Социальная политика и доходы населения

В результате изучения данной главы студенты будут: знать

сущность понятий «социальная политика», «социальная защита», «социальная программа», «доходы населения»;

принципы и подходы к разработке и реализации социальной политики; основные тенденции доходов населения, место заработной платы в структуре доходов населения; уметь

выявлять специфику и факторы модели социальной политики; собирать информацию и проводить анализ ситуации, необходимый для обоснования мер социальной политики и оценки их эффективности;

анализировать ситуацию в сфере уровня и стоимости жизни на основе комплекса показателей;

оценить роль социальной политики в формировании достойного уровня жизни населения; владеть

навыками разработки социальных программ;

методиками расчета показателей, характеризующих уровень жизни и доходы населения;

методами и технологиями реализации социальной политики.

Понятие, задачи и структура социальной политики

Рассмотрение экономических и социальных аспектов современного труда будет неполным без учета той роли, которую играет социальная политика в формировании доходов населения, включая доходы от занятия трудовой деятельностью.

Экономисты отмечают, что различные социальные выплаты, целью которых является поддержание уровня дохода, оказывают влияние на предложение труда. Это связано с увеличением при выплате социальных пособий доли нетрудового дохода и возникновением эффекта дохода, оказывающего дестимулирующее влияние на предложение труда^[1].

По оценкам МОТ, одним из главных препятствий на пути устойчивого экономического развития является недоступность социальной защиты.

Полноценной системы социальной защиты до сих пор не имеет 73% жителей стран мира.

Меры социальной защиты являются важным элементом политических мер, которые помогают преодолеть проблемы низкого уровня жизни и, как следствие, социальной исключенное™. Тщательно продуманные системы социальной защиты поддерживают доход и внутреннее потребление домохозяйств, создают человеческий капитал и повышают производительность труда.

Социальная политика — это деятельность властных (т.е. обладающих властью) структур, содержанием которой является выработка и реализация решений, непосредственно касающихся жизнедеятельности человека, качества его жизни, положения в обществе, обеспечения его потребностей и предоставления ему социальных гарантий с учетом особенностей различных групп населения и потребностей их социального развития. Она регулирует социально-экономические отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения, путем реализации социальных программ и мер.

Социальная политика является одним из важнейших направлений макроэкономического регулирования социума, ее инструменты позволяют воздействовать на масштабы занятости. В целом социальная политика призвана обеспечить социальную стабильность общества и создать, насколько это возможно, одинаковые стартовые условия для всех граждан страны.

Социальную политику с учетом многообразия ее проблемного ноля изучают различные научные дисциплины: право, политология, социология (экономическая социология, социология труда), экономика, социальная медицина.

Существует несколько определений социальной политики с позиций различных научных дисциплин, делающих акцент на отдельных концептуальных подходах и составляющих социальной политики.

Так, социологический подход в анализе теоретических основ и стратегий социальной политики ставит акцент на том, что социальная политика выступает механизмом борьбы, соперничества больших групп людей за власть как за возможность распоряжаться общественными ресурсами. При этом институциональный подход рассматривает участие и направления деятельности институтов власти, прежде всего государства, а субстанциональный подчеркивает, что любая политика, в том числе и социальная, представляет собой деятельность, направленную на завоевание, удержание и использование власти.

Экономический подход рассматривает социальную политику как проявление экономических рычагов и стимулов, при этом основным предназначением социальной политики является формирование эффективной экономической модели в стране.

Этический подход в анализе социальной политики подчеркивает ее направленность на достижение общественного блага, обеспечение общественного согласия и справедливости.

В целом социальная политика в XXI в. является одним из важнейших направлений деятельности государства, по сути, формируется государственная социальная доктрина, определяющая стратегию и цели развития общества, а также деятельность различных негосударственных институтов в социально-экономической сфере. Однако такая роль социальной политики возможна только при определенном, достаточно высоком уровне развития экономики страны, когда для реализации масштабной социальной политики имеются необходимые ресурсы. Косвенным подтверждением этого факта выступает сокращение расходов на социальную политику в период кризисов и спадов в экономике.

В целом, несмотря на различия в подходах, основными целями современной социальной политики являются улучшение и подъем уровня жизни населения страны; сглаживание или ликвидация социальных противоречий, достижение определенного уровня равновесия в обществе (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Основные цели социальной политики.

Теория социальной политики имеет достаточно долгую историю, поскольку проблема бедности, поиска источника дохода, обеспечения достойного или хотя бы приемлемого уровня жизни своей семьи сопровождает человека на всем пути развития человеческой цивилизации. Модели оказания помощи и поддержки формировались по-разному, зависели от многих характеристик общества, отличались концептуальной основой, субъектами и объектами помощи, имеющимися ресурсами и используемыми механизмами и технологиями.

Исторический экскурс

В разные времена авторы известных трактатов и теорий выражали понимание справедливого общественного устройства через отношение к труду, собственности, человеку как личности, а также через особенности общественного устройства. Одними из первых к рассмотрению социальной проблематики в организации государства обратились античные философы Платон и Аристотель. Так, Платон в «Государстве» в качестве идеального рассматривает иерархическое государственное устройство, где каждый человек играет роль, соответствующую заложенному богом в его душу началу. Жизнь индивидов, разбитых на касты, подчинена жестким правилам, которые устанавливает класс правителей. Труд в таком государстве неизбежен для благосостояния общества. Собственность должна быть общественной, так как частная собственность порождает конфликты и противоречия^[2].

Аристотель признает эгоистические устремления людей и частную собственность, о которой владелец будет лучше заботиться. По Аристотелю, пороки частной собственности связаны не с ее несовершенством, а с несовершенством корыстных и зависимых людей, нуждающихся в перевоспитании. Свое государство Аристотель населяет свободными гражданами, способными проявлять лучшие качества (и здесь частная собственность также важна, поскольку позволяет помогать другим).

