Миротворческие операции международных организаций на современном этапе деятельности

В соответствии со ст. 24 Устава ООН именно Совет Безопасности несёт главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, принимает решения о направлении в ту или иную течку ооновских миротворческих контингентов, определяет круг задач этих сил и осуществляет политическое руководство операции.

Правовой базой миротворческих операций под эгидой ООН, как правило, являются резолюции Совета Безопасности, санкционирующие их проведением и определяющие их мандат. Такие резолюции являются международно-правовыми актами, в них содержится подробное описание политических и административных аспектов проводимых операций.

На всех этапах становления и развития института ОПМ (операции по поддержанию мира) с использованием военных наблюдателей и вооружённых сил ООН бывший Советский Союз, а затем Россия как постоянный член Совета Безопасности Активно участвовали в определении принципов и их комплектования, планирования, задействования, командной структуры, материально-технического обеспечения, функционирования и финансирования.

Основными элементами и условиями успеха ОПМ являются: чёткий мандат; сотрудничество сторон в выполнении этого мандата; последовательная поддержка со стороны СБ; готовность государств-членов предоставить необходимые военные полицейский и гражданский персонал, включая специалистов; эффективное руководство со стороны ООН на уровне Секретариата ООН и на местах; надлежащая финансовая и материальная техническая поддержка.

Операции по поддержанию мираесть предпринимаемые согласия сторон в конфликте действия с участием беспристрастного международного военного, полицейского и гражданского персонала в поддержку усилий по стабилизации обстановки в районах потенциальных или существующих конфликтах путём их предупреждения, сдерживания и урегулирования.

Международные операции с элементами принуждения могут быть учреждены исключительно по решению Совета Безопасности ООН. В целом вопрос о том как учреждаются миротворческие операции, принципиально важен. В ООН не затихает дискуссия о соответствующих полномочиях СБ и Генеральной Ассамблеи. ООН приняла резолюцию озаглавленную «единство во имя мира «. Данный документ, принятый во время войны в Корее, предусматривал созыв чрезвычайной сессии Генеральной Ассамблеи, которая могла бы рекомендовать государствам-членам ООН принятия коллективных мер, включая использование силы, если будут иметь место нарушения мира или акт агрессии.

В последнее время развернулась дискуссия относительно того, какой термин следует употреблять, когда речь идёт о миротворческой деятельности. Объективно такая необходимость назрела, поскольку ныне узаконенное определение «операции по поддержанию мира», которая изначально адекватно соответствовала характеру целей, главенствовавших в ходе первого поколения операций, а именно наблюдение за соглашениями о прекращении огня и разведении сил конфликтующих сторон, теперь уже не покрывает новую совокупность задач.

Подтверждением этого является различная композиция состава полевых операций. Например, Группа военных наблюдателей ООН в Индии и в Пакистане состоит только из военных наблюдателей, в то время как Вооружённые силы ООН по поддержанию мира на кипрее включают военный и полицейский персонал, а Миссия ООН по делам временной администрации в Косово и Миссия ООН в Боснии и Герцеговине, напротив, не содержали больших военных контингентов и состояли в основном из гражданского персонала и гражданских полицейских. В настоящее время в ряде операций полицейские контингенты являются основным компонентом миссии.

Не смотря на разный состав, все такие миссии имеют мандат от СБ ООН, который предписывает им выполнение целого ряда задач в рамках постконфликтного урегулирования, и тем самым они отличаются от других ооновских присутствий.

Согласия сторон — важнейший принцип определяющий, в конечном счете, вид проводимой операции, наиболее распространённый подход, который вместе с другими странами разделяет Россия, заключается в том, что международные силы развёртываются только после подписания учреждающим операцию международным органом и сторонами в конфликте соответствующего соглашения или получения от последних чётких гарантий, что они согласны с введением в зону конфликта международных миротворческих сил и не намерены оказывать противодействие их деятельности. Вместе с тем очевидно, что принцип согласия сторон не применим в случае проведения операций по принуждению к миру.

