Социальные вопросы в деятельности земских органов

Стесненные в правовом отношении, располагавшие ограниченным бюджетом, институты самоуправлений проявили удивительную способность к существованию даже в условиях авторитарного государства. Они сумели создать определенную экономическую базу, с помощью которой внесли значительный вклад в развитие таких областей общественной жизни, как народное образование, здравоохранение, социальное призрение, агрономическое и зоотехническое обслуживание крестьянских хозяйств, их исследование с помощью земской статистики и др.

Будучи ближе к народным массам и лучше зная их нужды сравнительно с высшими правящими кругами, деятели земского самоуправления на рубеже 1870— 1880-х гг. разработали в рамках мероприятий программу по улучшению социального положения крестьянства. Она содержала такие основные требования, как расширение крестьянского землевладения, уменьшение выкупных платежей, введение мелкого кредита для крестьян, отмена подушной подати, ослабление налогообложения маломощных хозяйств, введение всеобщего школьного обучения детей, организация внешкольного образования, формирование сети учреждений здравоохранения, налаживание социальной помощи нуждающимся в ней группам населения.

В реализации целого ряда разделов этой программы земские и городские самоуправленческие органы добились заметных успехов. Убедительным свидетельством в пользу такого заключения могут служить прежде всего школьные дела. В середине XIX столетия в России шло активное формирование современной для того периода системы учебных заведений в городах. Что касается сельской местности, то, по признанию министра просвещения, даже в 1866 г. начальное образование в деревне находилось в зачаточном состоянии. На основании анализа состояния школьного дела исследователь истории земства И. П. Белоконский пришел к выводу, что до земских учреждений настоящих школ для сельского населения не существовало вовсе.

В первой половине XIX столетия в селах государственных крестьян было учреждено 2782 школы, в которых училось 139 тыс. учащихся-мальчиков. На этом основании можно сделать заключение, что до земских учреждений в районах жительства основной массы крестьянства Европейской России практически не было сельских школ.

С созданием органов самоуправления дело общеобразовательной подготовки крестьянских детей сдвинулось с «мертвой точки». Результатом инициативы и деятельности местных выборных управ, сельских обществ и либеральной интеллигенции стало создание земских школ. Уже за первое десятилетие своего существования самоуправленческие учреждения открыли около 10 тыс. начальных школ. К 1900 г. сеть земских школ расширилась почти вдвое, в то время как в течение 1770—1855 гг., т. е. за более чем 80 лет деятельности правительств Екатерины II, Павла I, Александра I и Николая I, — было основано 2986 школ, где в 1850-е гг. обучалось около 147 тыс. учащихся.

Развертывание системы начального образования влекло за собой рост расходов на нее за счет местного бюджета. Если в 1875—1880 гг. земские органы ежегодно затрачивали на строительство и содержание школ около 2 млн руб., то в 1910 г. расходы земств только на сельские школы составляли почти 30 млн руб. При этом забота о развитии школьного дела была одним из приоритетных направлений земской деятельности. Подобное заключение подтверждается удельным весом затрат на образование. Расходы на организацию и содержание школ в 1878 г. составляли 14,5% общего земского бюджета, в 1890 г. — 15,3%, а в 1900 г. они увеличились почти до 18%. В целом, ассигнования земских органов на школы возросли с 740 тыс. руб. в 1868 г. до 66,5 млн руб. в 1912 г. На земства и крестьянские общества приходилось 80% всех расходов на школу.