По мысли Аристотеля, целью государства является благородная жизнь. Все, что есть в государстве, существует ради этой цели. Общность в государстве устанавливается ради этой благородной деятельности, а не просто для совместного существования. Государство, по мнению Аристотеля, должно в первую очередь заботиться о своих гражданах. Однако Аристотель не считал нужным коренным образом менять современную ему классовую структуру, по его мнению, социальная политика должна касаться только свободных граждан^[3].

Крупнейший средневековый мыслитель Фома Аквинский в своем сочинении «О правлении государей» рассматривал человека прежде всего как социальное существо, а государство — как организацию, заботящуюся о благе народа.

В эпоху Возрождения политический мыслитель Никколо Макиавелли в своем труде «Государь» исследовал вопросы создания сильного государства.

Образ идеального государства нашел отражение в известных утопиях, созданных в период Возрождения, — это «Золотая книга» Т. Мора и «Город Солнца, или Идеальная республика» Т. Кампанеллы. Сущность социально-экономической политики в утопии заключается в том, что благосостояние государства целиком и полностью определяет благосостояние каждого его члена; государство опекает граждан во всех сферах жизнедеятельности, будь то семья, здоровье, образование или занятость.

Значительный вклад в развитие идей социального реформирования и понимание возможностей социального благоустройства внесли работы мыслителей эпохи Просвещения.

Т. Гоббс — английский философ, один из знаменитых создателей теории общественного договора в работе «Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского» размышляет о справедливом устройстве государства. Философ ставит вопрос о государственной благотворительности, видя в ней необходимое условие справедливого государственного управления.

Великая французская революция (1789) повлекла за собой огромные социальные и политические изменения в жизни Европы. Наследие Великой французской революции — Декларация прав человека и гражданина 1789 г. — представляется как свод основных положений политики государства всеобщего благосостояния и общественного договора Руссо^[4]. Первая статья Декларации начинается словами: «Люди рождаются свободными. Они остаются свободными и равными в своих правах»^[5].

Современные исследователи справедливо полагают, что в XVIII в. все отчетливее проявляются предпосылки социальной политики будущего, очертания ныне действующих моделей — либеральной (англо-американской) и континентальной (корпоративной), сочетающей свободу индивида в решении социальных проблем с участием государственных институтов^[6].

Исследуя роль социальной политики в развитии общества, важно иметь в виду, что, во-первых, социальную политику можно рассматривать как систему мер по обеспечению социальных потребностей общества и его слоев, во-вторых, как область научных исследований, формирующих концептуальную основу и стратегию развития социальной сферы, и, в-третьих, как учебную дисциплину, которая преподается во многих отечественных и зарубежных университетах и включает методики и технологии ее реализации.

Объектами социальной политики в современном мире являются: все самодеятельное население, отдельные граждане, социальные общности определенного уровня, объединенные конкретными связями и отношениями.

Субъектами социальной политики выступают граждане и социальные группы, а также представляющие их институты, организации и органы власти, реально активно взаимодействующие в социальной сфере, т. е. формирующие, предъявляющие и отстаивающие интересы граждан и социальных групп в этой сфере.

Предметом социальной политики являются:

• • в практическом плане — обеспечение оптимального функционирования и развития социальной сферы общества; создание условий и механизмов, способных полноценно удовлетворять жизненно важные потребности населения, содействовать развитию его образовательного и культурного уровней, укреплению его здоровья;
• • как науки — закономерности функционирования социальной сферы социума; факторы, способствующие или препятствующие процессу развития; содержание и наиболее устойчивые формы общественных практик взаимодействия социальных групп в процессах жизнедеятельности.

Поскольку социальная политика является важнейшей частью политики социального государства, для ее эффективной реализации необходимо обеспечение функционирования следующих ее элементов (подсистем), характеризующих политическую систему в целом:

• • организаций, институтов, разрабатывающих и реализующих социальную политику (институциональная подсистема);
• • политических норм, определяющих допустимость, возможность и приемлемость использования тех или иных инструментов социальной политики (нормативно-регулятивная подсистема);
• • политических отношений между различными субъектами в обществе в ходе реализации социальной политики, их деятельности и взаимодействия (функциональная подсистема) и системы коммуникации и информационного сопровождения (коммуникативная подсистема);
• • политического сознания и культуры общества, определяющей отношение населения, различных социально-демографических групп к социальной политике, ее субъектам, реализуемым мерам (культурная подсистема).

Научная дискуссия

Исследования демонстрируют, что в целом уровень патерналистских ожиданий от государства в российском обществе остается очень высоким. По результатам исследования, проведенного Аналитическим центром Юрия Левады, 66% россиян полагают, что обеспечивать своим гражданам достойный уровень жизни должно именно государство^[7]. При этом позицию «люди должны сами заботиться о себе и сами обеспечить себе нормальный уровень жизни без какого-либо вмешательства государства» поддержало только 2% населения.

Большинство респондентов по-прежнему считают, что забота о детях, и особенно малолетних, — это дело семьи (только 3% россиян согласны полностью передать заботу о детях государству), увеличивается доля россиян, готовых разделить ответственность за детей с обществом. Анализ панельных данных обследования «Родители и дети, мужчины и женщины» показал, что, несмотря на то что большинство россиян пока еще придерживаются традиционных взглядов на семью, происходит процесс размывания социальной роли института семьи, в том числе в сфере заботы о нетрудоспособных членах семьи^[8].

Социальная проблематика не всегда воспринималась как объект государственной политики. По сути, развитие стратегии социальной политики шло от отдельных социальных мероприятий, носящих характер благотворительных актов, к формированию первых законов, направленных на преодоление бедности, к комплексной стратегии социальной политики.

