Функции, формы и методы обеспечения национальной безопасности

Функции системы обеспечения национальной безопасности в функциональной структуре государства

Функция (от лат. functio) — исполнение, обязанность, круг деятельности. Функция — это основные направления деятельности какого-либо объекта (предмета). Природу функций изучали многие ученые, в том числе философы, определяющие их как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений, а также социологи, рассматривающие их роль, которую выполняет тот или иной элемент социальной системы в ее организации.

Существуют два подхода к рассмотрению сущности и назначения государства как социального института:

• 1) государство в статике как системное единство постоянного организованного общества, характеризующегося определенными качественными характеристиками (территориальной, политической, структурной организацией общества; формой правления; национальным устройством и др.);
• 2) государство в динамике как развивающаяся система, осуществляющая управление обществом в условиях внутренней и внешней среды.

В теории права и государства, рассматривающей государство в динамике, выделяют процесс функционирования государства и функции государства. В процессе исторического развития государства функции изменяются, одни возникают, другие исчезают. Л. А. Морозова понимает под функциями государства основные направления его деятельности, в которых выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и методах^[1]. Такой двойственный характер функций, заключающийся не только в действиях, задачах государства, но и в определенных формах и методах решения этих задач, важно учитывать при обеспечении национальной безопасности. Системообразующей составляющей функционирования государства выступают «цели». Цели и функции обеспечения национальной безопасности взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые — «как делать?».

С позиций теории бюрократической организации М. Вебера, СОНБ представляет собой сознательно координируемое социальное образование с определенными границами, которое функционирует для достижения основной цели — должного уровня защиты национальных интересов. СОНБ — это не только наличие структурных компонентов системы (государственных органов, общественных объединений, граждан), но и определенных функций этих структур (функциональные компоненты системы). Структура СОНБ зависит от особенностей функционирования ее составных частей, а именно взаимодействующих между собой субъектов, осуществляющих специфические функции в рамках установленной законодательством компетенции по защите интересов личности, общества и государства.

При этом следует отчетливо понимать, что не все общественные отношения охватываются сферой национальной безопасности, а только те, которые в конкретный исторический момент затрагивают национальные интересы Российской Федерации, для которых существуют опасности и угрозы.

В ст. 3 Федерального закона «О безопасности» представлены не функции обеспечения национальной безопасности, а содержание деятельности по обеспечению национальной безопасности, которое уже было рассмотрено в подпараграфе 2.2.3. Напомним, что основными направлениями этой деятельности являются:

• 1) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;
• 2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
• 3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
• 4) разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
• 5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
• 6) разработка, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;
• 7) организация научной деятельности в области обеспечения безопасности;
• 8) координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
• 9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;
• 10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;
• 11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством РФ.

Рассмотрим функцию координации как согласование деятельности субъектов, установление взаимосвязи, мобилизацию их усилий для успешного решения общих задач по обеспечению национальной безопасности. Основную координирующую роль в области обеспечения национальной безопасности играет Президент РФ, которому подчинены федеральные органы исполнительной власти, реализующие наибольший объем правоприменительных полномочий в этой сфере, а также формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности РФ и в пределах своей компетенции Правительство РФ, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Совет Безопасности РФ наделен функцией координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения национальной безопасности.

Специфика осуществления деятельности раскрывается подробнее в положениях Федерального закона «О безопасности»: в гл. 2 «Полномочия федеральных органов государственной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности» и в гл. 3 «Статус Совета Безопасности». В ст. 11 обозначены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности, которые осуществляют управленческие функции в этой сфере в соответствии со своим правовым статусом.

Органы исполнительной власти осуществляют следующие функции:

• 1) правотворческую;
• 2) регулятивно-управленческую;
• 3) правоприменительную;
• 4) юрисдикционную;
• 5) правоохранительную.

Правотворческая функция — деятельность, связанная с подготовкой проектов законодательных актов и изданием правовых актов управления.

Регулятивно-управленческая функция — деятельность органов исполнительной власти, связанная с организацией и упорядочением общественных отношений и поведения их участников в сфере национальной безопасности.

Правоприменительная функция — деятельность, связанная с юридически властным волеизъявлением субъектов обеспечения национальной безопасности и изданием индивидуальных актов управления.

Юрисдикционная функция — деятельность органов исполнительной власти, связанная с применением мер юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной, материальной).

Правоохранительная функция — деятельность органов исполнительной власти, связанная с обеспечением законности, прав и свобод граждан, противодействия правонарушениям.

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими различные функции, в соответствии с Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», являются:

• 1) федеральные министерства, выполняющие нормотворческую функцию и реализацию основных направлений государственной политики;
• 2) федеральные службы — функции по контролю и надзору;
• 3) федеральные агентства — организационно-хозяйственные функции.

В ст. 12 Федерального закона «О безопасности» представлены функции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения национальной безопасности, которые «в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности». В ст. 14 этого федерального закона определены основные функции Совета Безопасности РФ.

В теории государственного управления принято различать функции государственного управления и управленческие функции государственных органов. Г. В Атаманчук функциями государственного управления называет реальные целенаправленные организующие и регулирующие влияния на управляемые явления, тесно связанные с общественными функциями государства, с поддержанием свободы, суверенитета и исторического существования народов страны в рамках мирового сообщества^[2]. Управленческие функции государственных органов — это юридически выраженные управляющие воздействия определенных государственных органов в отношении управляемых объектов.

Общее между функциями государственного управления и управленческими функциями заключается в том, что они являются управляющими воздействиями государства, оказывающими влияние на сохранение и развитие общественной системы в целом. Поэтому в совокупности эти функции образуют сложную функциональную структуру государственного управления.

Различие между функциями государственного управления и управленческими функциями прослеживается по следующим критериям:

• 1) по субъекту воздействия (всей структурой государственного управления или конкретным государственным органом);
• 2) по объему влияния (на всю общественную систему или на отдельные компоненты общественной системы);
• 3) по средствам реализации (всей силой государства или полномочиями конкретного органа);
• 4) по характеру (связь государства со всей общественной системой или юридическая констатация правового статуса конкретного органа).

В связи с многогранным и динамичным характером деятельности СОНБ нет единой классификации ее функций. Пониманию функций обеспечения национальной безопасности помогает закон эмерджентности («системный эффект»). Функции целостной СОНБ являются функциями государственного управления. Они осуществляются всей СОНБ, оказывают влияние на всю область обеспечения национальной безопасности, реализуются всеми субъектами обеспечения национальной безопасности, отражают объективные взаимосвязи государства и общественной системы. Управленческие функции субъектов обеспечения национальной безопасности обусловлены их правовым статусом, закрепленным в нормативных правовых актах, определяющим место и роль в СОНБ.

• [1] См.: Морозова Л. А. Функции российского государства на современном этапе //Государство и право. 1993. № 6. С. 98.
• [2] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. С. 180—183.