Беспристрастность международных сил в принципе есть следствия согласия сторон на их использования. Беспристрастность подразумевает отказ от действий, которые могут нанести ущерб правам, положению или притязаниям задействованных в конфликте сторон, а так же от действий, которые могут быть использованы как оказания предпочтения одной из сторон, но это не означает отказа от использования силы как в случае самообороны так и в отдельных случаях при упорном и очевидном препятствовании конфликтующими сторонами выполнению мандата миротворческих сил.

Ещё один принцип — общее руководство со стороны учреждающего органа, то есть СБ ООН, несущего по Уставу ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности.

Следующий принцип — порядок управления и контроля над международными миротворческими силами. Силы действуют под руководством СБ ООН, но находятся под командованием генерального секретаря.

Что касается состава сил, то они комплектуются за счёт персонала и состава вооружённых, полицейских сил и гражданских представителей различных государств на основе соглашений, достигнутых правительствами этих стран с Генеральным секретарём в лице Секретариата ООН. Исключительно важно чтобы и впредь силы ООН комплектовались после соответствующих консультаций с правительствами государств-членов и по согласованию с Советом Безопасности.

За прошедшие полвека более ста государств выделяли свои войска и иной персонал для участия в миротворческих операциях ООН. Во время первого постконфронтационного пика миротворческой активности ООН в 1993 году годовые расходы на операции составляли 4 млрд долл. при более чем 80 тыс. человек международного и военного гражданского персонала, которые действовали непосредственно в регионах конфликтов. К 1998 году последовало сокращение до 12 — 15 тыс. участников операций при годовом бюджете около 1 млрд долл. Однако в 1999 — 2000 годах только в операциях в бывшей Югославии вновь одновременно принимали участие свыше 65 тыс. человек, не считая других идущих в митре операций. Более 10 тыс. российских военнослужащих принимали в 2000 году участие в миротворческих операциях в Боснии, Союзной Республики Югославия, Молдавии/Приднестровье, Абхазии/Грузии, Южной Осетии/Грузии и Таджикистане.

В целом в последнее десятилетие обозначилась тенденция к усилению роли региональных организаций в миротворчестве, в том числе проведении миротворческих операций, как самостоятельных, так и в сотрудничестве с ООН. Ряд организаций, такие как ОБСЕ, НАТО, ЕС, ЗЕС, ОАЕ, ЭСЗАГ, ЮАСР, АСЕАН, ОАГ, СНГ, сформировали собственные концепции миротворчества в конфликтных регионах и доктрины миротворческих операций, а большинство из упомянутых 10ти организаций осуществили их на практике.

В ходе 49 операций, предпринятых за первые 50 лет ооновского миротворчества, в 15 случаях — в той или иной форме — имело место сотрудничество с региональными субрегиональными организациями и / или соглашениями. В частности это взаимодействие включало совместное развёртывание миротворческих сил (Либерия, Грузия, Босния и Герцеговина), совместное развёртывание в поддержку мира (Гаити), оперативную поддержку (Восточная Славония) и дипломатическую поддержку (Камбоджа).

После того как закончилась «холодная война», у мирового сообщества появилась надежда, что соответствующие статьи Устава ООН, касающиеся роли региональных, субрегиональных организаций и / или соглашений в поддержку международного мира и безопасности, могут быть эффективно востребованы.

Но, как указывалось в «Повестке дня для мира», «региональные действия в целях децентрализации, делегирования полномочий или сотрудничества с ООН могли бы не только облегчить ношу Совета Безопасности ООН, но и способствовать более глубокому смыслу соучастию, формированию консенсуса и демократизации в международных делах, …а если СБ примет решение уполномочить региональное соглашение или организацию взять на себя лидирующую роль в решении кризиса в соответствующем регионе, это будет означать, что авторитет ООН подтверждает действенность региональных усилий».

Региональные организации могут быть лучше осведомлены о причинах конфликта, могут лучше знать особенности представителей сторон и иметь больше гибкости в изыскании средств.

Сотрудничество ООН с региональными, субрегиональными организациями и /или соглашениями может быть так же полезным для обеих сторон, в частности при разработке «стратегии выхода» в рамках подготовки с свёртыванию миротворческой операции.