Строительство системы начального образования на селе поставило перед органами самоуправления задачу подготовки учительских кадров. Поскольку во второй половине XIX в. правительство не оказывало земствам какой-либо помощи в организации народного просвещения, местные выборные управы собственными силами решали проблему обеспечения учебных заведений педагогическим персоналом. Самоуправленческие органы развернули интенсивную и разностороннюю деятельность по формированию учительского корпуса земской начальной школы. В этих целях в Санкт-Петербурге, Новгороде, Рязани, Самаре и Казани были открыты специальные учительские семинарии, которые готовили кадры для сельских школ земского ведомства. Из 34 земских губерний 16 губернских управ систематически делали финансовые вложения в бюджет государственных учительских семинарий, благодаря чему часть их выпускников пополняла земское учительство. Целая группа земств содержала стипендиатов, направленных на учебу в министерские учительские семинарии, в том числе Владимирскую, Калужскую, Нижегородскую, Псковскую, Тамбовскую, Уфимскую и др.

Вся эта многогранная деятельность дала реальные результаты. В 1910 г. в земских школах работало свыше 40 тыс. учителей, основная масса которых была подготовлена усилиями самих учреждений местного самоуправления. Большое внимание земские органы уделяли повышению квалификации учительских кадров. Только в течение 1897—1901 гг. они провели более 70 педагогических курсов по вопросам содержания и методики школьного обучения.

Не случайно по сравнению с министерскими и особенно церковно-приходскими школами земские школы отличались более высоким уровнем учебного и воспитательного процесса.

Постепенно благодаря усилиям таких деятелей просвещения, носителей прогрессивных педагогических взглядов, как К. Д. Ушинский, Н. И. Пирогов и др., а также подвижнической работе тысяч учителей, посвятивших свою жизнь благородному делу народного образования, сложился особый тип земской школы с трехгодичным и четырехгодичным обучением. Земская школа стала важным составным звеном российской культуры второй половины XIX в. По существу, созданием начальной сельской школы Россия обязана местным органам самоуправления. По характеристике известных либеральных деятелей Г. Е. Львова и Т. И. Полпера, земство создало не только школьные здания и школьное хозяйство, но и всю внутреннюю жизнь, весь строй ученья, словом, создало «земскую школу» .

Земские самоуправленческие органы сыграли значительную роль в организации воскресных школ. Эти школы давали возможность получить начальное образование фабрично-заводским рабочим, ремесленникам и другим городским жителям, а также их детям. В середине XIX в. первые воскресные школы были открыты в Москве, Киеве, Харькове и ряде прочих городов. В организации воскресных школ либеральная общественность и демократическая интеллигенция опирались на огромную тягу народа к знаниям. Известный ученый-педагог К. Д. Ушинский отмечал, что стоило только отворить двери школы, чтобы она наполнилась детьми и юношами и даже взрослыми людьми, проработавшими всю неделю и идущими в школу не по принуждению. Поэтому не случайно воскресные школы получили широкое распространение. В начале 1860-х гг. в 53 губерниях действовало более 300 школ.

В земском опыте представляет значительный интерес комплексный подход к постановке народного образования, что выражалось в органическом соединении решения таких важных задач, как широкое строительство школьных зданий, формирование квалифицированных учительских кадров, введение прогрессивной образовательной системы, переход к бесплатному образованию и бесплатному обеспечению учащихся учебными пособиями, создание сети культурных учреждений, в том числе библиотек, издательств, книжных складов, народных театров и народных домов.

Значительное место в деятельности земских самоуправленческих органов занимала организация медицинского обслуживания населения. В середине XIX в. врачебная помощь на селе фактически отсутствовала. По заключению С. Н. Корженевского, занимавшегося изучением становления и развития здравоохранения в России, в сельской местности до земства амбулаторного лечения не было, не было, в сущности, и коечного лечения.

После образования выборных земских органов в начале 1860-х гг. в их ведение перешли 32 губернские больницы па 6200 мест и 303 у.е.здные больницы, каждая из которых была способна разместить в среднем 17 больных. Медицинское обслуживание сельского населения было организовано по округам, причем за одним окружным врачом закреплялось по 3—5 у.е.здов. В 1866 г. в земских губерниях насчитывалось около 360 у.е.здов. Из них в 138 у.е.здах работало по одному врачу, а 126 у.е.здов не имели врачей вообще.

