Компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью

В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения: о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении и содержании реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений; о заключении, расторжении и продлении контрактов с руководителями муниципальных унитарных предприятий в соответствии с трудовым законодательством и т. д.

Исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления является определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества. Представительные органы местного самоуправления осуществляют контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.

Не подвергая сомнению тот очевидный факт, что представительные органы действительно не должны брать на себя чисто управленческие, исполнительно-распорядительные функции в системе отношений муниципальной (впрочем, как и других форм) собственности, следует в то же время обратить внимание на другую, не менее важную и свойственную только им роль в отношениях муниципальной собственности. Представительный орган выступает в них не просто как властный орган, но он осуществляет, прежде всего, объединительную функцию, организуя население данной территории (поселения) в единый территориальный самоуправленческий коллектив, в местное сообщество. Это единственный орган, объединяющий все население местного сообщества как субъекта муниципальной собственности. Поэтому в социально-политическом плане представительному органу должна принадлежать весьма существенная, интегративно-объединительная роль в отношениях муниципальной собственности и, соответственно, в развитии экономических форм муниципальной демократии, в том числе с учетом четкого понимания того, что местное самоуправление не связано принципом разделения властей. В этом плане следует признать обоснованным встречающийся на практике подход, направленный на разумное расширение «экономического блока» полномочий представительного органа муниципального образования. Так, например, Уставом г. Ростова-на-Дону к компетенции Ростовской-на-Дону городской Думы наряду с полномочиями, прямо закрепленными за ней Федеральным законом № 131-ФЗ, также отнесены следующие полномочия (ст. 39): а) определение условий приватизации муниципальной собственности, принятие ежегодной программы приватизации и утверждение отчета о ее выполнении; б) утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, отчуждение и преобразование которых требует согласия городской Думы; в) установление порядка передачи объектов муниципальной собственности в аренду или другие формы пользования; г) определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления земельных участков, а также распоряжения земельными участками на территории города, включая продажу и иные способы отчуждения земельных участков; д) утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры города, программы комплексного развития социальной инфраструктуры города; е) утверждение в соответствии с действующим законодательством и по представлению главы Администрации порядка назначения и освобождения от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений; ж) утверждение порядка предоставления муниципальных гарантий за счет средств бюджета города в соответствии с законодательством РФ.

При всем различии прав представительного органа и местной администрации методологической основой признания их носителями муниципальной собственности является тот факт, что они способны воздействовать (хотя и в разной мере, различными способами) на отношения муниципальной собственности как на единое целое, подразумевая, естественно, их влияние и на отдельные звенья, части муниципального хозяйства. Правда, ч. 1 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ и п. 2 ст. 215 ГК РФ не дают исчерпывающего перечня субъектов, которые могут осуществлять от имени муниципального образования права собственника, исходя из того, что ими могут быть любые органы местного самоуправления. Однако это не может поставить под сомнение особую роль именно представительного органа и местной администрации в решении рассматриваемых вопросов, поскольку представительный орган призван обеспечивать формирование общей воли местного сообщества в том числе по управлению муниципальной собственностью, а местная администрация является высшим органом, осуществляющим исполнительную и распорядительную деятельность в этой сфере.

В связи с этим возникает важная и весьма сложная в практическом плане проблема разграничения компетенции представительного органа и местной администрации в сфере отношений муниципальной собственности. Решая ее, необходимо исходить из того, что представительные органы и администрация должны функционировать на принципах разделенной компетенции (что, однако, никак не исключает необходимости их взаимодействия) и поэтому каждый из этих органов должен наделяться законодателем четко обозначенными собственными полномочиями. К сожалению, Федеральный закон № 154-ФЗ не вполне удовлетворительно решал эту проблему.

Действующее законодательство о местном самоуправлении исходит из того, что разграничению конкретных полномочий представительного органа и администрации должна предшествовать работа по четкому разделению их функций как основных направлений деятельности представительного органа, с одной стороны, и администрации — с другой. При всем том, что они решают единые по своей сути и конечным целям задачи и их предметы ведения часто совпадают, функции этих органов различны, хотя законодатель это, к сожалению, далеко не всегда учитывает.

