Реформа городского самоуправления 1870 года

Постепенно система городского управления в России пришла в состояние, которое современники охарактеризовали как нетерпимое, и тогда последовало повеление Александра II в марте 1862 г. «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи».

Александр II вступил на российский престол в феврале 1855 г. Примерно в это время (1856) Россия проиграла Крымскую войну, на период 1859—1861 гг. приходится пик крестьянских бунтов, основная причина которых — недовольство крестьян своим положением.

Итак, интерес царя — сделать страну сильной и стабильной, устранив главную причину, тормозящую развитие: крепостное право; стратегия — компромиссная, с помощью реформ. В манифесте 1856 г. царем сделана первая заявка на предстоящие реформы, главная из которых: крестьянская (отмена крепостного права) была проведена в 1861 г. Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления: что-то надо было делать с миллионами крестьян, освободившихся от крепостной зависимости и получивших личные права и свободы, и в 1864 г. проводится земская реформа, а в 1870 г. — реформа городского управления. По отношению к местной власти идеология государства представляла сочетание утилитаристской и самоуправленческой идеологий.

Городовое положение было утверждено Александром II 16 июня 1870 г. Главной целью нового положения было привлечь в городские органы местного самоуправления новых, способных и действительно заинтересованных людей. Согласно Положению систему городского управления составляли городская Дума, представительный орган, избираемый городским обществом, городская управа — исполнительный орган, избираемый Думой, и городской голова, возглавлявший работу и Думы, и управы, и назначаемый на должность губернатором, генерал-губернатором из двух кандидатур, избираемых Думой.

Положение 1870 г. действительно коренным образом отличалось от всех предыдущих: впервые городское общество стало всесословным. Правом избирать и быть избранным обладал любой обыватель без различия званий, если он русский подданный, достиг 25 лет и обладает в городе недвижимой собственностью или занимается торгом или промыслом (т.е. платит налоги в казну города).

Следующее существенное отличие нового положения — это относительная независимость городских органов от центра: члены городской управы избирались и отстранялись от должности Думой и не требовали утверждения центральной администрации (за исключением городского головы), большинство дел, в том числе городские бюджеты, утверждались Думой окончательно. На губернаторов (в Петербурге на градоначальника) возлагалась функция контроля за законностью действий органов самоуправления, в случае конфликта гласные могли обращаться с жалобой в Сенат.

Наконец третье важное отличие нового положения — это существенное расширение компетенции органов городского самоуправления. Думы становятся до известной степени хозяевами городов: в сферу их ведения входят строительное дело, благоустройство, санитарные мероприятия, больницы, богадельни, начальное образование, надзор за торговлей, ремесленными заведениями, способам уличного передвижения и многое другое. Города получают стабильные источники доходов, так в пользу города Дума могла устанавливать следующие сборы: с недвижимых имуществ (оценочный сбор), с документов на право торговли и промышленности, с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, с извозного промысла, с квартир и жилых помещений, с аукционов и др. Важной статьей доходов становилась собственная хозяйственная деятельность муниципальных предприятий.

Городские расходы делились на обязательные и необязательные. Обязательные расходы предписывались Думе сверху, к ним относились: содержание городского общественного управления, мировых учреждений (судов), полиции, пожарной команды, тюрем, уплата по городским займам, содержание улиц и др. К необязательным относились расходы «на всякие вообще предметы, относящиеся к пользам города и его обывателям и законам не противные».

Рассмотрим чуть подробнее реформу городского управления в Санкт-Петербурге. Главной целью реформы было привлечь в городские органы МСУ новых, способных и действительно заинтересованных людей. Для этого городское общество объявлялось всесословным. Согласно Городовому положению 1870 г. систему городского управления Петербурга составляли городская Дума — представительный орган МСУ, избираемый городским обществом, и состоящий из 252 гласных, городская управа — исполнительный орган МСУ, избираемый Думой, и городской голова, возглавлявший работу и Думы, и управы, назначаемый на должность императором из двух кандидатур, выбранных Думой. Дума и управа избирались на четыре года, причем половина состава управы должна была обновляться каждые два года. Первые выборы прошли в январе 1873 г., городским головой был избран купец Погребов.

В 1873 г. Петербург выделяется из состава Санкт-Петербургской губернии в самостоятельную административно-полицейскую единицу: градоначальство во главе с высшим административно-полицейским чином — градоначальником, подчиняющимся министру внутренних дел.

Отличия реформы 1870 г. от всех предыдущих для Санкт-Петербурга следующие:

• — увеличение числа горожан, имеющих право избирать и быть избранными главным образом; в списки избирателей был внесены более 17,5 тыс. человек;
• — относительная независимость городских органов МСУ от центра: члены городской управы избирались и устранялись от должности Думой и не требовали утверждения центром (за исключением городского головы). Большинство дел, в том числе городской бюджет, утверждалось Думой окончательно. На петербургского градоначальника возлагалась лишь функция контроля за законностью действий органов МСУ, в случае конфликта гласные могли обращаться с жалобой в Сенат;
• — существенное расширение компетенции органов городского самоуправления: города получают стабильные источники доходов (местные налоги и сборы, собственная хозяйственная деятельность: к концу XIX в. доход от эксплуатации муниципальных предприятий Петербурга составлял около половины всех доходов; доходы петербургского бюджета в 1873 г. составляли 3652 тыс. руб., в 1883 г. — 5207 тыс. руб.).

Система городского управления приведена на рис. 3.4.

Рис. 3.4. Система городского управления Санкт-Петербурга согласно реформе 1870-х гг.

Городовое положение 1870 г., несмотря на очевидные недостатки (все-таки небольшая часть городского населения участвовала в решении местных дел), стало крупным шагом вперед, поскольку будучи основанным на доверии к местной инициативе, оно вывело российские города из спячки.

Помимо городской реформы, даже немного раньше, проходит и судебная: судебная власть отделяется от административной и становится профессиональной.

Реформы Александра II были прерваны в 1881 г., поскольку 1 марта этого года он был убит народовольцами. Как сказали бы сегодня, изменились политические возможности. На престол вступает Александр III, и уже 14 августа 1881 г. принимается «Распоряжение о мерах к охранению общественного порядка и общественного спокойствия и приведения определенных местностей империи в состояние усиленной охраны».

В 1892 г. вступило в силу новое Городовое положение, которое значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3—4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в два раза. Управа была поставлена в более независимое положение от Думы, права городского головы, с одной стороны, были расширены, но с другой — члены управы стали существенном образом зависеть от центральной администрации, так губернатор получил право отстранять их от должности. Происходит огосударствление местной власти.