Правовое регулирование охраны и рационального использования земель

Земля как объект правовой охраны

Земля является одним из самых активно используемых человеком компонентов окружающей среды. К сожалению, не всегда антропогенное воздействие на земельные ресурсы позитивно сказывается на их качественном состоянии. Все более опасные масштабы приобретают процессы загрязнения, захламления и деградации земель, разрушения, омертвления и уничтожения почв.

В решениях Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Бразилия, 1992 г.) отмечено, что охрана и рациональное использование земель должны являться центральным звеном государственной политики, планирования и управления, поскольку состояние земель во многом определяет состояние окружающей среды и природных ресурсов; без решения проблем сохранения почв невозможно устойчивое развитие биосферы, а значит, и благополучие человечества.

Правовое регулирование отношений по использованию и охране земли в Российской Федерации осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. При этом устанавливается приоритет охраны земли как части окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Другими словами, владение, пользование и распоряжение землей должны осуществляться собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Не отрицая и не умаляя значение земель различных категорий, российский законодатель устанавливает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Это означает, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Правовое регулирование охраны и использования земель в Российской Федерации

Основные принципы охраны и использования земель заложены в Конституции РФ, в соответствии со ст. 9 которой земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Кроме того, устанавливается, что земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В ст. 36 Конституции РФ говорится о праве частной собственности граждан и их объединений на землю, а также провозглашается, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Ключевую роль в регулировании общественных отношений, складывающихся в сфере охраны и использования земель (земельных отношений), выполняет ЗК РФ, который закрепляет основные принципы регулирования земельных отношений, определяет объекты этих отношений, а также очерчивает круг субъектов, которые наделяются правами и обязанностями в сфере земельных отношений.

Федеральное земельное законодательство включает в себя также специальные законодательные акты, содержащие отдельные правовые нормы, направленные на охрану и рациональное использование земель: Федеральные законы от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ «О мелиорации земель», от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и др.

Так, Федеральный закон «О мелиорации земель» устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, осуществляемой в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» создает основы правового регулирования отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту таких земельных участков, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

На региональном уровне основу правового регулирования земельных отношений составляют конституции или уставы субъектов РФ, а также принимаемые региональными органами государственной власти в пределах своей компетенции законодательные акты.

В конституциях и уставах субъектов РФ провозглашаются основные принципы региональной политики в области регулирования земельных отношений, при этом прослеживается тесная правовая связь с положениями Конституции РФ. Так, в Уставе Волгоградской области в ст. 9, посвященной основам экономической системы, устанавливается, что земля используется и охраняется в Волгоградской области как основа жизнедеятельности населения, проживающего на ее территории.

В субъектах РФ принимаются специальные законодательные акты, регулирующие отношения в сфере использования и охраны земельных ресурсов. Так, в Оренбургской области действуют законы «О порядке управления земельными ресурсами», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О резервировании земель»; в Омской и Московской областях — «О регулировании земельных отношений», в республике Алтай — «Об особенностях регулирования правоотношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения», в г. Москве — «О земельном налоге», «Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научнопромышленного потенциала города Москвы» и др.

Вспомогательную роль в регулировании земельных отношений играют подзаконные нормативные правовые акты, к числу которых прежде всего следует отнести указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Речь идет, в частности, о таких указах Президента РФ, как: от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», от 3 июня 1993 г. № 846 «О федеральном центре земельной и агропромышленной реформы», от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» и некоторых других.

К числу постановлений Правительства РФ, направленных на регулирование земельных отношений, относятся следующие: от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель», от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» и др.

Подзаконные нормативные правовые акты в сфере охраны и рационального использования земель могут приниматься и на региональном уровне.