Современная социальная политика в основном сформировалась в течение XIX—XX столетий. Однако социальные мероприятия издавна проводились местными сообществами, церквями, правителями, отдельными лицами. Эти мероприятия принимали форму попечения, призрения, взаимопомощи, благотворительности и т. д. Изначально они были направлены на помощь людям, пострадавшим от чрезвычайных обстоятельств (наводнений, пожаров, эпидемий), беднякам, нетрудоспособным. Среди субъектов социальной помощи выделялись монастыри. Уже в XVI в. в Англии в инструкциях монастырям, составленных королевскими комиссарами в 1535 г., наряду с требованиями, чтобы в каждом монастыре был назначен особый раздаватель милостыни, который должен собирать остатки пищи и раздавать заслуживающим этого беднякам, добавлено в виде предостережения, что «такая милостыня вовсе не должна раздаваться здоровым, сильным и праздным нищим и бродягам…»^[9]

Большую роль играли средневековые госпитали, которые занимались не только оказанием помощи больным, но и помогали нуждающимся и престарелым. При этом частная благотворительность состоятельных и знатных лиц была довольно значительна, так как церковь придавала особое значение делам милосердия и подобная благотворительность носила оттенок религиозности.

Значительным этапом в развитии и институализации социальной политики сыграли законы о бедных (XVI—XVII вв.), которым предшествовали статуты о рабочих, издававшиеся в Англии с 1350 г. Рабочие статуты и законы о бедных содействовали трудоустройству населения. Так, приказом 1349 г. было объявлено, что все лица, способные к работе и не имеющие средств к существованию, должны служить тем, кто в них нуждается, за обычную плату. Им запрещалось слоняться из одной местности в другую, они должны были довольствоваться работой в своей собственной деревне. Этим же приказом объявлялось, что лица, подающие милостыню здоровым нищим, будут заключены в тюрьму. Тем самым нищенство, уклонение от работы, как и помощь трудоспособным нищим, приравнивались к уголовному преступлению.

В конце XVII — середине XVIII в. слабости трудового законодательства (Статут о ремесленниках 1563 г., Закон о бедных 1601 г., Акт об оседлости 1662 г. и другие законодательные акты) привели к чрезвычайному обострению социальных проблем, выявив несоответствие законов изменявшейся социально-экономической ситуации. Масштабы бедности росли, при этом нищенство сурово каралось.

В 1795 г. в Англии был принят так называемый закон Спинхемленда, в соответствии с которым в дополнение к заработной плате беднякам следовало выдавать денежные пособия в соответствии со специальной шкалой, привязанной к ценам на хлеб, чтобы нуждающимся был, таким образом, обеспечен минимальный доход независимо от их заработков^[10]. Цель закона заключалась в обеспечении бедных минимальным доходом. Последствием действия закона явилось снижение социальной напряженности. Однако применение закона Спинхемленда привело к снижению заработной платы (поскольку бедняки все равно получали гарантированный доход в качестве пособия), обнищанию народных масс и социальному пауперизму, падению производительности труда и, по сути, ликвидации рынка труда. Закон был отменен в 1834 г.

Одним из трагических эпизодов в развитии социальной политики стало создание работных домов, которые существовали с начала XVII до конца XIX в. В романах Ч. Диккенса можно найти описание быта работных домов. В изображении Диккенса работный дом был тюрьмой в подлинном смысле слова. По сути, перед бедняками был поставлен выбор между полной отменой какой бы то ни было помощи и помещением в работный дом. Однако условия проживания в работных домах были хуже, чем стандарты жизни самых малооплачиваемых работников, что было связано с желанием свести к минимуму государственные расходы на поддержку бедных.

Долгое время необходимость обеспечивать работой бедных рассматривалась не просто как моральный долг общества, она выступала элементом представлений о дисциплинирующей роли социального вспомоществования. Существовало также согласие по вопросу о привлечении к труду опасных групп населения, с тем чтобы контролировать их и подвигать к исправлению; были предприняты меры по закреплению в определенных местах бродяг и подозрительных людей. В постановлении парламента Парижа, вышедшем в феврале 1515 г., впервые была официально признана необходимость обеспечивать работой безработных граждан. Однако между бездеятельностью в экономическом смысле и преступлением не делалось четких различий (нищие, мошенники, бродяги, неисправимые преступники, слабоумные, распутники).

Социальная история Франции и история социальной политики определены Великой французской революцией и Декларацией прав человека и гражданина. С 1770 г. в различных районах Франции создавались фонды благотворительных работ. В тексте закона от 19 марта 1793 г. часто встречаются первые описания программы государства всеобщего благосостояния. Каждый человек имеет право зарабатывать себе на жизнь, если он трудоспособен, или получать помощь, если он не в состоянии работать. Забота об обеспечении бедняков средствами к существованию является национальным долгом.

В 1789 г. было создано бюро «по вспомоществованию и труду». Стали создаваться благотворительные мастерские, организация деятельности которых способствовала общественному дискурсу: обязаны ли неимущие работать; каким образом вознаграждать их труд (заработная плата или пособие); каково юридическое положение мастерских (осуществление права на работу, одновременно налагающее обязательства на власти, или просто реализация текущей социальной политики).

В XIX в. в Германии был разработан особый комплекс правовых норм, получивший специальное название «социальное законодательство». Первым германским социальным законом стал Закон о материальной ответственности 1871 г. Им устанавливалась ответственность владельцев железнодорожных предприятий за несчастные случаи, которые произошли с работниками, занятыми на строительстве и обслуживании железнодорожных путей и составов. Работодатель был обязан возместить ущерб вне зависимости от того, кто был виноват в происшествии^[11]. В 1883 г. рейхстаг издал закон о страховании на случай болезни, в 1884 г. последовал закон о страховании от несчастного случая, а в 1889 г. — законы о страховании на случай инвалидности и по старости^[12].

Проблемы социальной политики рассматривали самые разные экономические теории. Это меркантилизм; классическая школа политэкономии; трудовая теория собственности; идеи А. Смита; теории обмена (рынка) и производства (богатства); экономического либерализма; теории физиократов, стоимости и распределения, Д. Рикардо и модель распределения доходов, общественная политика И. Бентама; разграничение законов производства и распределения, критика частной собственности Дж. С г. Милля, идеи П.-Ж. Прудона; экономическая теория К. Маркса, теории прибавочной стоимости и воспроизводства; отчуждение труда, историческая школа в политической экономии, национальная экономия Ф. Листа, историкоэтическое направление в политэкономии и т. д.