Активная деятельность органов самоуправления значительно изменила положение в этой важной социальной области. Данные за период с 1870 по 1910 г. свидетельствуют об интенсивном развитии сети земских медицинских учреждений. За это время число врачебных участков увеличилось с 530 до 2686, в том числе больничных участков в сельской местности с 70 до 1715. Если в 1875 г. на один врачебный участок приходилось 950 тыс. человек, то в 1910 г. нагрузка на один участок уменьшилась до 28 тыс., т. е. изменения в лучшую сторону были весьма существенными. В 1910 г. по сравнению с 1870 г. количество коек на 10 тыс. жителей увеличилось с 1500 до 4800. За тот же период сеть самостоятельных фельдшерских пунктов выросла с 1350 до 2620. Если в 1870 г. отношение числа фельдшерских пунктов к врачебным составляла 2,5:1, то в 1910 г. уже 1:1.

В эти годы количество врачей на службе уездных земств увеличилось с 235 до 3097 человек. Всего в губерниях с земским самоуправлением действовало свыше 2 тыс. больниц на 42 тыс. мест, в том числе 1700 больниц в сельской местности.

Органы самоуправления принимали меры по постепенному уменьшению удельного веса фельдшерской помощи населению и ее замене врачебным обслуживанием. Еще в 1898 г. в 72 земских уездах у фельдшеров лечилось 50—75% больных, в 141 у.е.зде — от 25 до 50%. К 1905 г. положение с врачебным обслуживанием значительно улучшилось. Из 34 губерний земского самоуправления в 20 губерниях количество больных, получивших медицинскую помощь у врачей, составляло 65—95% и в 14 губерниях их число колебалось от 45 до 64%.

Об улучшении организации здравоохранения свидетельствует переход к прогрессивным формам помощи населению. В 1880 г. стационарная система медицинского обслуживания действовала только в 19 у.е.здах, разъездная — в 134 и смешанная — в 206 земских уездах. К 1900 г. на стационарное лечение больных перешли уже 138 у.е.здов, смешанная система практиковалась в 219 у.е.здах, а разъездная форма обслуживания сохранилась лишь в двух уездах.

После социальных потрясений 1905—1907 гг. земство практически отказалось от политической оппозиции. Правительство с одобрением отнеслось к подобной позиции и поддержало «новые отношения» с земством финансированием части расходов на местные нужды. В частности, в 1912 г. государство выделило земствам ассигнования на здравоохранение в сумме 30 млн руб. Общие расходы земских органов на медицинское обслуживание населения составили в указанном году 60 млн руб., или более 20% земского бюджета.

Земскими учреждениями была создана сеть аптек, открыты фельдшерские и медицинские курсы. Благодаря земским врачам и фельдшерам были побеждены некоторые эпидемические заболевания, медицина начала входить в крестьянскую среду.

Наряду с этим земства оказывали социально-экономическую помощь крестьянству и другим сословиям. С помощью органов самоуправления создавались агрономическая, зоотехническая, ветеринарная и другие службы, вошли в практику кредитное и страховое дело.

Среди социальных мероприятий земских управ следует отметить их работу, но организации и развитию сельского кредита. В 1870-е гг. ими было создано 422 ссудо-сберегательных товарищества с участием земского капитала. Они открыли около 100 касс мелкого кредита для оказания помощи крестьянским хозяйствам. Эти кассы в начале 1900;х гг. располагали средствами на общую сумму около 40 млн руб.

В практике социальной деятельности земских органов значительное место занимало поощрение различных форм кооперативного движения. Развитие сельскохозяйственной кооперации связано с именами таких либеральных деятелей, как Н. П. Гибнер, С. Д. Маслов, А. В. Чаянов. Для формирования и роста потребительской кооперации многое сделали В. Н. Зельгейм, Д. С. Коробов, А. В. Меркулов. Благодаря поддержке земств с 1890-х гг. начался устойчивый подъем кооперативного движения. В 1901 г. сеть кооперативных объединений охватывала 1625 кооперативных обществ, в том числе 837 кредитных, 600 потребительских, 137 сельскохозяйственных и др.

