Теоретические основы разработки схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации

Роль и значение планирования использования земель и их охраны на уровне субъекта Российской Федерации.

В настоящее время регионам даны широкие полномочия по решению экономических проблем, рациональному использованию природных и трудовых ресурсов, установлению межрегиональных внешнеэкономических связей, разработке и реализации региональных программ использования и охраны земель, переводу принадлежащих земель из одной категории в другую, контролю за экологически безопасными способами использования земли, обеспечивающими её способность быть главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, территориальной основой осуществления градостроительной, хозяйственной и иных видов деятельности.

В этой ситуации значительно усложняется процесс планирования такой серьезной социально-экономической системы, как область, край или республика в составе Российской Федерации. Она обладает большим многообразием и сложностью свойств, элементов (флоры, фауны, природных ресурсов, населения и созданных им орудий труда, технологии, инфраструктуры и т. д.) и связей между ними. Наблюдается существенное превышение количества связей над количеством элементов системы.

Накопленный российский опыт и опыт многих стран показал, что при определении и налаживании внешних и внутренних связей региона невозможно обойтись только инструментами «свободного рынка». Прежде всего, необходимо создание эффективной системы планирования, имеющей юридический статус, обеспеченной современной методологической, методической и нормативной базами.

Центральное место в системе внешних и внутренних связей региона занимает земля, являющаяся необходимым условием любого производства и в целом человеческой деятельности, тем единственным связующим элементом природной среды, который пространственно объединяет все другие ее элементы (воду, растительность, животный мир, недра, воздух, ландшафты) в одно целое.

Долгое время понятие «земля» представлялось, прежде всего, как главное средство производства для ряда отраслей, обладающее природными особенностями (плодородие, рельеф, растительность и т. д.). В свете новых политических и социально-экономических реалий, в которых живет наша страна, такое представление нельзя считать корректным. Сегодня, в условиях возникновения частной собственности и возможности манипулирования этим правом, земля должна рассматриваться не только как главное средство производства и объект природы, но и как недвижимое имущество, которое должно иметь собственника и регистрацию в соответствующих реестрах. Все указанные функции постоянно находятся в сложном взаимодействии между собой, и недооценка хотя бы одной из них может привести к крайне негативным последствиям.

Ведущее место в разработке и реализации земельных преобразований на уровне субъектов Российской Федерации занимает землеустройство. Его основное современное содержание формирует Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», которое определяется как система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Анализ количественных показателей и качественного состояния земель Московской области и других регионов показывает, что почти повсеместно наблюдается сокращение площади сельскохозяйственных угодий, развитие процессов деградации почвенного и растительного покрова. В результате снижается эффективность земледелия, расширяются территории, экологическое состояние которых является проблемным или кризисным. Отмечается снижение плодородия почв пашни и других сельскохозяйственных угодий, оскудение растительного покрова сенокосов и пастбищ. Для урбанизированных территорий наиболее типично разрушение почвенного покрова, загрязнение и захламление земель промышленными и бытовыми отходами.

Проводимые мероприятия по предотвращению негативных процессов не адекватны степени и размерам их проявления. Связано это, прежде всего, со снижением объемов финансирования мероприятий по повышению плодородия почв и охране земель. Кроме того, для принятия компетентных решений на разных уровнях управления земельными ресурсами необходима полная и достоверная информация о состоянии почвенного и растительного покрова. Однако в последние годы финансирование работ по почвенным и геоботаническим обследованиям свернуты. Особенно очевидна необходимость систематического обследования земель сельскохозяйственного назначения. При этом целесообразно выявление и оценку негативных явлений сочетать с одновременной разработкой схем и проектов организации территории, экологически безопасного размещения производства и освоения комплексов почвозащитных мероприятий.

Неотложными задачами хозяйствования и природопользования являются наведение порядка в организации использования и охраны земель, наращивание сельскохозяйственного производства, устранение опасной зависимости от импорта продовольствия, достижение экологической стабильности в условиях недостаточного инвестирования, технического и технологического обеспечения отраслей экономики. Землеустройство призвано мобилизовать природно-ресурсный потенциал территории для повышения эффективности производства, стимулировать естественное восстановление элементов окружающей среды.