Современная экономика также не обошла своим вниманием социальные вопросы: современные теории австрийской школы; английских маржиналистов; общего экономического равновесия; экономическая теория благосостояния; американский институционализм; экономический либерализм Л. фон Миасса, Ф. А. фон Хайека; теория государственного регулирования экономики Дж. М. Кейнса; новая институциональная теория; теория общественного выбора и т. д.

Своим становлением и развитием социальная политика во многом обязана идеям и теоретическим конструкциям эпохи модерна: стоит упомянуть либеральную доктрину, теорию социального государства, подходы к формированию гражданского общества, понятия социальных рисков и социального страхования, благотворительности государства и индивида.

Важно запомнить!

Социальное государство — политическая система, перераспределяющая материальные блага в соответствии с принципом социальной справедливости ради достижения каждым гражданином достойного уровня жизни, сглаживания социальных различий и помощи нуждающимся.

Понятие «социальное государство» впервые употребил в 1850 г. Л. фон Штейн. Он включил в перечень функций государства «поддержание абсолютного равенства в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей власти»^[13].

В качестве количественных критериев реализации социального государства часто используются следующие:

• • уровень бедности (доля населения, находящегося за чертой бедности, принятой в данном государстве; в России под границей бедности понимается величина прожиточного минимума);
• • относительный эффект влияния социальных программ на уровень бедности (общий охват населения, включенность небедных в адресные программы для бедных; охват бедного населения адресными программами для бедных; вклад адресных пособий в доходы получателей);
• • доля в ВВП расходов, связанных с социальными программами, %.

С 1993 г. Россия официально провозглашена социальным государством (Конституция Российской Федерации, гл. 1, ст. 7).

Задача социального государства — обеспечить своим гражданам следующие условия:

• • каждый гражданин должен иметь достойный человека прожиточный минимум;
• • каждый трудоспособный человек должен иметь возможность зарабатывать на себя и на содержание всей семьи;
• • нетрудоспособные или граждане, нс имеющие по каким-либо причинам возможности трудиться (дети, больные, инвалиды, пенсионеры, безработные, беженцы и переселенцы), должны иметь возможность поддерживать обычный жизненный стандарт за счет перераспределения государством средств, накопленных субъектами, участвующими в экономической жизни страны.

Можно отметить такие основные теоретические объяснения социального государства, как гражданская точка зрения, представленная в работах Т. X. Маршалла (государство обеспечивает минимальную социальную поддержку, чтобы гарантировать подобающее участие индивида в либеральном демократическом обществе); функционалистская перспектива, идущая от Т. Парсонса (государственное вмешательство средствами социальной политики необходимо для разрешения конфликтов в развитых индустриальных обществах); марксистский взгляд (государство всеобщего благосостояния играет идеологическую роль в легитимации капиталистических социальных отношений, индивиды поддерживают государство и капиталистическую экономическую систему, поскольку они уверовали в благополучие, предоставляемое капиталистическим государством).

Обобщая подходы к оказанию социальной помощи и поддержки различным категориям населения, стоит остановиться на основных концептуальных моделях, выделенных Г. Эспин-Андерсеном, — это три типа социальной политики в государствах всеобщего благосостояния: либеральный, консервативный и социал-демократический, которые определяют характер и механизм реализации мер социальной помощи. Вероятно, в южноевропейских странах — в Италии, Испании, Португалии и Греции — действует четвертый тип режима, поскольку там родственные связи прочнее, а система государственных учреждений в значительно большей степени, чем в континентальной Европе, ориентирована на семью^[14]. Исследователи называют модели социальной политики в странах континентальной и южной Европы ссмсйно ориентированными, тогда как либеральный и скандинавский типы режимов классифицируются как внесемейные, поскольку выполнять работу по дому и ухаживать за домочадцами могут не только члены семьи и родственники, но и работники государственных учреждений либо коммерческих организаций^[15].

В частности, в Великобритании, Германии, Швеции и Испании действуют различные модели и по-разному решается вопрос о том, кто должен обеспечивать семью. Первая из моделей, действующая в некоторых странах, в частности в США и Великобритании, поощряет индивидуализм и свободные рынки, а государство всеобщего благосостояния играет в ней второстепенную роль. Британская рыночно ориентированная модель не предполагает значительного вмешательства государства в семейную жизнь и ограничивается целевой помощью бедным семьям и детям из неблагополучных семей, оставляя оказание услуг по уходу за детьми и домочадцами на долю рыночного и неформального секторов. Это побуждает средние классы самостоятельно заботиться о своем благосостоянии. Государство при оказании социальной помощи стремится ужесточить проверку доходов, наряду с этим переходит от традиционных пособий по нуждаемости к пособиям, выплачиваемым работающим бедным. Такой подход считается эффективным для одновременного решения двух проблем: нехватки адекватных стимулов к труду и расширения низкооплачиваемой занятости. Наиболее уязвимое место такой системы: чем больше граждан берут на себя обязательства по социальному обеспечению, тем сложнее государству обеспечивать сбор налогов.

Вторая модель социальной политики, например немецкая корпоративистская модель, основана на идее взаимного обмена: мужчина работает, а женщина занимается хозяйством; объем предоставляемых государством услуг по уходу за детьми невелик, зато весьма значителен масштаб социальных трансфертов женщинам, покидающим рынок труда в связи с рождением ребенка.

Скандинавские страны используют другую модель социальной политики, в которой приветствуется социальная демократия, эгалитаризм, всеобъемлющее социальное гражданство. Шведское государство всеобщего благосостояния, где в большинстве семей оба партнера работают, активно поддерживает семьи с детьми и уделяет значительное внимание вопросам гендерного равенства^[16]. Здесь обязательства по социальному обеспечению интенсивно выводились за пределы семьи с целью усиления конкурентоспособности работников на рынках, расширения занятости и увеличения производительности труда. Для скандинавских государств характерен акцент на всеобщих гарантиях минимального дохода; стимулировании экономической и социальной активности граждан, возведенной в моральноэтический стандарт жизни; высокоразвитой системе предоставления услуг по уходу за детьми, инвалидами и пожилыми. Система поддержки минимального гарантированного дохода эффективно противодействует бедности. Известно, что скандинавская социальная доктрина дорого обходится государственному бюджету. Однако, по имеющимся оценкам^[17], при учете всех затрат выясняется, что она не самая дорогая: то, за что скандинавы платят в форме налогов, американцы оплачивают из бюджета домохозяйств.