Прежде всего за десятилетие 90-х годов, миротворческие операции перестали быть прерогативой ООН: более десяти операций проведены не ООН, а региональными организациями, соглашениями и коалициями государств, ещё столько же проведены отдельными государствами или коалициями государств по просьбе ООН, но в полнее самостоятельно при собственном финансировании, организации, управлении.

Вплоть до середины 1999 года ООН имело лишь небольшое число полевых операций с элементами гражданской администрации или надзора за ней. Однако в июне 1999 года Секретариат получил указание создать временную гражданскую администрацию для Косово, а тремя месяцами спустя — для Восточного Тимора. На эти операции были возложены задачи и обязанности, имеющие уникальный характер среди всех полевых операций ООН. Никогда ранее операции не должны были разрабатывать законодательство и обеспечивать его соблюдение, создавать таможенные службы и издавать распоряжения, устанавливать и взимать налоги на предпринимательскую деятельность и подоходные налоги, привлекать иностранные капиталовложения, разрешать имущественные споры и вопросы ответственности за военный ущерб, восстанавливать и эксплуатировать коммунальные предприятия, создавать банковскую систему, создавать школы, и платить оклады учителям, собирать мусор — причём в условиях пострадавшего от войны общества и с использованием только добровольных взносов, поскольку бюджет миссии с развёрсткой взносов даже для таких миссий по делам «временной администрации», не предусматривает ассигнований на саму местную администрацию. Помимо этих задач такие миссии должны пытаться восстановить гражданское общество и содействовать уважению прав человека в местах, где недовольство и недоброжелательство носят повсеместный и глубокий характер.

За этими проблемами кроется более крупный вопрос: должна ли вообще ООН заниматься этим делом и, если да, должно ли это рассматриваться как элемент миротворческих операций или же они должны находиться введение какой-то иной структуры? Хотя, в полнее возможно, СБ и не будет вновь поручать ООН заниматься вопросами временной гражданской администрации, никто этого не ожидал и в отношении Косово или Восточного Тимора. Внутригосударственные конфликты продолжаются, а будущую нестабильность трудно предвидеть, и поэтому, несмотря на явно двойственное отношение к гражданской администрации среди государств — членов ООН и внутри Секретариата, другие подобные миссии могут вполне учреждаться в будущем, причём на такой же безотлагательной основе.

Межу тем в рамках временной гражданской администрации возникает очень острый вопрос, на которой в любом случае необходимо дать ответ, — вопрос о «применимом праве». В двух «горячих точках», в которых операции ООН выполняли правоохранительные функции, они столкнулись с ситуацией, когда местные судебные и правовые инстанции, как оказалось, либо отсутствуют, либо не имеют достаточной практики, либо подвержены запугиванию со стороны вооружённых элементов. Более того, в обоих местах законодательные и правовые системы, существовавшие до возникновения конфликта, были поставлены под сомнение или отвергнуты основными группами, которые считаются жертвами конфликтов.

Есть мнение, что задачи этих миссий были бы гораздо проще, если бы общий для системы ООН пакет мер в области правосудия позволял им применять временный законодательный кодекс, которому персонал миссий мог бы обучаться заранее, пока идут поиски окончательного ответа на вопрос «о применимом праве». Исследователям миротворчества стало ясно, что за пределами системы ООН наметились определённые наработки в решении этой проблемы, и при этом делаются ссылки на принципы, руководящие установки, кодексы и процессуальные нормы, содержащиеся в нескольких десятках международных конвенций и деклараций, касающихся вопросов прав человека, гуманитарного права и руководящих указаний для работников полиции, прокуроров и работников пенитенциарных учреждений.

