Второй этап развития конкурентной политики

Второй этап реформ и развития антимонопольного регулирования начинается с 1994—1995 гг., когда были приняты постановление Правительства РФ «О Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации» (1994 г.) и Федеральный закон «О естественных монополиях» (1995 г.). Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность.

По мере того, как экономическая политика России в этот период переходила от макрок микроуровню, наблюдалось соответствующее смещение акцентов и в антимонопольной политике.

В этот период происходит распространение общих принципов антимонопольного регулирования на особые сферы экономики — финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов. Так, в Докладе ГКАП 1997 г. подчеркивается, что «задачей ГКАП России является не только устранение необоснованного ограничения конкуренции при движении товаров, но и в инвестиционном процессе» .

Вопрос для размышления

С чем, по-вашему, могла быть связана переориентация государственной политики с макрона микроуровень?

С другой стороны, чем более детализированными становятся нормативные документы антимонопольного регулирования, тем в большей степени наблюдается пересечение интересов антимонопольных органов с промышленными и отраслевыми ведомствами.

Например, Закон «О естественных монополиях» предполагает ограничение конкуренции в определенных сферах деятельности. Данное положение может вести к более сложным отраслевым эффектам, чем проведение общей нормы конкурентного законодательства, а следовательно, требует большего учета интересов отраслевых регуляторов, чем обычное конкурентное право. И хотя в нормативных документах этого периода (как впрочем, и позже) отсутствуют аспекты согласованности двух разных видов политик, осуществление конкурентной политики в отдельных отраслях и на отдельных рынках подводит к пониманию необходимости взаимных консультаций.

В 1995 г. были внесены определенные изменения и в Закон «О конкуренции». В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к антиконкурентным явлениям. Доминирующее положение фирмы на рынке приобретает выраженные количественные критерии: фирмы с долей рынка до 35% исключаются из потенциальных нарушителей, фирмы с рыночной долей, превышающей 65%, признаются доминирующими и подверженными «искушению» злоупотреблением монопольным положением; фирмы с долями рынка между 35 и 65% занимают промежуточное положение, антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотребления и монополистических намерений.

Вопрос для размышления

В российском конкурентном законодательстве доминирующей считается фирма с минимальной долей в 34% рынка. Во многих европейских странах эта доля определена в 25% в промышленности. В настоящее время в России ведется работа по признанию в некоторых отраслях (например, в торговле) доминирующей доли в 50% рынка. Есть ли какие-либо экономические соображения в отношении такого количественного разброса?

Формализация критериев рыночной власти помогает осмыслить ситуации, когда необходимо антимонопольное вмешательство государства с позиции объективности и непредвзятости, что помогает в практической работе территориальных органов Антимонопольного комитета.

Основным достижением второго этапа можно считать начало обособления антимонопольного регулирования как самостоятельной политики со своими специфическими объектами, субъектами и инструментарием воздействия, отличными от методологии экономической политики, хотя и имеющими точки соприкосновения.

Важность учета положений конкурентной политики понимается на самом высоком уровне: соответствующие изменения вносятся в Гражданский кодекс РФ (часть первую).

Особую роль в этот период сыграла разработка правил добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота, в частности, принятие закона «О рекламе» (1995 г.). Спецификация видов поведения фирм, которые допустимы и недопустимы на рынках России, определение требований к рекламе и указания на случаи надлежащей и ненадлежащей рекламной деятельности способствовали более четкому выделению границ цивилизованной конкуренции, что помогало в осуществлении целей экономической политики на данном этапе — удовлетворении внутреннего спроса за счет качественных отечественных товаров. Закон «О рекламе» был нацелен на достижение сбалансированности интересов различных субъектов экономики, а значит — на гармонизацию целей двух политик, конкурентной и промышленной.

В этот период наблюдаются и определенные аспекты диссонанса между конкурентной и экономической политиками. Так, в апреле 1998 г. была отменена монополия внешней торговли. Закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» (1998 г.) определил в качестве ключевой цели защиту отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов от внешней конкуренции, если она неблагоприятна для национальных агентов. Тем самым были поставлены четкие цели экономической (внешнеторговой) политики государства. Однако при этом не была поднята проблема воздействия протекционистских мер на внутренние рынки России, что заложило основу для формирования в будущем легальных монопольных эффектов на внутренних рынках с необязательно положительными в целом последствиями для внутренней конкуренции и для отечественных потребителей.

Контрольный вопрос

Каким образом внешнеторговый протекционизм может способствовать или препятствовать конкуренции на внутренних рынках страны?

Отсутствие координации конкурентной и экономической политик в России выразилось и в том, что само представление о стратегических мерах по развитию конкуренции не включало в себя положения о необходимости взвешенной оценки последствий усиления конкуренции с позиций интересов промышленной политики. Так, в Федеральной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на 1996−1997 гг., которая в этот период трактовалась в качестве программного документа в области антимонопольной политики, речь идет исключительно о запретительно-разрешительных мероприятиях антимонопольного регулирования, хотя понятно, что сама по себе демонополизация не означает автоматического создания системы эффективного конкурентного рынка и конкурентного механизма. Более того, даже для отраслей естественной монополии не проводился всесторонний анализ прои антимонопольных эффектов.

В рамках данного этапа многие аспекты неурегулированности взаимодействия экономической и конкурентной политики могут быть объяснены отсутствием четкого представления о целях одного и другого вида государственного воздействия на экономику, классификации специфических инструментов воздействия, а также идентификации областей, где интересы обеих политик могут пересекаться и конфликтовать. По-прежнему задача обеспечения конкурентоспособности отечественных товаров рассматривается в контексте антимонопольного регулирования (Доклад ГКАП 1997 г.), хотя это — цель промышленной политики, а никак не конкурентной. Отсюда и половинчатый во многом характер антимонопольной политики.

Появляются, однако, и положительные примеры взаимодействия двух видов государственного воздействия на экономику. В 1996 г. по настоянию ГКАП России из законопроекта «О перечне отраслей, видов деятельности, территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов» был исключен ряд положений, которые представляли собой необоснованные барьеры на пути иностранных инвестиций в российскую экономику и могли бы сдерживать конкуренцию на внутренних рынках.