Основу системы социального обеспечения в Испании составляют услуги, производимые в рамках семьи, что связано с относительной слабостью системы всеобщего благосостояния и силой родственно-семейных связей. Данная модель сочетает социальное страхование с корпоративистскими традициями субсидиарности, распространенными в странах континентальной и Южной Европы. Этим странам свойственна приверженность традиционной ответственности семьи за благополучие ее членов (в наиболее выраженных формах это наблюдается в Южной Европе). Социальное страхование, связанное с занятостью, хорошо защищает тех, кто работает на условиях стабильного пожизненного найма.

Однако жизнеспособность систем, основанных на принципах социального страхования, в последние годы не гак очевидна, поскольку реализуемые меры неэффективны в отношении групп, слабо связанных с рынком труда. Еще большей проблемой является то, что социальное страхование не соответствует трансформационным процессам демографической структуры и структуре занятости. Индивидуальные профессиональные биографии становятся менее стабильными. Государства континентальной Европы оказались в ловушке: «высокий уровень социального обеспечения плюс низкая занятость».

Вопросы практики Нынешняя волна социальных перемен сопряжена с новыми проектами формирования общественного благополучия в условиях изменений в демографическом и семейном поведении людей. На фоне роста личной свободы возрастают риски и социальная незащищенность.

Как ответ на социальные и экономические вызовы в 1990;х гг. на свет появилась новая нолитэкономическая модель, названная «третий путь» (Third way). Эта модель претендует на роль альтернативы как неолиберальным концепциям, базирующимся в основном на приватизации системы социальной защиты, так и социальным доктринам по образцу скандинавских социал-демократических обществ благосостояния или немецкой социальной рыночной экономики с масштабным государственным регулированием и высокими налогами^[18]. «Третий путь» сводится к дерегулированию, децентрализации и снижению налогового бремени, включая сокращение государственных социальных налогов. Эта социальная доктрина предлагает обеспечивать благополучие граждан посредством подготовки их к самостоятельному достижению благополучия в рамках рынков, поэтому основной стратегией становится профессиональная подготовка и обучение на протяжении всей жизни. Предполагается, что порождаемые рынком социальные риски и неравенства можно преодолеть или сократить, если политика обеспечивает всем равные условия для конкуренции. Базовыми принципами становятся вовлечение населения в экономическую деятельность и расширение возможностей человека^[19].

Говоря о роли социальной политики в современном обществе, необходимо остановиться на ее проблемном поле, которое определяет следующие направления, технологии и объекты деятельности: преодоление социального неравенства; сохранение и приумножение человеческого капитала, создание возможностей для его воспроизводства; регулирование рынка труда и обеспечение занятости; преодоление бедности и социальной эксклюзии; обеспечение социальных потребностей индивида и семьи; регулирование поведения акторов социальной политики; формирование модели социальной ответственности бизнеса и других субъектов социальной политики.

К функциям социальной политики следует отнести: 1) обеспечение социальной устойчивости и социальной безопасности общества; 2) обеспечение политической устойчивости власти; 3) обеспечение такого распределения власти в хозяйстве (собственности), которое признавалось бы большинством справедливым, не требующим борьбы за передел; 4) налаживание такой системы распределения экономических ресурсов и экономического эффекта, которая более или менее устраивает подавляющее большинство населения; 5) обеспечение обществом и государством необходимого и достаточного уровня экологической безопасности; 6) обеспечение обществом и государством необходимого и достаточного уровня социальной защищенности как населения в целом, так и каждой из его социальных групп.

Принципы социальной политики — это обеспечение необходимого ресурсного потенциала социальной политики; всеобщность социальной политики; социальная справедливость; действенность и обеспеченность социальных гарантий; бесплатность и доступность социальных услуг; социальная ответственность субъектов.

Основные направления реализации социальной политики представлены на рис. 6.2.

Рис. 6.2. Основные направления реализации социальной политики.

За последние 20 лет в России сформировалась законодательная база социальной политики, затрагивающая вопросы пенсионного обеспечения, социальной поддержки и помощи, развития социальной инфраструктуры. Проблемы социального развития рассматриваются в главных российских стратегических документах: Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.; в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Вместе с тем нельзя не отметить, что характерными чертами социальной политики в современной России выступают:

• • низкая причинная обусловленность и выраженная ситуативность;
• • вторичность относительно экономики и социально-экономических процессов;
• • нацеленность на сохранение действующей модели государственной власти;
• • зависимость от понимания сути и содержания реальной социальной политики лидерами государственной власти и государственными служащими;
• • преимущественное применение программно-целевого механизма управления социальной сферой, ориентированного на относительно короткие сроки реализации программ.

Концепция государственной социальной политики в современной России включает следующие принципиальные положения: передача все большей части социальных функций в регионы; перенесение большей части финансирования социальных расходов на сбережения граждан; снятие ограничений в социально-трудовой сфере, создание возможностей для увеличения доходов граждан; поддержание оптимального уровня занятости.

Социальная политика реализуется на разных уровнях: федеральном (в рамках федерального законодательства и федеральных целевых программ); региональном (деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации); муниципальном и в рамках социальной политики (внутренней и внешней) предприятий, организаций и фирм. Региональная социальная политика формируется и реализуется только на базе согласованной социально-экономической политики Российской Федерации и субъекта Федерации.