Российская кооперация была в основном деревенской. Из общего количества кооперативов 88% действовали на селе и обслуживали крестьянское население. К 1914 г. кооперация в России набрала силу, создала общероссийские или региональные специализированные союзы и центры. В конце 1916 г. кооперация представляла собой разветвленную систему, объединявшую 63 тыс. кооперативов всех видов и 24 млн членов. В нее входили 35 тыс. товариществ потребительской кооперации (11,5 млн членов), 16 261 кредитных объединений (10,5 млн), 5500 обществ сельскохозяйственной кооперации (1,6 млн), 4100 молочных, кустарных и других артелей (495 тыс.).

Вместе с семьями кооперация на селе обслуживала около 100 млн человек, т. е. свыше 80% сельского населения. Земские органы самоуправления содействовали созданию кооперативов и их оформлению в союзы, оказывали помощь в проведении съездов представителей кооперативных объединений, выступали за расширение самостоятельности товариществ и обществ кооперации.

Социальная деятельность земских управ включала в себя меры по исследованию уровня жизнеобеспечения сельского населения, состояния и развития крестьянского хозяйства. Эта работа выполнялась специально созданными структурами. Такими подразделениями стали земско-статистические бюро. Первоначально они сосредоточили внимание на обследовании сельских обществ. Но с 1880 г. основным объектом анализа бюро являлся крестьянский двор. Статистики учреждений самоуправления собрали громадный материал о демографическом состоянии деревни, экономическом положении крестьянского хозяйства. Их исследования охватили почти всю территорию Европейской России. Из 359 у.е.здов земских губерний к 1913 г. они завершили сбор статистических данных в 305 у.е.здах. Служащие земств составили подворные переписи 4,5 млн крестьянских дворов и почти 40 млн десятин надельной земли, причем их описания отличались полнотой и глубиной обследования, тщательностью обработки исходных данных. Результаты статистического анализа крестьянской экономики, осуществленного земскими бюро, оказали влияние на содержание программных документов либерального движения по аграрному вопросу.

В социальной поддержке населения самоуправленческие органы придавали большое значение организации юридической помощи населению. Рассматривая юридическую службу как важный инструмент государственного управления, официальная администрация препятствовала созданию этого института в системе земского самоуправления. Однако потребность населения русской «глубинки» в юридической помощи была настолько велика, что губернские и уездные земские управы сочли необходимым пойти навстречу нуждавшимся и практиковать различные формы юридического обслуживания населения. Наибольшее распространение в этой области получили юридические консультации. Особенно значительную сеть юридических консультаций создали Московская, Тамбовская, Полтавская и другие земские и уездные управы. Например, юридическая консультация Лохвицкой уездной управы Полтавской губернии рассмотрела в 1910 г. 1100 различного рода дел, в 1911 г. — 1800, в 1912 г. — 2200 дел, податели которых нуждались в квалифицированной помощи специалистов в области права.

Значительная работа проводилась органами земского и городского самоуправления в области социального обеспечения и социальной поддержки целого ряда категорий населения. Эта работа включала в себя строительство и содержание богаделен, устройство сиротских приютов, открытие яслей для грудных детей, создание училищ для слепых, организацию школьных интернатов, учреждение «домов трудолюбия», опеку над домами призрения для душевнобольных, выделение пособий малообеспеченным семьям, развитие сети столовых для бедных, финансирование питания в земских больницах и др.

