Муниципально-правовые нормы и институты

Правовые нормы, составляющие в своей совокупности муниципальное право, называются муниципально-правовыми нормами.

Под нормами муниципального права понимаются общеобязательные государственные предписания, установленные или санкционированные государством и органами местного самоуправления либо населением муниципального образования путем непосредственного волеизъявления, в целях охраны и регулирования определенных общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, осуществляемых посредством реализации прав и обязанностей и обеспечиваемых принудительной силой государства, которые выражают и юридически закрепляют:

• • устройство местного сообщества;
• • порядок реализации прав граждан на местное самоуправление;
• • порядок реализации населением права на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления;
• • порядок образования и организацию работы органов местного самоуправления по осуществлению их компетенции.

Нормы муниципального права (муниципально-правовые нормы) обладают как основными свойствами, присущими правовым нормам в целом, так и рядом особенностей.

К общим чертам муниципально-правовых норм, присущим всем правовым нормам, относятся: общеобязательность; формальная определенность;

нормативность; неперсонифицированность; неоднократность применения; общий характер правила поведения; установление или санкционирование их компетентными государственными органами; гарантированность должного поведения не только мерами убеждения, воспитания, но и принудительной силой государства и др.

Наряду с общими признаками, муниципальным нормам присущи и особенности, заключающиеся:

• 1) в специфическом предмете правового регулирования и особом юридическом содержании этих норм, т. е. в сфере общественных отношений, которые они регулируют;
• 2) в обусловленном юридическим содержанием своеобразии способа или метода регулирования ими общественных отношений, заключающихся в сочетании императивно-властных и диспозитивных начал;
• 3) в источниках, в которых нормы выражены. Значительная их часть содержится в нормативных актах органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти;
• 4) в учредительном характере содержащихся в отдельных нормах предписаний;
• 5) в своеобразии вида норм. В муниципальном праве большое количество норм общерегулятивного характера, например нормы-принципы, нормы-цели;
• 6) в комплексности характера отрасли муниципального права, ее нормы одновременно являются и нормами других отраслей;
• 7) в специфическом характере субъектов, па регулирование отношений которых нормы обращены;
• 8) в специфике муниципально-правовых норм, связанной с их структурой. О трехчленной структуре правовой нормы (гипотеза, диспозиция и санкция) можно говорить лишь как о ее общей модели, включающей максимальное число элементов, из которых она должна состоять. Структура одних муниципально-правовых норм соответствует данной модели. Однако структура абсолютного большинства других представлена в виде ее различных модификаций с измененным числом элементов.

Большинство норм муниципального права содержит только диспозицию. Условия их применения настолько очевидны, что нет надобности в их специал ьном оформлен и и.

Отсутствие в большинстве муниципальных норм санкций нс означает, что отвергается сама возможность государственного принуждения в случае нарушения таких норм. Это свидетельствует лишь о специфике форм его использования, которое заключается главным образом в отрицательной правовой оценке отклоняющегося поведения и наступлении неблагоприятных последствий для соответствующих субъектов, например роспуск представительного органа местного самоуправления. Санкции не играют ведущей роли в муниципальном праве, ибо угроза и применение принуждения не являются доминирующим способом муниципально-правового воздействия на общественные отношения. Большинство мер государственного принуждения за нарушение муниципально-правовых норм предусматриваются другими отраслями права.

Особенность муниципально-правовых норм позволяет классифицировать их на определенные виды в зависимости от критерия, заложенного в основу классификации.

1. По субъектам правотворчества выделяют две групп нормативных предписаний.

Первая группа норм характеризуется следующими признаками:

• 1) принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуправления (представительными или исполнительными органами, главами муниципальных образований, руководителями администраций, а также гражданами путем прямого волеизъявления);
• 2) принимаются данными субъектами в пределах их полномочий. Объем таких полномочий определяется в уставах муниципальных образований;
• 3) действуют в границах конкретных муниципальных образований;
• 4) обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами;
• 5) могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Следует отметить, что федеральным законодательством не предусмотрена отмена муниципальных норм в административном порядке. Это следует из ст. 12 Конституции РФ, предусматривающей, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Кроме того, следует учитывать, что подчиненность одних муниципальных образований другим также исключается. Вместе с тем федеральное законодательство допускает возможность отмены или приостановления действия муниципальных правовых актов уполномоченным органом государственной власти в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

6) неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных норм влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что муниципальные нормы первой группы — эго властные, общеобязательные правила поведения, установленные органами и должностными лицами местного самоуправления либо гражданами путем непосредственного волеизъявления и действующие в границах конкретных муниципальных образований.

Нормы муниципального права второй группы устанавливаются федеральными и региональными органами государственной власти. Их объединяют следующие признаки:

• 1) они закрепляют общие вопросы местного самоуправления, устанавливают его основы в Российской Федерации;
• 2) относятся к различным отраслям российского права: конституционному, административному, земельному и т. д.
• 2. По закрепленному или регулируемому объекту, т. е. по содержанию:
  • а) нормы, определяющие местное самоуправления в системе народовластия (ст. 12 Конституции РФ провозглашает самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и др.);
  • б) нормы, закрепляющие территориальные, финансово-экономические и правовые основы местного самоуправления;
  • в) нормы, устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, формирование и статус органов местного самоуправления, муниципальная служба и др.);
  • г) нормы, закрепляющие предметы ведения и полномочия муниципального образования;
  • д) нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления.
• 3. По степени определенности правил поведения:
  • а) регулятивные (конкретно-регулятивные), т. е. содержащие в себе четко выраженное правило поведения;
  • б) дефинитивные (общерегулятивные), не содержащие в себе четкого выражения правила поведения в определенном правовом акте.
• 4. По сфере применения.
• а) общие — те, которые распространяются на все отношения, регулируемые муниципальным правом;
• б) специальные — определенный вид отношений;
• в) исключительные — такие нормы, которые издаются в дополнение к общим и специальным и устанавливают те или иные изъятия из правил, содержащихся в этих нормах.
• 5. По характеру обязательности предписаний:
  • а) императивные нормы, которым присуща строгая категоричность, исключающая какие-либо отступления от сформулированного в них правила, не допускающая замену предписаний этих норм по усмотрению участвующих в применении лиц иными условиями и свободу волеизъявления субъекта правоотношения;
  • б) диспозитивные нормы, в которых предусматриваемое ими определенное правило поведения применяется лишь постольку, поскольку участники отношений не выработали иных условий своего поведения, и допускающие свободу волеизъявления субъекта в выборе деяния при реализации нормы;
  • в) альтернативные нормы, допускающие различные варианты поведения в зависимости от конкретных условий;
  • г) рекомендательные нормы, нс являющиеся обязательными для исполнения и содержащие предложения для формирования определенного поведенческого мотива.
• 6. По форме выражения и юридической силе: муниципальные, нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ, устав муниципального образования, нормы, содержащиеся в иных подзаконных актах.
• 7. По действию в пространстве:
  • а) нормы, действующие на территории России;
  • б) нормы, действующие на территории субъекта РФ;
  • в) нормы, действующие в границах территории, на которой осуществляется местное самоуправление.
• 8. По характеру содержания предписания. В зависимости от того, предписывают ли они определенное обязательное поведение или же допускают его, предоставляя уполномоченным субъектам возможность самим решать, следует ли воспользоваться этим правом, указанные нормы можно разделить на:
  • а) управомочивающие — закрепляют право субъекта осуществлять предусмотренные в них действия, определяют рамки его полномочий;
  • б) обязывающие — закрепляют обязанности субъекта соотносить свое поведение, свои действия с установками данных норм, избирать тот вариант поведения, который соответствует их требованиям;
  • в) запрещающие — содержат в своих предписаниях запрет на совершение определенных действий, в них предусмотренных.
• 9. По назначению в механизме правового регулирования.
• а) нормы материального права (материальные нормы);
• б) процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся при соблюдении порядка реализации уполномоченными субъектами своей компетенции.

При этом материальные нормы можно разделить на две группы:

• — нормы, выражающие содержание деятельности муниципальных органов и других субъектов, определяющие их правовое положение, компетенцию и т. д.;
• — материальные нормы, формирующие правомочия и обязанности субъектов права и отвечающие на вопрос, что следует делать для их осуществления.

Процессуальные нормы закрепляют порядок, способы, методы осуществления этой деятельности путем установления конкретных организационно-правовых (процессуальных) форм реализации норм материального права.

Процессуальные нормы указывают на то, как, каким образом, в каком порядке они могут быть реализованы. Вследствие того, что процессуальные нормы призваны обеспечить претворение в жизнь материальных норм, они всегда выполняют служебную роль и выступают по отношению к ним как вторичные.

• 10. В зависимости от особенностей содержания выполняемых функций необходимо различать регулятивные и правоохранительные нормы. Если первые устанавливают позитивные юридические права и обязанности, то вторые служат целям их гарантирования, охраны и защиты на случай возможного нарушения и направлены на регламентацию специфических государственно-принудительных мер защиты субъективных прав.
• 11. Нормы муниципального права могут быть классифицированы также по времени действия, кругу субъектов и иным критериям.

Муниципальное право состоит из большого числа многообразных правовых норм, между которыми существуют сложные системные связи. Эти связи определяют основы дифференциации норм и их интеграцию в правовые институты, а также структуру этих институтов.

Институт — это совокупность родственных норм. Главным критерием объединения норм в правовой институт выступает признак однородности сферы регулируемых ими общественных отношений, что порождает их правовое единство, общую для них правовую специфику.

Иод муниципально-правовым институтом понимается совокупность норм права, регулирующих определенный круг (широкий или узкий) однородных и взаимосвязанных муниципально-правовых отношений, образующих отдельную обособленную группу.

В качестве муниципально-правового института можно рассматривать нормы, устанавливающие территориальные основы местного самоуправления, принципы местного самоуправления, систему органов местного самоуправления и т. д.

Существует мнение, что только комплекс норм, составляющий основные структурные подразделения отрасли, можно именовать институтами. Но в теории и практике сложилась и иная точка зрения — институтами принято считать и более узкие группы взаимосвязанных норм. Например, в институт территориальных основ местного самоуправления входит институт упразднения муниципального образования, довольно сложный институт — основы деятельности местного самоуправления — состоит из более простых образований: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и т. д.

С учетом изложенной выше характеристики предмета рассматриваемой отрасли в муниципальном праве можно выделить основные его институты:

• — основы деятельности местного самоуправления;
• — правовые основы местного самоуправления;
• — территориальные основы местного самоуправления;
• — организационные основы местного самоуправления;
• — финансово-экономические основы местного самоуправления;
• — ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц;
• — гарантии местного самоуправления;
• — территориальное общественное самоуправление населения;
• — муниципальная служба;
• — полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц;
• — особенности организации местного самоуправления на определенных территориях.