Юридическая ответственность государства, органов и должностных лиц

В отечественной юридической науке недостаточно разработана теория юридической ответственности государства перед обществом за экологические правонарушения, совершаемые его государственными органами, должностными лицами и служащими. Отсутствие механизма возмещения экологического вреда чиновником не только наносит колоссальный ущерб состоянию окружающей природной среды, но и здоровью населения, серьезно подрывая основы его экологической безопасности. Более того, это и дискредитирует нашу страну в глазах мирового сообщества, поскольку экологический вред зачастую наносится не только нашей стране, но и планете в целом.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению (ст. 1069 ГК РФ). Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей отмечает, что орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Эти органы контроля (надзора) должны осуществлять контроль за исполнением должностными лицами соответствующих органов служебных обязанностей, вести учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, проводить соответствующие служебные расследования и принимать в соответствии с законодательством РФ меры в отношении таких должностных лиц. О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства РФ должностных лиц, в течение десяти дней со дня принятия таких мер орган контроля (надзора) обязан сообщить в письменной форме юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, права и (или) законные интересы которых нарушены.

В общей сложности должностные лица, например, органов контроля (надзора) могут быть привлечены к административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности, применение мер каждой из которых регулируется как общими, так и специальными нормами соответствующих отраслей законодательства.

Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает ответственность за ряд правонарушений, субъектами которых могут быть должностные лица, однако перечень таких правонарушений должен быть расширен, и связано это в первую очередь с возрастающим количеством случаев нарушений прав граждан чиновниками.

Типичное правонарушение, зачастую совершаемое должностными лицами, — отказ в предоставлении информации. Так, ст. 5.39 КоАП РФ установлена административная ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, а также несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации.

Другой группой правонарушений будут являться действия, связанные с нарушением порядка рассмотрения обращений. Статьей 5.59 КоАП РФ устанавливается ответственность за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления.

При этом несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, — влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц (ст. 19.6.1 КоАП РФ).

Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.6.1 КоАП РФ, либо грубое нарушение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) или непредставлении акта о проведенной проверке, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в большем размере либо дисквалификацию.

Объектом рассматриваемых административных правонарушений является установленный порядок управления. Объективная сторона данного состава правонарушения заключается в нарушении виновными лицами требований Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регламентирующих проведение плановых и внеплановых проверок. С субъективной стороны рассматриваемый состав административного правонарушения характеризуется умышленной формой вины. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП РФ, возбуждаются прокурором, а их рассмотрение находится в компетенции суда.

Как видно из вышеперечисленных примеров, статей КоАП РФ, устанавливающих ответственность должностных лиц, недостаточно, при этом они в полной мере не охватывают правоотношения, возникающие в процессе взаимодействия граждан, осуществляющих экономическую деятельность, и государства.

Необходимо исходить из того положения, что одним из важнейших принципов правового государства является принцип взаимной ответственности личности и государства, поэтому государство, его органы и должностные лица обязаны в равной мере быть ответственными перед гражданином за свои противоправные действия (решения). Не следует подменять административную ответственность конституционно-правовой ответственностью, обладающей совершенно иной правовой природой и преследующей чаще всего цели политические или публичного порицания, но не наказательные.

Представляется необходимым введение в КоАП РФ статей, в которых устанавливалась бы ответственность государственного и муниципального органа и их должностных лиц за нарушение требований в том числе и экологического законодательства.

Привлечение к дисциплинарной ответственности может осуществляться за ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей в порядке, установленном сг. 192 ТК РФ и ст. 57—58 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В качестве мер ответственности могут быть применены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям; предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы.

К материальной ответственности должностные лица могут быть привлечены по регрессному иску органа контроля (надзора), возместившему ущерб, причиненный противоправными действиями (бездействиями) своих должностных лиц в результате проведения мероприятий по контролю.

Уголовная ответственность должностных лиц органов государственного контроля (надзора) за преступления, совершенные ими при проведении мероприятий по контролю, предусматривается такими статьями УК РФ, как: ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 286 «Превышение должностных полномочий», ст. 290 «Получение взятки», ст. 293 «Халатность».

Само название «Министерство природных ресурсов и экологии РФ» таит в себе противоречивость возложенных на него задач. С одной стороны, оно должно активно регулировать эксплуатацию природных ресурсов, а с другой — в его задачу входит охрана природы и окружающей среды в целом. И как же оно при таком противоречивом раздвоении юридически несовместимых функций будет решать третью возложенную на него задачу — обеспечение экологической безопасности населения.

Вопросы практики Судебная практика России не представляет ни одного резонансного разбирательства по такому поводу. Министерство, но природопользованию и экологии Республики Карелия обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с иском к ООО «Севпромресурс» о взыскании 4 Обб 068 руб. 4 коп. в возмещение ущерба, причиненного лесам. По факту незаконной порубки деревьев лесничим составлен протокол о лесонарушении от 18 ноября 2010 г. № 2, согласно которому порубка 1363 деревьев совершена в сентябре — октябре 2010 г., определена общая сумма ущерба, составившая 4 Обб 068 руб. 4 коп. Полно и всесторонне исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности истцом факта причинения ущерба лесному фонду виновными действиями ответчика, с чем согласился и суд апелляционной инстанции.

В 2016 г. ст. 299 УК РФ изложена в новой редакции — «Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности или незаконное возбуждение уголовного дела». Это изменение направлено на усиление ответственности должностных лиц правоохранительных органов за совершение действий, повлекших необоснованное уголовное преследование предпринимателей и прекращение ими хозяйственной деятельности. На практике распространены случаи, когда уголовное дело возбуждается не в отношении конкретного предпринимателя, а по факту совершения преступления. Такие дела расследуются в течение нескольких месяцев, а затем прекращаются, что нередко приводит к частичному или полному разрушению бизнеса.

Ответственность должностных лиц правоохранительных органов будет наступать в случае незаконного возбуждения уголовного дела, совершенного в целях воспрепятствования предпринимательской деятельности либо из корыстной или иной личной заинтересованности, если указанное деяние повлекло прекращение предпринимательской деятельности либо причинение крупного ущерба. Кроме того, в соответствии с примечанием к новой статье крупным признается ущерб, сумма которого превышает 1,5 млн руб.

Расследование преступления передается следователям Следственного комитета РФ, что позволит обеспечить условия не только для исключения возможности давления на бизнес с помощью механизмов уголовного преследования, но и для создания благоприятного делового климата в стране.

Однако природа в их решениях всегда остается ущемленной, поскольку у нее, как представляется большинству судей, нет осязаемого серьезного защитника.

Одним из недостатков закона является несоразмерность действующих правовых мер принуждения и причиняемых экологическим правонарушением общественно опасных последствий. Санкции за указанные противоправные деяния — в сопоставлении с характером и размером наносимого вреда — представляются незначительными. Неудивительно, что они не помогают решить задачи уголовного и административного права в области охраны окружающей среды. В этой связи представляется крайне необходимым серьезно ужесточить нормы законодательных актов, устанавливающих юридическую ответственность за посягательство на природу и ее отдельные объекты.

В судебной практике мы не находим ни одного дела, касающегося экологии, в котором требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда были бы соединены в одном исковом заявлении. Все примеры из судебной практики, как правило, имеют имущественно-правовое содержание.

В последние годы экологическая ситуация как в мире, так и в России достигла той черты, когда любое непродуманное экологическое решение может оказаться решающим в подрыве экологической безопасности и стоить огромной массе населения горя и мучительных страданий.

Предвидеть и предупредить это — долг каждого.