Иные виды контроля за банковской деятельностью

Кроме надзора со стороны Банка России кредитные организации, как и любые иные коммерческие организации, подвергаются надзору со стороны различных государственных контрольных органов, уполномоченных осуществлять такой надзор в соответствии со своими функциями. Это может быть контроль со стороны:

• — ФАС России — за концентрацией банковского капитала на рынке банковских услуг;
• — Счетной палаты РФ — за движением бюджетных средств по банковским счетам;
• — ФНС России;
• — иных уполномоченных органов.

Антимонопольный контроль на рынке банковских услуг

Согласно ст. 32 Закона о банках кредитным организациям запрещается заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направленные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле. Соответственно, контроль за концентрацией банковского капитала на рынке банковских услуг осуществляется по двум направлениям. Это — контроль:

• — за приобретением акций (долей) кредитных организаций;
• — за заключением соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций).

Указанные действия не должны противоречить антимонопольным правилам, установленным, в частности, Законом о защите конкуренции.

Соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг согласно ст. 32 Закона о банках контролируется Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур совместно с Банком России. Следует заметить, что содержание данной статьи Закона не изменялось со времени его принятия. Вместе с тем в настоящее время указанный Государственный комитет не существует, а уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства в соответствии с Положением о ФАС России, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, является ФАС России.

В частности, в соответствии с п. 5.2.2. и 5.2.4 указанного Положения, наряду с другими полномочиями, ФАС России по согласованию с Банком России осуществляет, например, следующие полномочия в отношении кредитных организаций:

• — устанавливает методику определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены услуги кредитной организации и методику определения обоснованности цены, установленной занимающей доминирующее положение кредитной организацией, на услугу, не оказываемую иными финансовыми организациями;
• — определяет порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитной организации.

Антимонопольный контроль за осуществлением сделок кредитных организаций является полномочием ФАС России с учетом определения доминирующего положения кредитной организации на рынке финансовых (банковских) услуг.

В соответствии со ст. 5 вышеуказанного Закона о защите конкуренции условия признания доминирующим положения кредитной организации и порядок его установления определяются Правительством РФ по согласованию с Банком России. В настоящее время данные условия и порядок установлены постановлением Правительства РФ от 26 июня 2007 г. № 409 «Об утверждении Условий признания доминирующим положения кредитной организации и Правил установления доминирующего положения кредитной организации» .

• • Доминирующим согласно данному постановлению Правительства РФ признается положение кредитной организации на товарном рынке, дающее ей возможность при осуществлении банковских услуг оказывать решающее влияние на общие условия обращения услуги на соответствующем рынке, и (или) устранять с товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять им доступ на товарный рынок
• • Банковская услуга — банковская операция (совокупность банковских операций), отражаемая в соответствии с правилами ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях на отдельном счете либо группе счетов, сгруппированных по признаку экономической однородности.

В случае осуществления кредитной организацией иных финансовых услуг, кроме банковских, к ней применяются условия признания доминирующим положения финансовой организации, оказывающей соответствующие финансовые услуги.

С учетом долей конкурентов на соответствующем товарном рынке доминирующим признается положение кредитной организации, в отношении которой выполняются в совокупности следующие условия:

• — доля кредитной организации превышает 10% на единственном в Российской Федерации товарном рынке либо 20% на товарном рынке, обращающийся на котором товар обращается также на иных товарных рынках в Российской Федерации;
• — доля кредитной организации на товарном рынке в течение длительного периода времени (не менее одного года или в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если такой срок составляет менее одного года) увеличивается и (или) неизменно превышает 10% на единственном в Российской Федерации товарном рынке либо 20% товарном рынке, обращающийся на котором товар обращается также на иных товарных рынках в Российской Федерации.

Доля кредитной организации на товарном рынке определяется исходя из отношения объема оказанных ею банковских услуг определенного вида в натуральном и (или) стоимостном выражении к объему услуг данного вида, оказанных в установленных границах товарного рынка. Соответственно, под товаром в данном случае подразумевается реализумый кредитной организацией банковский продукт (банковская услуга).

Само по себе наличие доминирующего положения кредитной организации не является нарушением антимонопольного законодательства РФ, но используется при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией и при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Для кредитных организаций, занимающих доминирующее положение, запрещается деятельность, результатом которой может явиться ущемление интересов других лиц.

Антимонопольный контроль соглашений кредитной организации охватывает контроль как за соглашениями кредитных организаций между собой, так и за соглашениями с иными организациями.

Согласно ст. 35 Закона о защите конкуренции хозяйствующие субъекты, имеющие намерение достичь соглашения, которое может быть признано допустимым в соответствии с указанным Законом, вправе обратиться в ФАС России с заявлением о проверке соответствия проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства.

Согласно п. 5.1 постановления Правительства РФ от 30 мая 2007 г. № 335 «Об установлении величин активов кредитных организаций в целях осуществления антимонопольного контроля» кредитные организации обязаны направлять в ФАС России уведомления о своих сделках, иных действиях в случаях, предусмотренных п. 6 ч. 1 ст. 30 Закона о защите конкуренции, если стоимость активов по последнему балансу кредитной организации превышает 2 млрд руб.

Действия (бездействие), соглашения и согласованные действия, сделки, иные действия согласно ст. 13 Закона о защите конкуренции могут быть признаны допустимыми, если такими действиями (бездействием), соглашениями и согласованными действиями, сделками, иными действиями не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок, иных действий, а также если их результатом является или может являться получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок.