В соотношении категорий «представительная власть» и «управление» (исполнительная власть) можно найти достаточные исходные позиции, позволяющие, во-первых, установить собственно властные функции представительного органа в сфере муниципальной собственности (это прежде всего нормотворческая функция); во-вторых, обнаружить приобщенность представительного органа к управлению муниципальной собственностью, причем не только через чисто нормотворческую деятельность, по и путем осуществления таких функций, как планирование, прогнозирование, контроль; в-третьих, выявить двойственную природу главы муниципального образования (ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ), который, с одной стороны, может выполнять функции главы администрации, являясь в этом случае исполнительно-распорядительным органом и, с другой стороны, будучи избранным населением муниципального образования, неизбежно приобретает представительные начала и может наделяться полномочиями представительного характера — прежде всего нормотворчества, контроля, хотя это ни в коей мере не превращает его в представительный орган власти; наконец, в-четвертых, благодаря соответствующим исходным позициям сопоставить властные функции представительного органа и исполнительно-распорядительные, управленческие функции администрации и на этой основе «развести» их полномочия.

Эти подходы находят подтверждение и в положениях, определяющих конкретное содержание права муниципальной собственности. Важно при этом иметь в виду, что владение, пользование и распоряжение как исходные правомочия, составляющие содержание права собственности муниципального образования и его органов, в процессе их реализации раскрываются через более дробные свои элементы, составляющие конкретное содержание экономических форм муниципальной демократии. Речь идет об управлении, программировании процессов развития муниципального хозяйства, подготовке, обсуждении и последующем (после принятия) выполнении хозяйственных решений, подведении итогов экономической деятельности, учете объектов муниципальной собственности и т. д.

Возможность дробления правомочий носителей права муниципальной собственности позволяет подключать к их осуществлению специально создаваемые органы (учреждения), а также сами по себе муниципальные предприятия и учреждения, что составляет самостоятельный, низовой уровень реализации права муниципальной собственности и, соответственно, развития экономических форм муниципальной демократии.

К нему следует отнести прежде всего деятельность органов по управлению объектами муниципальной собственности, формируемых чаще всего главой муниципального образования и входящих в структуру администрации. Соответствующие органы уже не являются субъектами права муниципальной собственности: они реализуют его правомочия в производном виде. К таким органам следует отнести не только отраслевые подразделения местной администрации хозяйственно-экономического профиля (управления, департаменты и т. п.), но и, например, комитет по управлению имуществом, фонд имущества, правовой статус которых определяется как специальными актами местного самоуправления, так нередко и самими уставами муниципальных образований. При этом в ряде случаев таким органам придается статус органов местного самоуправления и, соответственно, они непосредственно входят в организационный механизм реализации муниципальной власти, что, однако, не исключает осуществления общего руководства, а также координации и контроля за их деятельностью со стороны местной администрации, их подотчетности главе местной администрации (главе муниципального образования).

Уставное регулирование соответствующих муниципальных структур носит порой весьма подробный характер. Так, ст. 32 Устава г. Кузнецка Пензенской области от 26 ноября 2009 г. детально регламентирует компетенцию Комитета, но управлению имуществом г. Кузнецка, прямо закрепляя за ним следующие полномочия: 1) ведение реестра объектов муниципальной собственности; 2) подготовка проектов решений Собрания представителей, проектов постановлений администрации по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом; 3) осуществление мероприятий по признанию права муниципальной собственности на бесхозяйные вещи, выморочное имущество, находящееся на территории города; 4) выполнение функций арендодателя муниципального имущества; 5) ведение учета пользователей муниципального имущества; 6) защита имущественных нрав собственника имущества (г. Кузнецка), в том числе в суде, а также осуществление иных полномочий, отнесенных к его компетенции законодательством РФ, Пензенской области, актами органов местного самоуправления.