Стимулировать новые субъекты семейной политики (муниципальные органы, бизнес, общественные ассоциации) возможно с помощью дифференцированной налоговой политики, обеспечивая оптимальное сочетание экономических, социальных и демографических интересов личности, семьи и общества. Социальная политика в ее региональном аспекте во многом переплетается с экономической политикой и определяется экономическим развитием и ситуацией в регионе. Однако в России наблюдается значительная дифференциация экономического развития регионов, что обусловливает их различные возможности в реализации комплексных целевых программ в интересах семей с детьми. Так, в 2013 г. валовой региональный продукт (ВРП) на душу населения в регионах страны колебался в пределах от 88 462,4 руб. в Чеченской Республике и 100 910,7 руб. в Республике Ингушетия до 4 003 353,8 руб. в Ненецком автономном округе и 2 540 488,6 руб. в Ямало-Ненецком автономном округе^[20].

Вопросы практики В системе социальной политики в России в последние годы, по мнению специалистов, можно выделить следующие этапы трансформаций:

• • 2000—2003 гг. — этап стабилизации социальных выплат гражданам, имеющим право на льготы и нестраховые социальные выплаты;
• • 2004—2005 гг. — этап масштабного перераспределения бюджетных полномочий, формат которых определялся Федеральными законами от 22 августа 2004 г. № 122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации““», от б октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 29 декабря 2004 г. № 199 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» и новой редакцией Жилищного кодекса Российской Федерации (в части назначения и выплаты жилищных субсидий). В отношении социальной защиты данные законы предусматривали следующие реформы: монетизация льгот; передача полномочий по ежемесячному пособию на ребенка на региональный уровень; административная реформа социальной защиты, в соответствии с которой социальные объекты передаются с муниципального уровня на региональный, и принятие единого для всей страны порядка предоставления жилищных субсидий;
• • 2006—2007 гг. — этап смещения приоритетов социальной защиты в пользу семей с детьми и семейного устройства детей-сирог;
• • 2008 г. и по настоящее время — проведение Года семьи, начало реализации национальных проектов; перенос акцента с деятельности в сфере социальной политики на реализацию целевых проектов и программ в интересах граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

При рассмотрении системы социальной политики мы сталкиваемся с имеющейся путаницей в дефинициях и критериях оказания поддержки в социальной сфере. Прежде всего это касается сущности социальной, семейной и демографической политики, а также понятия социальной помощи.

Полагаем, что социальная политика — это деятельность по выравниванию возможностей для различных социально-демографических групп и индивидуумов, прежде всего с точки зрения достаточности уровня и качества жизни.

Целью демографической политики выступает обеспечение расширенного или хотя бы простого воспроизводства населения. В данном контексте и должны рассматриваться предпринимаемые шаги в области повышения рождаемости и снижения смертности.

При реализации мер семейной политики объектом воздействия выступает именно семья, а не отдельные индивидуумы. Меры предпринимаются в целях повышения значимости семейного образа жизни.

Под социальной помощью в соответствии с действующим законодательством понимается предоставление социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан. Данное определение не расходится с принятым в других странах, вопрос состоит в выборе критериальной меры — в каком размере предоставляется помощь, что является целью данной деятельности.

Нормативная база Основы системы государственной социальной помощи в Российской Федерации заложены прежде всего федеральными законами: от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»; от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».

Государственная социальная помощь малообеспеченным в виде денежных выплат затронула лишь 8% всех опрошенных домохозяйств, и доля ее в располагаемых ресурсах получателей в среднем немногим более 5%. Удельный вес расходов на выплату пособий и социальную помощь составил в 2014 г. 3,1% ВВП и 4,5% общего объема денежных доходов населения^[21]. Расходы на социальную защиту в России составляют около половины всех расходов на социальную политику. Однако они все же более низкие, чем в европейских странах. Размер расходов на социальную защиту определяет и достаточно низкий вклад социальных пособий в доходы населения. Расходы на выплату пособий и социальную помощь, динамично увеличивающиеся в начале 2000;х гг., практически перестали расти (темп роста в 2014 г. по сравнению с 2013 г. составил 104,9%).

По данным доклада Международной организации труда о социальной защите в мире 2014—2015 гг., доля расходов на социальную защиту в ВВП России в 2011 г. составляла 15,97%, что ниже среднего уровня стран Восточной и Центральной Европы (17,8%)^[22].

Отход от стандартной модели занятости, когда работники получают заработную плату как наемные работники в рамках трудового правоотношения с нанимателями, имеют стабильные рабочие места и трудятся на условиях полного рабочего дня, специалисты МОТ фиксируют в течение нескольких последних лет. При этом в ряде стран с развитой экономикой доля занятости по найму не только показывает тенденцию к снижению, что, по оценкам МОТ, является отступлением от исторических закономерностей, но и частично видоизменяет свое качество. Возникает новая тенденция — распространение феномена неполного рабочего дня, который уже охватывает около 50% всех занятых на постоянной основе.

Модели социальной защиты также претерпевают изменения, однако они происходят гораздо медленнее изменений, происходящих на рынке труда.

Во многих странах системы трудового и социального нрава не отражают в должной степени перемен в характере занятости, и большинство работников по-прежнему находится за рамками законодательства о защите занятости, также начала снижаться степень защищенности работников, занятых и в стандартных, и в нестандартных условиях.

Россия, по мнению экспертов МОТ, входит в группу государств с наиболее высоким уровнем охвата населения социальным страхованием от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В России наиболее высокий уровень возмещения на случай временной нетрудоспособности среди стран Центральной и Восточной Европы. Кроме того, в России, по оценкам МОТ, система охраны материнства является одной из наиболее передовых в мире. По таким основным показателям охраны материнства, как продолжительность отпуска по беременности и родам (более 18 недель), объем пособий для женщин (пособие по беременности и родам составляет 100% от объема предыдущих заработков женщины), Россия входит в группу наиболее благополучных стран Центральной и Восточной Европы.

Наиболее благополучное положение с занятостью лиц с инвалидностью в настоящее время наблюдается во Франции и Германии, где для них применяется квотирование рабочих мест. В России это направление пока развито недостаточно сильно на фоне других сфер социальной защиты.