В этих условиях становится очевидным необходимость соответствующего механизма государственного регулирования земельных отношений. Роль государственного регулирования земельных отношений в последние годы усиливается даже в государствах, где традиционно почти абсолютно право частной собственности на землю. Основным механизмом государственного регулирования земельных отношений в регионе, средством реализации его земельной политики является планирование рационального использования земель и их охраны, позволяющее соединить в единое целое функционирование земли во всех ее формах. Оно относится к предпроектному этапу землеустроительных действий, является основным путем достижения рационального и комплексного природопользования, обеспечивая разработку и решение социально-экономических, территориальных, технических, правовых, природоохранных и других задач в области земельных отношений, способствуя тесному взаимодействию программ решения этих задач на различных уровнях.

Система планирования использования земель в СССР сформировалась в 60−70е гг. и в большей или меньшей степени функционировала до начала перестроечных процессов. С 1974 года планирование использования земельных ресурсов реализовывалось в составе Государственного плана экономического и социального развития СССР в разделе «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов» в форме схем землеустройства союзных республик, краев, областей и административных районов. Были составлены схемы практически на все области, края и административные районы СССР, выпущены указания и пособия по составлению схем землеустройства.

Вместе с тем, она имела узковедомственный характер, была громоздка, излишне централизована и политизирована, оторвана от реальной ситуации на местах. Фактически сложились три подхода к планированию использования и охраны земли: либо она рассматривалась только как природный объект, либо как пространственный базис для размещения населения и инфраструктуры, либо как основное средство производства (преимущественно в сельском хозяйстве). Попытки практической реализации этих подходов в виде схем землеустройства, схем районной планировки, различных программ природопользования неизбежно приводили, с одной стороны, к дублированию разработок, с другой, — к разнонаправленности проектных решений, что в отсутствии серьезной нормативно-правовой базы не могло, естественно, способствовать рационализации землепользования [45].

В современной России на начальном этапе реформ политические и идеологические факторы обусловили не перестройку существующей системы планирования землепользования, а ее полное разрушение. Сегодня у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в планировании своего развития, устойчивой мотивации к проведению соответствующих прогнозно-аналитических работ. Между тем опыт экономически развитых стран убедительно свидетельствует, что сочетание методов планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но неизбежно на принципах соблюдения партнерских отношений органов государственного управления с различными субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы на территории региона.

Планирование использования земель административно-территориальных образований во всех развитых зарубежных странах является одним из наиболее важных комплексов землеустроительных работ, в последнюю четверть XX века став основным рычагом государственной земельной политики и регулирования земельных отношений. Оно проводится в целях первоочередного служения общественным интересам, глобализации и создания устойчивого производства, охраны объектов, имеющих историческое, культурное и научное наследие и т. д. на основе государственных, региональных и муниципальных планов использования и охраны земель. В капиталистической системе хозяйства выделяют три важнейших принципа планирования:

• 1. Гибкость, внесение изменений в процессе осуществления планов;
• 2. Оптимальность;
• 3. Единство участия, непрерывность.

Процесс планирования использования земель в основном затрагивает следующие вопросы:

• — регулирование отношений земельной собственности и прав её реализации;
• — разграничение земель между общинами, т. е. установление их границ (делимитация);
• — улучшение условий землевладения и землепользования за счет консолидации и комассации земельных участков, устранения недостатков в использовании земли (дальноземелья, вклиниваний, вкрапливаний, мелкои узкополосицы, фрагментации земель и др.): Германия, Нидерланды, Скандинавские страны, Польша);
• — повышение ландшафтно-экологической устойчивости территории (Германия, Чехия, Словакия, Австрия и др.);
• — осуществление природоохранных, противоэрозионных, мелиоративных, водорегулирующих и других мероприятий (Австралия, США, Канада, Китай, Индия);
• — экономическая поддержка фермерских хозяйств за счет проведения мер по организации рационального использования и охране их земель и технико-экономического обоснования организации производства с учетом качества земельных участков (страны ЕС);
• — землеустроительная поддержка оборота земель и земельного рынка (страны ЕС, США, Канада);
• — укрупнение фермерских хозяйств и обеспечение дифференцированного механизма их поддержки и функционирования (страны ЕС, США, Канады и др.).

Основу планирования использования земель составляет зонирование территории, при котором вся землеустраиваемая территория делится на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и общественных целей и т. д. После публичного обнародования таких планов при наличии положительного общественного мнения они утверждаются и являются обязательными для исполнения или рекомендуемыми для исполнения [49].