Статья 10 Закона о защите конкуренции запрещает действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие):

• 1) установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара;
• 2) изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара;
• 3) навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные нормативными правовыми и судебными актами);
• 4) экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено нормативными правовыми и судебными актами;
• 5) экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены нормативными правовыми и судебными актами;
• 6) экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом;
• 7) установление финансовой организацией необоснованно высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги;
• 8) создание дискриминационных условий;
• 9) создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам;
• 10) нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования;
• 11) манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности).

Кроме того, указанный Закон запрещает согласованные действия хозяйствующих субъектов — конкурентов, если такие согласованные действия приводят:

• — к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок;
• — повышению, снижению или поддержанию цен на торгах;
• — разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);
• — сокращению или прекращению производства товаров;
• — отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками).

Согласно ст. 11. 1 Закона о защите конкуренции запрещаются также иные согласованные действия хозяйствующих субъектов — конкурентов, если установлено, что такие согласованные действия приводят к ограничению конкуренции. К таким согласованным действиям могут быть отнесены действия:

• — по навязыванию контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора;
• — экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению хозяйствующим субъектом различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
• — созданию другим хозяйствующим субъектам препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка.

Указанные запреты не распространяются на согласованные действия хозяйствующих субъектов, совокупная доля которых на товарном рынке не превышает 20% и при этом доля каждого из которых на товарном рынке не превышает 8%.

Для проверки соответствия проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства хозяйствующие субъекты, имеющие намерение достичь соглашения, представляют в ФАС России определенные им документы и сведения.

В соответствии со ст. 35 Закона о защите конкуренции ФАС России в течение 30 дней с даты поступления всех необходимых для рассмотрения заявления документов и сведений принимает решение о соответствии или несоответствии проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства. Решение ФАС России о соответствии проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства прекращает свое действие, если такое соглашение не достигнуто в течение года со дня принятия указанного решения.

Вместе с решением о соответствии проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства ФАС России вправе выдать участникам соглашения предписание, направленное на обеспечение конкуренции. Она также вправе отменить решение о соответствии проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства в случае, если:

• — после принятия решения установлено, что при рассмотрении заявления хозяйствующего субъекта, имеющего намерение достичь соглашения, были представлены недостоверные сведения;
• — хозяйствующими субъектами, имеющими намерение достичь соглашения, не выполняются условия соглашения или не выполняется вышеуказанное предписание ФАС России, направленное на обеспечение конкуренции;
• — изменились условия, послужившие основанием для признания проекта соглашения допустимым, в том числе изменились доли участников соглашения на товарном рынке.

Антимонопольная деятельность в области оказания банковских услуг регулируется ст. 32 Закона о банках. Согласно указанной статье кредитным организациям запрещается заключать соглашения между собой и осуществлять согласованные друг с другом действия, направленные на монополизацию рынка именно банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле. Соответственно, данная статья касается отношений кредитных организаций между собой и не регулирует их отношения с иными видами организаций.

В то же время на рынке банковских услуг нередки соглашения кредитных организаций с организациями, оказывающими иные виды услуг, которые нередко сопутствуют банковским услугам. Например, при выдаче банковских кредитов нередко страхуется имущество, предоставляемое банкам в залог, или жизнь заемщиков. Часто предлагаемое в залог имущество подвергается независимой оценке. Соответственно, банки заинтересованы в оказании страховых и оценочных услуг своим заемщикам. Но оказание таких услуг заемщикам может восприниматься как навязывание банками своим контрагентам-заемщикам условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, поэтому случаи, когда банки заключают долгосрочные отношения с организациями, оказывающими услуги подобного рода, нуждаются в нормативном регулировании.

Что касается взаимоотношений банков и оценщиков, то проведение оценки в процессе банковской деятельности также в некоторых случаях является обязательным по российскому законодательству:

• 1) в соответствии со ст. 8 Закона об оценочной деятельности проведение оценки является обязательным:
  • — при проведении сделок с государственным и муниципальным имуществом;
  • — в случае возникновения спора о стоимости объекта оценки;
  • — при ипотечном кредитовании — в случаях возникновения споров о стоимости предмета ипотеки;
  • — в некоторых иных случаях;
• 2) в соответствии с п. 13 и п. 14 ст. 28.2 Закона РФ от 29 мая 1992 г. № 2872−1 «О залоге» и п. 10 ст. 59 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» привлечение оценщика обязательно для определения начальной продажной цены при обращении взыскания без обращения в суд (во внесудебном порядке) и реализации некоторых видов заложенного движимого и недвижимого имущества.

Вопрос выбора оценщиков банками в РФ в настоящее время не урегулирован какими-либо специальными нормативными актами. При этом многие российские банки для защиты своих интересов и интересов вкладчиков формируют пулы оценщиков — партнеров при оценке для целей залога, и рекомендуют клиентам обращаться к данным оценщикам.

В то же время согласно п. 5 Рекомендациям по стандартам раскрытия информации при предоставлении потребительских кредитов, утвержденным совместным письмом ФАС России № ИА/7235 и Банка России № 77-Т от 26 мая 2005 г., при предоставлении потребительских кредитов кредитная организация до заключения кредитного договора обязана раскрывать заемщику полную информацию об условиях предоставления, использования и возврата кредита, в том числе — о дополнительных расходах заемщика, включая платежи третьим лицам (в том числе — страховым организациям и оценщикам). Из этого следует, что указанные отношения в ближайшее время могут подвергнуться государственному регулированию аналогично регулированию отношений банков и страховщиков.