Такие исследования имеют своей целью выработку кодекса содержащего основы как законодательных, так и процессуальных норм, с тем что бы позволить любой операции применять принципы надлежащей судебной процедуры с использованием международных юристов и согласованных на международном уровне стандартов в случае таких преступлений как убийство, изнасилование, поджог, похищение и нападение при отягчающих обстоятельствах. Считается, что имущественное право, по всей видимости, останется за рамками такого «типового кодекса», но любая операция будет, по крайней мере, в состоянии эффективно подвергать судебному преследованию тех, кто сжигает дома своих соседей, пока решается вопрос об имущественном праве. В настоящее время данная правовая проблема по-прежнему не решена.

Каждая новая сложная задача поручаемая новому поколению миротворческих операций, вызывает спрос, который система Организация Объединённых Наций не способна удовлетворить в короткие сроки. Это явление впервые возникло в начале 90-х годов с развёртыванием следующих операций по выполнению мирных соглашений: Временный орган ООН в Камбодже (ЮНТАК), Миссия наблюдателей ООН в Сальвадоре (МНООНС), Контрольная миссия ООН в Анголе (КМООНА) и Операция ООН в Мозамбике (ЮНОМОЗ). Система ООН пыталась набрать в короткие сроки экспертов по таким вопросам как помощь в проведении выборов, экономическое восстановление и реконструкция, контроль за соблюдением прав человека, производства радио и телевизионных программ, судебные вопросы и организационное строительство.

Косово Основополагающим документом урегулирования в Косово является резолюция 1244 СБ ООН, в соответствии с которой центральная роль в мирном процессе закреплена за ООН и её Советом Безопасности, а в крае развёрнуты международное гражданское присутствие (Миссия ООН в Косово — МООНК) и присутствие сил безопасности (Силы для Косово — СДК).

В соответствии с подписанным в июне 1999 года в г. Куманово (Македония) Военно-техническим соглашением из края были выведены югославские подразделения и размещены СДК. В соглашении определены рамки взаимодействия сил с югославской армией и полицией, а так же наземная зона безопасности (НЗБ) вдоль административной границы Косово с остальной Сербией. Численность СДК, изначально определённая в 49,5 тыс. человек, постепенно сокращается. Край разделён на пять оперативных секторов под контролем Великобритании, ФРГ, Италии, США и Франции. В соответствии с договорённостями министров обороны России и США (Хельсинки, июнь 1999 г.) в Косово был развёрнут российский воинский контингент (РВК). Политический и военный контроль над РВК был закреплён за российским командованием.

Тот факт, что Россия с самого начала участвовала в военной составляющей миротворческой операции в Косово, был важен не только с точки зрения оказания реального влияния на обстановку в крае, но из позиции практической работы в Совете Безопасности ООН. Российская делегация активно использовала информацию «из первых рук», которую она получала от РВК, для проведения принципиальной линии в ходе согласования документов в рамках нью-йоркской контактной группы и в полном формате Совета Безопасности. Учитывая общую ситуацию, а так же то обстоятельство, что операция из чисто военной фазы перешла в плоскость социально-экономической реабилитации, поддержание правопорядка и запуска механизма функционирования новых властных структур, руководством России было принято принципиальное решение о выводе РВК из Косово, и этот процесс был завершён 24 июля 2003 года.

Миссия ООН в Косово наделена полномочиями по управлению краем в переходный период и созданию местных структур в рамках «широкой автономии и реального самоуправления» края. МООНК состоит из гражданского административного компонента (администрация, полиция, судебная система) — под управлением ООН; институционально-правового (демократизация, институты власти, выборы, права человека), руководимого ОБСЕ, и экономического (восстановления хозяйства), ведомого ЕС. Миссию возглавляет спецпредставитель Генсекретаря ООН. Под эгидой ООН действует международная полиция численностью 4700 человек. В её задачи входит обеспечение законности и правопорядка в крае, содействие подготовки местного полицейского персонала и мониторинг его деятельности. В составе полиции работает около ста российских милиционеров.

В сентябре 1999 года (по истечению срока, установленного для демилитаризации так называемой Освободительной армии Косово — ОАК) был создан корпус защиты Косово численностью 5 тыс. человек, в задачу которого входит оказание помощи населению при стихийных бедствиях и в чрезвычайных ситуациях. Его деятельность контролирует СДК и ООН.