По данным известного исследователя истории общественного призрения в России Е. Д. Максимова, ко времени введения земского самоуправления действовало 107 богаделен, 21 сиротский дом, 33 дома для душевнобольных и ряд других заведений социального обслуживания нуждающихся, причем в земских губерниях находилась примерно половина общего количества этих учреждений. По мере укрепления земских органов и расширения их деятельности по жизнеобеспечению местного населения они уделяли все большее внимание делу социального призрения. С 1871 по 1890 г. земства израсходовали на здравоохранение 130 млн руб. и на общественное призрение 40 млн руб. Если учесть, что эти две области земского «попечения» находились в органичном единстве между собой, то за 20 лет на их организацию и развитие было затрачено в общей сложности 170 млн руб., причем расходы па здравоохранение увеличились в 4,9, а на социальное призрение — в 5,5 раза. В 1890 г. самоуправленческие органы выделили на социальную поддержку почти 3 млн руб., или около 10% всего земского бюджета на так называемые необязательные расходы.

Сравнительный анализ социального обеспечения в 1860-е и 1890-е гг. убедительно свидетельствует, что за 30 лет деятельности губернские и уездные управы добились заметного улучшения дел в области общественного призрения, которое в сельской местности к концу дореформенного периода делало лишь первые шаги.

В начале 1860-х гг. в среднем на одну губернию приходилось девять больниц. К 1890-м гг. в земских губерниях их количество возросло в три раза и достигло 26 в каждой губернии. За это время произошло пятикратное увеличение численности богаделен и инвалидных домов. Вместо двух богаделен на губернию в 1860-х гг. теперь количество этих благотворительных заведений составляло 10 на одну губернию. Если в начале 1860-х гг. один сиротский и воспитательный дом приходился почти на полторы губернии, то в 1890-е гг. каждая земская губерния имела по два таких заведения. Неземские губернии, где социальное обеспечение находилось в ведении государственных приказов общественного призрения, по количеству призреваемых остались на уровне 1860-х гг. или даже сократили количество некоторых видов благотворительных заведений. Состояние закрытого социального призрения в виде сети заведений и количество призреваемых в 1890-е гг. наглядно показывают сравнительные данные по земским и неземским губерниям (табл. 3.1.).

Таблица 3.1. Наличие заведений для призрения, в том числе земских, городских, приказных, сословных и частных

Результатом социальной деятельности земств стало значительное расширение сети учреждений общественного призрения. К началу 1890-х гг. они содержали более 300 богаделен, т. е. почти в пять раз больше, чем в 1860-е гг. В тот же период общая сеть сиротских и воспитательных домов и других учреждений призрения детей составляла 318, в том числе земских — 42, городских и сословных — 100 и частных — 176. Их опекой было охвачено более 5 тыс. жителей.

Достигнутые органами самоуправления заметные результаты в формировании системы социального призрения позволили Е. Д. Максимову сделать обоснованное заключение о том, что при острой нужде в финансовых средствах земством сделано больше того, что можно было ожидать. Повысив у населения интерес к общественным делам и живым примером подтвердив важность участия в них общественных сил, земское самоуправление тем самым вызвало население к самодеятельности и инициативе в делах, по привычке считающихся в неземских губерниях «предметом ведения» приказов и других казенных учреждений.

Справедливость этих заключений Е. Д. Максимова подтверждается сравнительными данными состояния социального призрения в губерниях с земским самоуправлением и в губерниях, управлявшихся официальными административно-бюрократическими государственными органами. Материалы по 28 губерниям свидетельствовали, что в 1891 г. в них действовало 134 земских, 348 городских и сословных и 228 частных богаделен, приютов, столовых, обществ помощи и других учреждений социальной поддержки престарелых, инвалидов, безработных и других нуждающихся лиц. Общее количество различного рода институтов общественного призрения в земских губерниях составляло 1090 заведений. «Попечением» этих учреждений было охвачено в целом почти 1 млн 100 тыс. человек, в число которых входили как находившиеся на полном содержании в богадельнях, приютах, инвалидных домах и других учреждениях общественного призрения, так и получавшие какую-либо социальную помощь. В то же самое время в 16 неземских губерниях подобного рода опекой пользовались лишь 60 тыс. человек, или в 17 раз меньше. Такое положение объясняется тем, что сеть «попечительских» учреждений земств, городских и сословных обществ в земских губерниях несла на себе основную тяжесть работы по оказанию социальной поддержки нуждающейся части населения, располагала более широким арсеналом социальных услуг «адресного» характера. Не случайно, если одно земское заведение охватывало различными формами социальной помощи в среднем 980 человек, то аналогичное учреждение II неземских губерниях лишь 74 нуждающихся.