С развитием процессов урбанизации в Российской Федерации (СССР) в последние двадцать лет долгосрочные разработки в области землеустройства, градостроительства и некоторых других видов деятельности, оказались как в сопряженных, так и в конкурирующих отношениях.

Еще в 1993 году Правительством Российской Федерации в качестве основного документа планирования использования земель страны была принята Генеральная схема расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации (далее Генеральная схема расселения) с последующей реализацией в региональных схемах расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил, территориальных комплексных схемах охраны природы и природопользования; схемах и проектах районной планировки административно-территориальных образований; генеральных планах городов, поселков и сельских поселений [51]. Функции по разработке Генеральной схемы расселения были возложены на Госстрой Российской Федерации.

В 2004 году Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации предложена новая концепция федеральных законов о планировании развития территорий, зонирования территорий и о строительной деятельности, в результате чего 1 января 2005 года вступил в силу Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Рассмотрим предлагаемую в нем систему и содержание территориального планирования в Российской Федерации.

Основными градостроительными документами на федеральном уровне следует считать схемы территориального планирования Российской Федерации в различных областях с последующей реализацией основных положений в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, генеральных планах поселений и городских округов [4].

Согласно данной концепции законов документы территориального планирования носят директивный характер, обязательны для исполнения в каждом административно-территориальном образовании страны.

Так, Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ предусмотрено, что с 1 января 2010 года при отсутствии документов территориального планирования субъектов Российской Федерации не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии (в том числе путем выкупа) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую. С 1 января 2010 не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии документов территориального планирования. После этих контрольных сроков прокуратура вправе опротестовывать принятые решения.

В связи с этим, очевидно, что в настоящее время схема территориального планирования стала основным обязательным для исполнения документом, определяющим земельную политику региона, пространственное использование территории в нем.

Именно на подготовку и реализацию данного документа изыскиваются средства из различных бюджетов.

Вследствие чего, подобный документ должен содержать ряд принципиальных предложений, главное из которых комплексное рассмотрение земли и как объекта природы, и как главного средства производства и объекта недвижимого имущества. Это положение подразумевает наличие следующих разработок в составе документа по планированию землепользования административно-территориального образования [52]:

_ оценка земельно-ресурсного потенциала и определение направлений использования территорий на перспективу в целом по административно-территориальному образованию и отдельным его отраслям;

• — подготовка предложений по перераспределению земель по формам собственности, хозяйствования, категориям и угодьям;
• — планирование системы природоохранных мероприятий по защите земель от негативных воздействий;

_ совершенствование региональных систем землевладения и землепользования и регулирование земельных отношений.

Анализ системы территориального планирования показал, что ни одно из вышеуказанных требований не нашло своего места в схеме, в то время как ее разработчики представляли землю лишь в качестве территориального базиса для размещения отдельных отраслей экономики и объектов урбанизации.

Документация по территориальному планированию ориентирована, в первую очередь, на оптимизацию размещения объектов промышленности, транспорта, связи, энергетики и иного специального назначения, установление правил землепользования и застройки на территории населенных пунктов или в интересах развития поселений (рис. 1).

Это подтверждается и определением схемы территориального планирования, составленного на основе положений Градостроительного кодекса РФ, законов о территориальном планировании субъектов РФ [29]. Схема территориального планирования субъекта РФ — документ территориального планирования, представляющий собой совокупность материалов в текстовой и графической форме, содержащих основные положения планируемого пространственного использования территории субъекта РФ, ориентируясь на федеральные и региональные стратегии и программы перспективного социально-экономического развития в различных областях; а также являющаяся основанием для принятия органами местного самоуправления решений при планировании мероприятий по развитию соответствующих территорий.

Рис. 1. Распределение вопросов планирования и организации рационального использования земель и их охраны между землеустроительной и градостроительной документацией

Такой подход к планированию использования земли региона неизбежно ведет превышению допустимых пределов техногенной и антропогенной нагрузок на земельные ресурсы, сокращению потенциала земель, пригодных для земледелия, снижению средостабилизируюших функций лесной растительности и водных источников, ухудшению экологической обстановки, обострению социальных проблем и, как следствие — к дестабилизации природной среды в целом.

