Особенности конституционно-правового статуса отдельных субъектов РФ

Несмотря на бесспорное наличие общих черт в характеристике правового статуса субъектов РФ и равноправие субъектов РФ, существуют определенные различия, как отдельных групп субъектов РФ, так и отдельных субъектов РФ независимо от их принадлежности к той или иной группе. Даже некоторые нормы Конституции РФ и других федеральных правовых актов позволяют говорить о фактически асимметричной федерации в России (в связи с чем одной из очевидных, проявившихся тенденций во внутрифедеративных отношениях в современной России стала тенденция выравнивания статуса субъектов РФ).

Так, ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов РФ; ч. 2 ст. 68 дает право республикам устанавливать свои государственные языки, хотя национальных языков в Российской Федерации намного больше, чем республик (при этом только государственные языки республик в отличие от других языков народов Российской Федерации могут быть использованы при осуществлении судопроизводства на территории соответствующей республики); основные законы республик (конституции) в отличие от уставов других субъектов РФ могут быть приняты путем проведения республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, поди, «а» н. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

ч. 3 ст. 66 Конституции РФ дает возможность автономной области и автономным округам иметь специальный именной федеральный закон о соответствующей автономии.

В учебной и научной литературе все субъекты РФ традиционно распределяются на три основные группы: республики (государства); края, области, города федерального значения (территориальные образования); национальнотерриториальные образования (автономная область и автономные округа). Это также дает основание говорить о различиях в их правовом статусе. Да и сама конституционная возможность изменения субъектом РФ своего статуса (ч. 5 ст. 66) предполагает различия в статусе отдельных регионов. Все положения подобного рода, внутренние противоречия российского законодательства дают почву для обоснования разностатусности составных частей России, прежде всего республик, по сравнению с другими субъектами РФ.

Таким образом, статус субъекта РФ включает не только традиционный набор прав, обязанностей, но и принадлежность к определенному виду субъектов. В то же время статус субъекта РФ включает все права, зафиксированные не только в Конституции РФ, но и в иных правовых актах (статус отдельных субъектов РФ может уточняться также в федеральных законах и иных правовых актах). В качестве примеров можно привести Закон РФ от 15.04.1993 № 4802−1 «О статусе столицы Российской Федерации» (г. Москва, являясь субъектом РФ, равноправным с другими регионами, обладает, тем не менее, особым статусом, характеризующимся дуализмом: если статус Москвы как субъекта РФ может устанавливаться как федеральным, так и городским законодательством, то ее статус как столицы Российской Федерации определяется исключительно федеральными правовыми нормами), федеральные законы об особых экономических зонах (в Калининградской, Магаданской областях и др.; при этом только в Калининградской области границы особой экономической зоны полностью совпадают с границами субъекта РФ), постановления Правительства РФ о федеральных целевых программах экономического, социального, культурного развития отдельных регионов и т. д.

Сохраняется особенность в характеристике конституционно-правового статуса таких субъектов РФ, как автономные округа, заключающаяся в том, что три из оставшихся четырех автономных округов входят в состав края или области: Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области, а Ханты-Мансийский и ЯмалоНенецкий автономные округа — в состав Тюменской области (Чукотский автономный округ в 1992 г. с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области и в соответствии с законом является непосредственно входящим в состав Российской Федерации). Такие субъекты РФ (области с входящими в их состав автономными округами) называют «сложносоставными», «составными», «сложноустроенными», «матрешечными» и т. п. Получается, что один равноправный субъект является частью другого, столь же равноправного, что порождает территориальные проблемы, проблемы формирования органов государственной власти, нормотворчества, взаимоотношений между собой и с федеральным центром и т. п.

Рассмотрение статуса сложносоставных субъектов РФ невозможно без учета правовой позиции, содержащейся в Постановлении КС РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области».

Конституционный Суд РФ, в частности, указал, что вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договорами между их органами государственной власти. Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью (хотя автономный округ является субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой частью края, области). Речь идет лишь о различном уровне властных полномочий.

Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области, что предопределяет право населения автономного округа участвовать в формировании органов государственной власти края, области и соответствующую обязанность органов государственной власти округа обеспечить реализацию этого права.

Факт вхождения автономного округа в состав края, области определяет особенности статуса не только округа, но и края, области, в которые он входит. Такое вхождение ни в коей мере не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ (в частности, не ущемляет его возможности участвовать в договорном процессе с другими субъектами РФ, а также с федеральным центром), не ставит его в зависимое положение от края, области; более того, он порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения (в том числе и отношения с другими субъектами РФ и федеральными властями) с учетом интересов друг друга.

Анализ конституционно-правового статуса субъектов РФ с точки зрения их равноправия невозможен без учета двух принципиальных положений. Во-первых, «равноправие» не есть «полноправие» — равноправны не все субъекты федеративных отношений, а лишь составные части федеративного государства — субъекты РФ. Конституционная возможность заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами не уравнивает субъектов этих договоров. Не может быть договора между Российской Федерацией и ее субъектом как равноправным с ней государством (тем более что Конституция допускает возможность заключения договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов). Не может часть целого быть равна этому целому, а тем более превалировать над ним. Субъекты РФ равноправны не с Россией, а между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Во-вторых, в Конституции РФ речь идет именно о равноправии, но не о равенстве субъектов РФ, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Как не могут быть равны фактически граждане государства (хотя все они равноправны, равны юридически), так не могут быть равны фактически и составные части государства (даже на одном видовом их уровне). Субъекты РФ не равны по размеру территории, численности населения, национальному составу, экономическому потенциалу и т. д. (в частности, на Москву приходится 0,3% территории, но почти 10% населения Российской Федерации, более 1/3 доходов федерального бюджета). Тем не менее очевидно, что в едином федеративном государстве все субъекты РФ должны иметь равные права, равные возможности в реализации политических, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. И равенство это должно проявляться главным образом во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ, в предоставлении субъектам одинакового объема прав и полномочий по предметам их ведения и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.