Практически та же картина представлялась при сравнении деятельности городских и сословных обществ социальной помощи в земских и неземских губерниях. В то время как в первых действовало в среднем 18 заведений в каждой губернии с 11 призреваемыми, в неземских губерниях городские и сословные общества содержали в среднем семь учреждений в одной губернии, где опекались только 190 нуждавшихся лиц.

Подобными показателями характеризовалось положение в области призрения и воспитания детей. В губерниях с самоуправлением сеть детского социального призрения объединяла 42 земских, 100 городских и сословных и 176 частных (всего 318) заведений, а в неземских губерниях соответственно 15,5 и 15 (всего 35) детских заведений. В 318 учреждениях земских губерний, в том числе сиротских и воспитательных домах, детских яслях, дешевых или бесплатных столовых, ремесленно-исправительных приютах, опекалось свыше 320 тыс. детей (в ряде случаев вместе с взрослыми). Что касается 16 губерний, управлявшихся только государственной администрацией, то в их заведениях общественного призрения получало помощь всего около 2,5 тыс. детей.

В активе социальной деятельности земств и городских дум находится и их участие в благотворительных акциях, связанных с материальной поддержкой жителей голодающих губерний. Во второй половине XIX в., когда многие российские губернии оказались в тяжелом положении из-за неурожаев 1873, 1880, 1881, 1891 гг., большее место в работе земских и городских органов самоуправления занимала организация продовольственной помощи населению этих губерний. Земства живо откликались на бедствия крестьян, вызванные неурожайными годами. Они оказывали помощь пострадавшему населению прежде всего посредством выделения ссуд сельским крестьянским обществам. В течение 1870—1891 гг. размер этих ссуд составил в среднем 42 тыс. руб. в каждой губернии. За тот же период государственная финансовая помощь в И неземских губерниях немногим превысила 3 тыс. руб. Таким образом, каждая выборная губернская управа оказала нуждающимся сельским обществам большую материальную помощь, чем бюрократическая администрация всех вместе взятых неземских губерний.

В связи с неурожаем 1905 г. на съезде представителей губернских земских собраний, состоявшемся в августе того же года, было принято решение о проведении кампании по оказанию продовольственной помощи населению пострадавших губерний. Для ее организации съезд избрал общероссийскую земскую управу, на местах были созданы губернские и уездные комитеты помощи голодающим. В течение 1905—1906 гг. в 15 губерниях, пострадавших от неурожая, органы самоуправления открыли 3624 бесплатных столовых. На территории семи губерний в это же время было организовано 220 детских яслей с лечебным питанием. В общей сложности на создание врачебно-питательных пунктов и оказание продовольственной помощи голодающим семьям было израсходовано более 3 млн руб.

Таким образом, социальная деятельность земских управ заслуживает положительной оценки. Благодаря их усилиям был сделан заметный шаг вперед в организации на местах дела народного образования, здравоохранения, социальной поддержки.

Само возникновение и деятельность общественных управленческих органов явились наглядным свидетельством того, что всеобъемлющая и жесткая государственная централизация далеко не всемогуща и не всегда приносит необходимый эффект. Хозяйственная и социально-культурная работа земских собраний, их исполнительных учреждений убедительно показала, что государство не в состоянии обеспечить полнокровную жизнь общественного организма без системы самоуправления народа, в том числе и в социальной сфере.