В этой связи, целесообразно рассмотреть цели, задачи, принципы, требования, методы и значение планирования использования земель региона, форму и содержание документа, в виде которого оно выполняется.

Согласно статье 14 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», основной целью планирования использования земель субъекта Российской Федерации является совершенствование распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в субъекте Российской Федерации [9].

Кроме того, анализ советского и зарубежного опыта планирования использования земель, современного этапа развития земельных отношений в России показывает, что организационное совершенствование системы планирования землепользования в административно-территориальном образовании должно преследовать также такие цели, как:

• — постепенное сближение различных ведомственных систем планирования (с перспективой формирования одной системы в виде плана или схемы использования земель административно-территориальной единицы или другой территории) на основе четкого разделения сфер интересов и профессиональной деятельности;
• — децентрализация работ по планированию и организации использования и охраны земли, построение цепочки разработки схем использования земельных ресурсов различных административно-территориальных образований вплоть до уровня территориального и внутрихозяйственного землеустройства вместе с формированием федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности, совершенствованием административно-территориального устройства страны;
• — планирование использования земельных ресурсов не только как природного объекта и главного средства производства, но и как объекта недвижимости, обладающего правом собственности.

Поставленные цели реализуются в процессе постановки и решения конкретных задач. К ним относятся следующие:

— провести экономический анализ использования земель и их охраны;

_ разработать предложения по совершенствованию административно-территориального деления территории субъекта Российской Федерации, упорядочению местоположения границ и площадей муниципальных образований;

_ подготовить предложения по перераспределению земель по формам собственности и установить динамику площадей, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, юридических и физических лиц;

_ определить по периодам динамику перераспределения земель по категориям и угодьям в зависимости от их целевого назначения, изменения межотраслевых пропорций использования и охраны земель на перспективу;

— определить потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики: сельского и лесного хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, обороны, безопасности и иного специального назначения, а также создания и развития особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима, для развития городов и сельских поселений;

_ сформировать фонд перераспределения земель и иные специальные фонды для обеспечения земельными участками при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас; для предоставления земель казачьим обществам, включенным в реестр казачьих обществ Российской Федерации; для предоставления в целях сельского хозяйства (коллективного садоводства, животноводства, огородничества, организации крестьянских хозяйств, выделение земельных участков руководителям и специалистам сельскохозяйственных органов и т. п.); для продажи на конкурсах и аукционах;

• — разработать мероприятия по упорядочению системы землепользований и землевладений в целях устранения недостатков в их размерах и расположении;
• — разработать мероприятия по совершенствованию планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, в том числе по упорядочению их правового положения, оптимизации структуры земельных угодий и устройства их территории, выявление резервов земель, пригодных для сельскохозяйственного освоения, мелиорации (осушения и орошения);

_ уточнить размещение и местоположения границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования (особо охраняемых природных территорий и объектов, объектов промышленности, транспорта, энергоснабжения, связи, источников водоснабжения, инженерной инфрастуктуры и коммуникаций, других территориальных зон, имеющих ограничения, обременения или особый режим использования);

_ определить виды и местоположение объектов инфраструктуры, (газопроводов, нефтепроводов, автомобильных и железнодорожных магистралей, речных портов и т. п.);

_ произвести территориальную привязку всей системы природоохранных мероприятий по защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, а также по рекультивации нарушенных земель;

_ определить потребность в инвестициях, необходимых для осуществления организационно-территориальных мероприятий, намеченных в схеме по периодам ее освоения и программу ее реализации;

_ произвести оценку экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий по планированию рационального использования и охране земель региона.

Решение данных задач планирования использования земель позволит:

• — получить представление о состоянии земельного фонда и уровне решения проблем, связанных с землей, на конкретный момент времени;
• — спроецировать на будущее современные тенденции в развитии земельного фонда и земельных отношений;
• — наметить стратегические цели использования земли, к достижению которых нужно стремиться;
• — увязать поставленные цели с объемом и структурой всех видов ресурсов, требующихся для их достижения;
• — соединить в единое целое различные программы решения важнейших задач по использованию земли на различных уровнях [75].

Учитывая, что поставленные выше цели и задачи планирования рационального использования земель и их охраны по своему содержанию имеют землеустроительный характер, то и достигаться и решаться они должны в форме землеустроительного документа, каковым, является схема землеустройства административно-территориальных образований. Данное положение законодательно подтверждается статьёй 19 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» [9].

