносит бытующий в общественном сознании стереотип, что коррупционные схемы относятся только к взяточничеству чиновников. «Подарки» врачам, преподавателям и пр. изымаются из сферы морального осуждения, санкционируются ими как нравственно приемлемые. Граждане охотно осуждают коррупцию, ратуют за ужесточение борьбы с ней, но зачастую не видят своей ответственности за создание условий для борьбы с ней"^[4].

Таким образом, помимо совершенствования законодательства, его ужесточения, помимо правового просвещения и информирования граждан, основными условиями снижения уровня коррупции являются:

• — изменение морально-политического климата в обществе и формирование общественного мнения, действительно нетерпимого к ее проявлению;
• — повышение уровня ответственности за коррупционные преступления;
• — совершенствование правоприменительной практики;
• — принятие действенных мер по борьбе с теневой и криминальной экономикой, а также по государственной защите российских производителей и др.^[5]

Коррупция является одной из основных угроз государственной, общественной и экономической безопасности. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации особое внимание уделяется искоренению причин и условий, порождающих коррупцию, которая является препятствием устойчивому развитию Российской Федерации и реализации стратегических национальных приоритетов^[6]. В этих целях реализуются Национальная стратегия противодействия коррупции и национальные планы противодействия коррупции.

В Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 определено, что высокий уровень криминализации и коррупции в экономической сфере представляет одну из угроз экономической безопасности. А борьба с нецелевым использованием и хищением государственных средств, коррупцией, теневой и криминальной экономикой отнесена к решению задач по развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики.

Данная Стратегия экономической безопасности предусматривает, что одной из задач по реализации направления, касающегося обеспечения безопасности экономической деятельности, является создание условий, исключающих возможность сращивания интересов должностных лиц бизнес-структур и представителей государственных органов, профилактика и предупреждение формирования коррупционных схем их взаимодействия, в том числе с участием в этих схемах представителей бизнеса иностранных государств.

• [1] Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: монография /С. А. Авакьян [и др.]; отв. ред. и рук. авт. кол. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016;Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. Т. Я. Хабри-ева. М.: ИД «Юриспруденция», 2012. С. 58—59.
• [2] Подробнее Основные понятия и концепции антикоррупционной деятельности: учеб, пособие // http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/Corruption/Publications/AC%20Basic%20Concepts%20Manual/AC%20Manual_RU_Final_2015.pdf (дата обращения: 19 августа 2018 г.).
• [3] Гарчева Л. П. Правовая основа противодействия коррупции в Российской Федерации // Юридические науки. 2015. № 1. С. 144—150 // URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=25 136 090 (дата обращения: 19 августа 2018 г.).
• [4] URL: http://rospolitics.ru/300-sociologicheskoe-issledovanie-korrupcii.html (датаобращения: 19 августа 2018 г.).
• [5] Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: монография /С. А. Авакьян [и др.]; отв. ред. и рук. авт. кол. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016.
• [6] Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «Об утверждении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».