Принципы организации и деятельности органов прокуратуры

Под принципами понимаются руководящие начала, положенные законодателем в основу регулирования организации и деятельности прокурорских органов при осуществлении ими своих полномочий. Данные принципы сформулированы в Конституции РФ (ст. 129), Законе о прокуратуре, других федеральных законах.

Принципы организации и деятельности органов прокуратуры подразделяются на три группы — общие, специфические прокурорские и отраслевые.

Наличие первой группы принципов связано с тем, что прокуратура представляет собой часть государственного аппарата, и потому для се организации и деятельности характерны наиболее общие принципы, определяющие организацию и деятельность государственного аппарата в целом.

Однако каждой части государственного аппарата присущи свои особенности. Это относится и к прокуратуре, поскольку она выполняет специфическую надзорную функцию, что и обусловило наличие второй группы принципов, отражающих особенности организации и деятельности органов прокуратуры.

Третью группу образуют специфические принципы того процесса, в котором прокурор принимает участие: принципы уголовного процесса, гражданского процесса, арбитражного процесса, административного процесса.

К общим принципам относятся принципы законности и гласности.

Принцип законности нашел отражение в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, где сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Исходя из этого принцип законности можно сформулировать как предъявляемое Конституцией РФ ко всем органам государства требование о строгом и точном исполнении законов.

Принцип законности в деятельности прокуратуры имеет особую значимость, поскольку ее цели — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Закона о прокуратуре).

В деятельности прокуратуры принцип законности имеет двойную направленность — внешнюю, определяющую назначение прокурорского надзора, и внутреннюю, обусловливающую подзаконность правовых средств его осуществления. Первая касается взаимоотношений прокуратуры с различными организациями, учреждениями, предприятиями. Эти отношения возникают и развиваются только в связи с исполнением ими законов, подзаконных актов. Единственно с точки зрения законов проводится прокурорская проверка действий организаций и граждан. Действия всех субъектов оцениваются прокурором в свете соответствия либо несоответствия их закону. Все иные критерии — целесообразность, справедливость, правильность в отрыве от законности при осуществлении надзора использоваться не могут, ибо законность представляет собой одновременно и целесообразность, и справедливость, и правильность. Принцип законности великолепно отражен в латинской формуле: «Pereat mundus et fiat justitia» (Правосудие должно свершиться, хотя бы погиб мир).

Внутренняя сторона принципа законности выражается в том, что органы прокуратуры сами обязаны соблюдать законы и руководствоваться ими.

Принцип гласности нашел отражение в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, где говорится, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и население о состоянии законности. Элементом гласности является создание в Генеральной прокуратуре Управления по взаимодействию со средствами массовой информации, а в прокуратурах субъектов РФ и приравненных прокуратурах — введение должности старшего помощника прокурора по взаимодействию со средствами массовой информации.

В соответствии с п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

Совету Федерации Федерального Собрания РФ указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты.

К специфическим (прокурорским) принципам относятся принципы независимости, централизации, единоначалия и единства.

Принцип независимости заключается в том, что все полномочия прокурор реализует на основе внутреннего убеждения, руководствуясь требованиями правовых норм. Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, устанавливающем, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Принципом независимости определяется правовое положение прокуратуры в системе государственных органов. Этот принцип двусторонсн.

Во-первых, прокуратура не подчиняется каким бы то ни было органам власти и управления (за исключением Федерального Собрания РФ и Президента РФ), что обеспечивается рядом гарантий:

• а) прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления (п. 3 ст. 4 Закона о прокуратуре);
• б) прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений (п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре);
• в) прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских органов или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (п. 5 ст. 4 Закона о прокуратуре);
• г) воздействие в какой бы то ни было форме органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (п. 1 ст. 5 Закона о прокуратуре);
• д) прокуроры не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством (п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре).

Никто не вправе без разрешения надзирающего прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения (п. 3 ст. 5 Закона о прокуратуре).

Во-вторых, прокуратура нс подчиняет себе какие-либо органы. Она осуществляет надзор, но не управление поднадзорными субъектами. Прокурор сам, за некоторыми исключениями, не вправе отменять их незаконные решения, а вправе лишь передать рассмотрение этого вопроса суду или иному специально уполномоченному субъекту.

Принцип единства прокуратуры обусловливается тем, что прокуратура — единая федеральная централизованная система прокуратур. Создание и деятельность на территории РФ прокуратур, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускается. Органы прокуратуры РФ характеризуются функциональным единством целей и задач, единством полномочий прокурора.

Обеспечение единого понимания и применения законов на всей территории России предполагает построение прокуратуры на основе строгой централизации. Централизация и единство законности в организации прокуратуры неразрывны.

Если принцип независимости отражает внешние отношения, складывающиеся при осуществлении прокурорами своих полномочий, то принцип централизации передает отношения внутренние, складывающиеся в системе самих прокурорских органов, а также отношения с органами, которым они подконтрольны.

Обеспечение единого понимания и применения законов на территории всего государства обязательно предполагает построение прокуратуры на основе строгой централизации.

Централизация применительно к прокуратуре включает в себя два вида подчинения — внутреннее и внешнее.

Внешнее подчинение нашло отражение в ст. 129 Конституции РФ, предусмотревшей назначение Генерального прокурора Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ.

Внутреннее подчинение касается самой прокурорской системы, где каждый нижестоящий прокурор подчиняется вышестоящему и все прокуроры одному центральному органу — Генеральному прокурору РФ, который обеспечивает единство законности на территории всего государства.

Внутренняя подчиненность осуществляется в руководстве, которое включает в себя:

• — принятие управленческих решений, дачу указаний нормативного и индивидуального характера, контроль их исполнения;
• — осуществление контроля за текущей работой нижестоящих органов;
• — устранение вскрытых недостатков, нарушений законности;
• — решение кадровых вопросов.

Таким образом, централизация — это подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим с общим подчинением их Генеральному прокурору РФ. Это предполагает и установление порядка назначения прокуроров — все прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ.

Принцип единоначалия связан со способом, которым управляется прокуратура. Управление может осуществляться в формах коллегиальной и единоличной. Законодатель здесь избрал единоначалие, так как оно в большей степени соответствует функциональному предназначению прокуратуры, обеспечивает законность и оперативность прокурорской деятельности.

Вместе с тем в прокуратуре широко используется коллективный опыт. В Генеральной прокуратуре РФ, а также в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах создаются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. Коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами. На основании решений коллегий соответствующие прокуроры издают приказы.