Как было доказано выше, схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных районов решают вопросы, развития транспорта, обороны, энергетики и других отраслей, размещения объектов капитального строительства, соответственно, федерального, регионального и местного значения. По данным вопросам они должны быть согласованы со схемами землеустройства соответствующего уровня.

На основе схем землеустройства административно-территориальных образований должна разрабатываться и законодательно утверждаться «Целевая программа по использованию и охране земельных ресурсов административно-территориального образования» с указанием организационно-территориальных мероприятий, их стоимости, сроков реализации и экономической эффективности.

Схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации реализует одно из основных звеньев системы государственного планирования использования земельных ресурсов на уровне региона (рис. 2).

Рис. 2. Место схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации в системе землеустроительной и градостроительной документации по планированию и организации рационального использования земель и их охраны

Схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации должна разрабатываться на основе главного землеустроительного документа, определяющего основные направления развития землепользования в стране — Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, природно-сельскохозяйственного районирования территории субъекта Российской Федерации, перспектив развития экономики субъекта Российской Федерации с учётом схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации, как главный документ планирования использования земель в регионе, относится к долговременной плановой документации.

Ее необходимо разрабатывать на перспективный период, составляющий, как правило, 15−25 лет с возможностью внесения корректив в виду трансформации природной среды, земельных отношений и социально-экономической ситуации в стране и регионе, а также на расчётный период — от 3-х до 5-ти лет.

На перспективный период разрабатываются предложения по созданию завершённой системы землевладений и землепользований, рационального использования и охраны земель, полному мелиоративному, природоохранному и инженерному обустройству территории субъекта Российской Федерации, обеспечивающих реализацию ресурсного потенциала земли.

На расчётный период предложения разрабатываются исходя из оценки сложившейся системы земельных отношений, системы землевладений и землепользований и тенденций в их развитии, эффективности использования земель и их агроэкологического состояния, реальных экономических возможностей органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и граждан по осуществлению мероприятий по планированию рационального использования земель и их охране на ближайшую перспективу.

Материалы схемы должны быть предназначены для обеспечения органов государственной исполнительной власти и управления достоверной информацией общегосударственного значения о приоритетных направлениях развития землепользования и землеустройства в регионе.

В этой связи схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации служит средством для:

_ увязки и согласования территориальных и земельно-имущественных интересов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, входящих в него;

_ оценки земельно-ресурсного потенциала субъекта Российской Федерации и включения его в экономику региона;

_ совершенствования региональных систем землевладения и землепользования и регулирования земельных отношений.

Схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации, с одной стороны, должна синтезировать народно-хозяйственные, межотраслевые и отраслевые требования к распределению и использованию земельных ресурсов, а с другой — учитывать региональные и местные условия, отражая коллективные и личные интересы собственников земли, землевладельцев и землепользователей; выполнять координирующую функцию для природно-сельскохозяйственного районирования территории и схем землеустройства административных районов, определять место административного района в территориальной организации экономики и природопользования области.

В целом предлагаемая нами система государственного планирования использования земельных и других природных ресурсов отличается комплексным подходом к планированию использования и охраны земли, охватом всей территории при планировании на каждом административно-территориальном уровне, учетом не только все возрастающих потребностей урбанизации региона, но и стабилизации экологической обстановки, сохранении природных свойств земли.

Кроме того, она создает основу для разработки главных направлений и перспектив экономического и социального развития региона, а также при решении вопросов развития и размещения отдельных отраслей экономики (сельского, лесного, водного, транспортного хозяйства, энергетики, естественных монополий и т. д.), организации рационального природопользования. Следовательно, значение планирования рационального использования земель и их охраны будет следующим:

• — научно-техническое, как обобщение научных достижений и передового опыта в землепользовании;
• — экологическое, как комплекс природоохранных мероприятий;
• — социальное, как развитие сфер, определяющих качество жизни населения;
• — экономическое, как регулирование отношений земельной собственности и прав её реализации, формирование систем землевладений (землепользований), земельных отношений, ведение хозяйства и т. д.

Более полно тема планирования рационального использования земель и их охраны в субъекте Российской Федерации раскрывается при анализе принципов, методов регионального планирования, а также содержания схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации.