Политические переменные и открытие «окон»

Неинкрементальные процессы изменения испытывают на себе влияние особых условий, которые могут приводить к тому, что политологи называют «чрезвычайным» функционированием политического поля. Это функционирование характеризуется «временным прекращением» обычных условий действия государства. Для интерпретации таких условий, как правило, используют концепцию «политических окон» Д. Кингдона. При помощи этой модели выявляется фаза, на которой приостанавливается обычное функционирование институтов и политических акторов и создаются тем самым возможности для специфических изменений публичной политики.

Продолжая схему анализа Кингдона, Д. Килер выявил критерии, благоприятные для открытия политического «окна». Согласно ему, существенными являются две серии переменных: мандат на правление и/или кризис. Они получают выражение в определенном недовольстве общественного мнения, чувстве страха, социальных волнениях или угрозах для безопасности нации. Эти два типа факторов питают два различных типа механизмов, способных придать определенную степень маневра правительству:

• 1. Механизмы мандата (mandate mechanisms) основаны на соединении политико-институционных динамик, благоприятных (новым) обладателям постов власти. Они представляют собой некоторое множество процессов, неравным образом представленных в каждом конкретном случае: механизм разрешения (правление располагает более или менее устойчивой легитимностью, которая «разрешает» действовать); механизм взятия власти на институционных постах, обычно при помощи выборов; и наконец, механизм давления, при помощи которого партия большинства стремится оказывать давление на акторов исполнительной власти, вышедших из их собственных рядов для реализации предложенной программы.
• 2. Механизмы кризиса (crises mechanisms) которые благоприятствуют важным реформистским инициативам. В условиях кризиса находящиеся у власти лица в глазах значительной части общества предстают как лица, неспособные разрешить кризис; более того, их рассматривают как ответственных за кризис. В итоге происходит перевод ожиданий электората в пользу оппозиции и/или новых идей. Д. Килер также показывает, что кризис включает механизм неотложности в принятии мер по преодолению кризиса. Это заставляет многих социальных и политических актеров отвечать как можно быстрее на появившиеся проблемы. Наконец, механизм страха тоже может действовать, независимо или в связи с другими динамиками. Этот «страх» обычно является результатом резких мобилизаций, вызванных кризисом.

Рассматриваемый нами подход позволяет эффективно вводить политические переменные, в смысле politics, в анализ публичной политики. Это не значит, что такого рода анализ вводит в поле научного осмысления публичной политики то, что называется политическим волюнтаризмом. Важно другое. Такой подход показывает, что собственно политические процессы могут определять существенные изменения публичного действия.

Показательными в этой связи являются события, связанные со сменой власти во Франции в 1981 г., когда, после долгого господства политических сил правого спектра, в итоге победы на выборах к власти пришли социалисты в союзе с коммунистами и левыми радикалами. Эти силы получили весьма масштабную поддержку на выборах. Сказалось влияние довольно глубокого экономического кризиса, а также и того, что в общественном мнении деятельность правых сил оказалась в значительной мере дискредитированной. Иными словами, правые силы как несли ответственность за все проблемы в общественном развитии страны. К этому следует добавить, что правительство социалистов располагало самой широкой реформистской программой как порождение почти 30-летней оппозиционности и переформирования левых сил. Все это способствовало изменению политики, причем такому изменению политики, которое выразилось и как изменение парадигмы в некоторых секторах (смертная казнь, национализация, децентрализация и т. д.). Это «окно» не закроется под воздействием углубления кризиса, поражения первых мер реформирования 1981 г. и трансформаций в правительстве.

Таким образом, известная множественность подходов, применяемых при проведении анализа публичной политики, в котором достойное место занимают вопросы способов изменения действия государства, предполагает учет всего того, что связано с динамикой процессов, описанных в понятиях инкрементализма, обучения или изменения парадигмы. При этом нужно учитывать, что действия государства не являются линейными или «горизонтальными». Они представляют собой совокупность различных и разнообразных элементов, характеризуются различным ритмом осуществления. Так, скажем, создание нового политико-административного института и/или модифицикация законодательства, и/или трансформация бюджета в той или иной конкретной подсистеме требуют учета ряда факторов:

• • взаимодействий между акторами;
• • влияния институционных формирований;
• • способов мобилизации социальных и политических акторов;
• • воздействия конкурентных когнитивных и нормативных матриц;
• • и собственно политической динамики.

Все это предполагает изучение действий государства отличным от традиционного подхода в анализе публичной политики.