Программы социальной помощи действуют во всех европейских странах. По определению МОТ, расходы на социальное обеспечение включают в себя все программы или услуги, отвечающие следующим требованиям. Во-первых, программы призваны обеспечивать выплату пособий по меньшей мере по одному из следующих рисков и оснований: по старости; потере кормильца; инвалидности; в случае производственной травмы; по болезни и состоянию здоровья; семейным обстоятельствам; безработице; на жилье; по программе оказания социальной помощи и т. п. Во-вторых, система должна регулироваться законодательством, закрепляющим конкретные индивидуальные права или налагающим конкретные обязательства на государственные, полугосударственные органы или органы самоуправления. В-третьих, управление системой должно быть возложено по законодательству на органы государственные, полугосударственные или самоуправления или же на частную структуру, которой были предоставлены права на выполнение договорных обязанностей. В частности, хотя программы по выплате компенсации в результате производственных травм могут находиться в ведении частных структур, указанные программы в частном управлении должны включаться в расчет расходов системы социального обеспечения.

Зарубежный опыт

Подходы к оказанию социальной помощи, принятые в ряде стран. Особенностью последнего десятилетия стала смена тенденции расширения государственного участия в регулировании социальной сферы, действовавшей в течение 60 лет, на тенденцию передачи функций по организации социальной защиты населения на уровень штатов и местных органов власти.

Система социальной помощи в Германии гарантирует минимальный уровень жизни тем, кто зарабатывает недостаточно средств к существованию. Ее задача состоит в том, чтобы гарантировать социально-культурный минимум уровня жизни, выходящий за рамки чисто физических потребностей и включающий в себя также социальные и культурные потребности, что позволяет получателям быть активной частью общества.

Схема социальной помощи охватывает всех жителей с доходом ниже определенного уровня. Это пороговое значение зависит от размера и состава домохозяйства, а также от его особых потребностей. Социальная помощь является последним прибежищем малоимущих, что означает, что лица, претендующие на ее получение, должны вначале исчерпать возможности всех прочих источников дохода. Однако при определении нуждаемости минимальные суммы сбережений и активов не принимаются во внимание. Если сбережения и активы составляют более высокие суммы, то в принципе они должны быть использованы, прежде чем возникнет право на получение социальной помощи.

Социальная помощь в Германии устроена по принципу индивидуального подхода к удовлетворению потребностей нуждающихся, но при этом пособия являются относительно стандартными и регулируемыми. В полном виде социальная помощь состоит из четырех компонентов: это пособия стандартного размера, особые доплаты, единовременные пособия и жилищные субсидии.

В Швеции закон о социальном обеспечении регулирует право физического лица на получение социальной помощи. Лица, которые не в состоянии сами обеспечить свои потребности или организовать их обеспечение каким-либо другим способом, имеют право на получение помощи от Совета по социальному обеспечению на поддержание своего существования. Органы местного самоуправления обязаны предоставлять социальную помощь независимо от своего финансового положения, т. е. отказ местных властей от рассмотрения заявления на получение социальной помощи по причине нехватки средств является незаконным.

Цель назначения пособия в Швеции — преодолеть порог бедности. Шведская система социальной помощи, как и в других странах, полностью включена в систему социального обеспечения, взятую в широком аспекте. Таким образом, она взаимосвязана с системами социального страхования, политикой в области семьи и на рынке труда, а также с ценностями, на которых основываются эти системы. Задача сделать людей менее зависимыми от социальной помощи стала важной причиной для внедрения и распространения новых мер, которые считаются более приемлемыми для общественного мнения. Хотя получение социальной поддержки является всеобщим правом при выполнении определенных условий, дело выглядит так, что многие имеющие право за ней не обращаются. Социальная помощь не является привлекательным источником дохода, так как требует подачи индивидуального заявления в один из бюрократических институтов, решения которого не всегда можно предугадать.

Система социальной помощи в Японии исходит из следующих положений: государству следует принимать меры, направленные против причин бедности (болезни, увечья, рождение детей, нетрудоспособность, смерть, преклонный возраст, безработица и большие семьи) в форме оказания содействия через программы социального страхования или налоговые отчисления. Государство через систему оказания социальной помощи обязано обеспечить нуждающимся минимальный уровень жизни.

Закон о социальной помощи в Японии помощи устанавливает следующие четыре главных принципа: 1) государство отвечает за оказание помощи нуждающимся людям; 2) каждый гражданин имеет право на социальную помощь независимо от пола, социального происхождения и причин лишений, которые он испытывает: в первую очередь в расчет принимается его текущее экономическое положение; 3) государство гарантирует право людей на полноценный и достойный образ жизни на минимальном уровне; 4) программа оказания социальной помощи является последней инстанцией; пособия предоставляются после того, как заявителями были использованы все имеющиеся в наличии возможности и ими были приложены все усилия.

В Венгрии форма предоставления социальной защиты и помощи может быть разной: денежной, натуральной, в форме услуг. В денежной форме предоставляются пособие многодетным семьям, престарелым, долгосрочное пособие по безработице, регулярная социальная помощь, помощь на жилье, выплате медицинских услуг, временная помощь, пособие на погребение. В натуральной форме предоставляется помощь на обучение, отопление, питание и т. п.

Местные органы власти несут ответственность за организацию адресных программ социальной помощи, так как считается, что лучше всего определять нуждаемость и осуществлять мониторинг таких программ на местах. Существует законодательство, обязывающее местные органы власти предоставлять такую помощь нуждающимся.

Вопрос о выплате пособий тесно связан с оплатой труда. В XVIII— XIX вв. оплата труда женатого мужчины включала в себя деньги, необходимые не только для выживания работника, но и для удовлетворения потребностей его семьи. После массового вовлечения женщин в производство уровень оплаты труда упал, что было выгодно работодателям, и заработанных средств стало недостаточно для содержания семьи. С массовым переселением в города зависимость граждан от оплаты труда сильно возросла, поскольку их оторвали от земли, на которую они могли рассчитывать в любом случае. Заработная плата стала единственным источником существования большинства населения. Повышение минимального уровня оплаты труда до уровня восстановительного потребительского бюджета является необходимым компонентом социальной политики, поскольку восстановительный потребительский бюджет обеспечивает покрытие не только базовых потребностей работника, но и его семьи. Государство должно использовать государственную политику заработной платы для выполнения своих важнейших обязательств — обеспечение своим гражданам, в том числе несовершеннолетним, необходимого уровня жизни.

В настоящее время, но данным Росстата, минимальный размер оплаты труда составляет около 60% прожиточного минимума (табл. 6.1). Размеры остальных социальных гарантий еще ниже.

Таблица 6.1

Размеры основных минимальных социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации, в соотношении с величиной прожиточного минимума (на 1 января), %

Окончание табл. 6.1

Для России характерно сокращение вклада семейных и материнских пособий в доходы семьи. Расходы на семейные и материнские пособия в 1996 г. составляли 1,6% от объема денежных доходов населения, а в 2008 г. — около 0,7, 2012 г. — 0,8%. Наряду с этим отношение расходов на семейные и материнские пособия к величине ВВП сократилось с 1% в 1996;1997 гг. до 0,4% в 2008 г. и 0,5% в 2012 г.

В целом необходима смена общей парадигмы социальной политики — от политики борьбы с бедностью к политике стимулирования роста среднего класса. Это означает формирование новой или реструктуризацию прежней системы экономических, социальных, финансовых, политических и прочих институтов^[23].

Отсутствие должной системы социальной помощи и развитого сектора институциональных и неинституциональных услуг по уходу за детьми приводит к низкой, но сравнению с другими домохозяйствами экономической активности трудоспособных членов семей с детьми. Среди женщин, имеющих детей, значительно выше уровень безработицы. По данным выборочного обследования населения по проблемам занятости, проводимого Росстатом, в целом в 2011 г. среди женщин в возрасте 20—49 лет уровень безработицы оставлял 5,9%. В то же время для женщин с двумя детьми уровень безработицы составлял 6,5%, с тремя — 11,6, четырьмя и более детьми — 16,1%.

В России действует федеральная адресная социальная программа субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (жилищные субсидии), которая реализуется с 1994 г. (Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218−1 «Об основах федеральной жилищной политики»). В настоящее время в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации установлен единый порядок предоставления субсидий на всей территории России. Жилищные субсидии предоставляются семьям, доля расходов которых на оплату жилищно-коммунальных услуг превышает 22% от совокупного дохода семьи. В соответствии с действующим законодательством расчет субсидий производится исходя из региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг.

• [1] Рощин С. /О., Разумова Т. О. Экономика труда: экономическая теория труда: учеб, пособие. М.: ИПФРА-М, 2000. С. 30.
• [2] Сидорина Т. Ю. История и теория социальной политики. М.: РГГУ, 2012. С. 31.
• [3] Сидорина Т. Ю. История и теория социальной политики. С. 33.
• [4] Руссо Ж.-Ж.Об общественном договоре. М.: Канон+, 2001. С. 106.
• [5] Хюбиер К. Нация: от забвения к возрождению. М.: Канои+, 2001. С. 106.
• [6] Сидорина Т. Ю. История и теория социальной политики. С. 30.
• [7] Исследование проведено по заказу EU-RussiaCentre в декабре 2006 г. Опрос осуществлен по общероссийской репрезентативной выборке в 46 регионах России (130 точекопроса); всего было опрошено 1600 чел. старше 18 лет.
• [8] Корчагина И. И., Прокофьева Л. М. Население России: о роли общества и семьи в поддержке детей и престарелых // Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе /под науч. ред. Т. М. Малевой, О. В. Синявской. М.: НИСП, 2007. С. 334.
• [9] Эшли У. Дж. Экономическая история Англии в связи с экономической теорией / подред. Д. М. Петрушевского. М.: Типография А. Г. Кольчугина, 1897. С. 592.
• [10] Полстъи К. Великая трансформация: политические и экономические истоки нашеговремени. СПб.: Алетейя, 2002. С. 93.
• [11] История государства и права зарубежных стран / под общ. ред. Н. А. Крашенинниковой, О. А. Жидкова. М.: ИНФРА-М, 1998. Ч. 2.
• [12] Сидорина Т. Ю. История и теория социальной политики. С. 57.
• [13] Цит. по: Калашников С. В. Социальное государство: эволюция и этапы становления //Человек и труд. 2002. № 10. С. 47.
• [14] Esping-Andersen G. Social Foundations of Post-industrial Economics. Oxford: OxfordUniversity Press, 1999.
• [15] Ibid.
• [16] Ghysels J. Boundaries a drift? Partners' combinations of paid work and child-care time inSpain, Belgium and Denmark // Paper presented at ESPANET-Conference 13—16 November. Copenhagen, 2003; Perrons D. Economic Strategics, Welfare Regimes and Gender Inequality inEmployment in the European Union // European Urban and Regional Studies. 1995. Vol. 2 № 1.P. 99−120.
• [17] Esping-Andersen G. Social Foundations of Post-industrial Economics.
• [18] Why We Need a new Welfare State? Oxford: Oxford University Press, 2002. P. 1—25.
• [19] Детерминанты репродуктивного поведения населения и факторы семейного неблагополучия: результаты панельных исследований. М.: МОНФ, ПИСП, 2010. С. 66.
• [20] Регионы России. Социально-экономические показатели. 2015: стат. сб. М.: Росстат, 2015. С. 478−480.
• [21] Социальное положение и уровень жизни населения России — 2015 г.: стат. сб. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/bl5₄₄/Main.him.
• [22] Доклад о социальной защите в мире 2014/15: обеспечение экономического восстановления, инклюзивного развития и социальной справедливости / Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. М.: МОТ, 2015. С. 414.
• [23] Малева Т. М. Российский рынок труда: эффективность занятости или сокращениебезработицы?// Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерацииза 2011 г. / под ред. А. А. Аузана, С. Н. Бобылева. М.: ПРООН в РФ, 2011. С. 72.