Законность в механизме государственного и муниципального антикоррупционного управления

Сразу определимся: государственное антикоррупционное управление — это целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей, направленное на достижение определенных социально значимых целей в сфере противодействия коррупции. Содержание законности в государственном и муниципальном антикоррупционном управлении мы рассматриваем с позиций нескольких находящихся в органическом единстве аспектов — прежде всего с точки зрения основных содержательных и процедурных составляющих законности'.

• 1) правовой обоснованности принимаемых управленческих решений в целом и в плане противодействия коррупции в частности;
• 2) сложившихся в обществе традиций уважительного отношения к закону, обязательности исполнения его постановлений всеми субъектами З’правленческих отношений;
• 3) гарантированности прав, свобод и законных интересов граждан, их защиты от коррупционного унижения человеческого достоинства;
• 4) профессионализма и правовой культуры того, кто является «автором» управленческого решения, и тех, кому поручена его реализация;
• 5) государственной и служебной дисциплины, строгости исполнения требований, предусмотренных законом процессуальных форм и методов разработки, принятия и реализации управленческого решения;
• 6) административных и должностных регламентов, создания комиссий, но этике, контроля соблюдения требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, перехода к работе по показателям эффективности служебной деятельности на основе личных заслуг и служебных достижений;
• 7) рациональности и юридической обоснованности использования материальных, политических, кадровых, информационных, духовно-нравственных и других ресурсов обеспечения законности.

Эти составляющие действуют на основе следующих принципов законности:

• • единства законности, т. е. единой ценностной направленности правотворческой, правоприменительной и правореализующей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Законность едина на всей территории страны и в равной мере касается каждого. Здесь недопустимы избирательность, политическая ангажированность, местничество, ведомственность, корыстные интересы и тому подобное. В управленческой практике, конечно, учитываются местные условия (в которых оказывается неуместным использование каких-либо шаблонов), особенности и традиции людей, плюрализм мнений, но только на этапе принятия управленческого решения. В процессе же его реализации жестко действует принцип единства государственного правового режима. Иначе возникают авторитаризм, местничество, национализм, сепаратизм, системная коррупция и немало других негативных проявлений;
• • верховенства закона, безусловный приоритет которого над всеми иными нормативными правовыми актами, носящими подзаконный, т. е. подчиненный по отношению к закону характер, лежит в основе принятия и реализации любого управленческого решения демократического правового государства. Данное положение — непременное условие подлинной, а не декларируемой законности, элемент высокой политико-правовой культуры управленческой деятельности, в том числе в сфере противодействия коррупции;
• • всеобщности. Законность в равной степени распространяется на государственные органы, структуры государственного управления и местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, на все без исключения общественные формирования и персонально на всех граждан, в том числе проживающих на территории страны представителей иностранных государств. Все законы и подзаконные нормативные правовые акты должны быть опубликованы, а государственные управленческие решения — своевременно доведены до исполнителей. Правда, принцип «незнание принятого решения (закона) не освобождает от ответственности за его неисполнение или ненадлежащее исполнение» тоже действует. Каждый субъект управленческих отношений должен не только сам знать и действовать в рамках закона, но и требовать от своих «контрагентов» оставаться законопослушными, строго соблюдать установленный порядок и официально достигнутые договоренности;
• • гарантированности правового характера управленческих действий. Управленческие решения формируются и обеспечиваются специальными мерами юридического, организационно-управленческого и моральновоспитательного характера. Законность — это система реально действующего права. Следует еще раз подчеркнуть, что основу такого права составляет только то законодательство, которое гарантирует своевременное принятие управленческих решений, адекватно отражающих общечеловеческие идеалы справедливости и моральные ценности демократического правового общественного устройства. Такое законодательство нацелено на реализацию насущных потребностей и интересов человека, соответствует объективным тенденциям социального прогресса и уж никак не согласуется с негласными постулатами коррумпированного государства;
• • недопустимости противопоставления законности и целесообразности. Управленческие решения должны приниматься не только в рамках Конституции и действующего законодательства, но и максимально отвечать целевым ориентирам государства и общества, задачам поступательного социального развития. Именно в праве получает свое оформление высшая социальная целесообразность. С этой точки зрения законность всегда целесообразна и социально справедлива, хотя законность и целесообразность не совпадают. Это аксиома. Более того, бюрократическое противопоставление, а тем более подмена законности целесообразностью недопустима. Если исполнитель, прежде чем приступить к реализации принятого решения, начнет думать, является ли это решение целесообразным, разумным и выгодным, следует ли его исполнять или лучше оставить без внимания, то управление потеряет всякий смысл. Рано или поздно верх возьмет коррупция и бюрократизм, порядок сменят хаос, анархия и безответственность;
• • устойчивости. Полномасштабное проявление законность получает лишь тогда, когда в полной мере обретает черты самостоятельного, общепризнанного и стабильного общественно-политического феномена. Стабильность, полнота и непротиворечивость законодательства, ритмичность, обоснованность его обновления, последовательность совершенствования гарантируют стабильность и содержательную актуальность управления. Трудно рассчитывать на устойчивость законности и ее эффективность в условиях, когда в законодательство вносятся десятки поправок, а каждый новый руководитель какой-либо организации начинает службу с тотальных кадровых перестановок и предложений о пересмотре установившегося порядка. В этом плане законность неразрывно связана с такими явлениями, как правопорядок, исполнительская дисциплина, социальная справедливость, гуманизм;
• • гарантированности прав, свобод и законных интересов человека и гражданина — приоритетной цели законности. Равно справедливо и обратное: признание прав и свобод человека и гражданина — мощное средство обеспечения реальной законности. Данный принцип означает, что главное в деятельности государственного аппарата, всех его органов, организаций и должностных лиц — это уважение и всемерная защита нрав человека и гражданина, противодействие любым нарушениям этих прав и свобод. Все остальное носит подчиненный характер. Ст. 2 Конституции Российской Федерации так трактует этот принцип: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Более того, в ст. 18 Основного закона подчеркивается, что нормы, которыми закреплены права и свободы человека и гражданина, являются непосредственно действующими. Они определяют смысл деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. В этом заключается смысл законности в системе государственного и муниципального управления;
• • реальности законности. Речь идет о достижении фактического исполнения правовых предписаний во всех видах деятельности и неотвратимости ответственности за любое их нарушение. Выражается в реальном воплощении ее идеалов в жизнь, она представляет собой возможность фактического исполнения законов всеми субъектами права и неотвратимость ответственности за любые их нарушения. Осуществление этого принципа достигается посредством предоставления субъектам права реальной возможности соблюдать, исполнять и использовать правовые предписания, а также создания правоохранительным органам условий для эффективной борьбы с противоправными проявлениями. Законность подразумевает, что каждое совершенное правонарушение должно быть раскрыто, а виновные в его совершении — соответствующим образом наказаны. Причем соблюдение законности обеспечивается не столько суровостью наказаний, сколько их обоснованностью и неотвратимостью. Последнее в принципе нереально в условиях коррупционной круговой поруки, тотальной безответственности, формального контроля и безнаказанности, в условиях, когда головокружительная карьера людей, считающихся «самыми честными, порядочными и бескорыстными» заканчивается столь же стремительным падением на фоне громких коррупционных скандалов без каких-либо существенных юридических последствий для их фигурантов. Очень часто карьерный и материальный успех многих известных людей обеспечивается не профессионализмом и честным служением государству, а лицемерной преданностью начальнику, публичным осуждением коррупционеров и одновременно — беззастенчивым присвоением многомиллионных денежных средств и «крышеванием» нелегальных казино. Между тем россияне, возмущаясь и негодуя, наблюдают за достижениями «талантливых» жен губернаторов и министров в сфере бизнеса и с изумлением воспринимают оправдательные приговоры и амнистии в отношении коррупционно оскандалившихся велеречивых депутатов и сенаторов, руководителей «Оборонсервиса» и «Росагролизинга», влиятельных генералов МО, МВД и ФСИН, региональных финансовых министров. Поэтому вовсе не удивительно, что любые, даже самые умные антикоррупционные законы и программы противодействия коррупции так легко срываются той же бюрократией под громкие разговоры о верховенстве права, об укреплении законности и обязательной реализации благородных целей антикоррупционного противодействия;
• • презумпции невиновности, означающей, что каждый человек предполагается честным, добропорядочным и ни в чем не повинным, пока не будет доказано иное в установленном законом порядке, а именно, но приговору суда. Излишне говорить, какое значение это имеет для законности, ее состояния, укрепления. Иной подход несовместим с подлинной демократией, свободой личности, правовым государством. Презумпция невиновности закреплена в Конституции РФ, Декларации прав и свобод человека и гражданина, в уголовно-процессуальном законодательстве. Она выступает важнейшим условием и предпосылкой подлинной законности;
• • взаимосвязи законности и правовой культуры. Неуважение законов, правовой нигилизм, правовой скептицизм и правовое отчуждение — худшие проявления социальной отсталости общества, политической незрелости государства и его кадров. В этом же ряду стоит юридическая некомпетентность, негативное отношение к закону и моральным устоям. Именно такие проявления создают условия, когда закон превращается в формальность, а коррупция становится реальной составляющей социального управления.

Несмотря на свою огромную значимость, законность автоматически не формируется и стихийно не устанавливается. Для этого необходимы соответствующие условия и целый комплекс факторов, гарантирующих точное и неуклонное исполнение законно принятых решений. Важнейшие среди них:

• 1) политические гарантии — это гарантии, которые определяются легитимностью власти и степенью политической стабильности в обществе; четкостью работы всех структур власти в рамках эффективных «сдержек и противовесов»; готовностью и способностью политических лидеров обеспечить реализацию принимаемых государством управленческих решений. Именно такие гарантии характеризуют демократическое правовое государство, которое обеспечивает стабильное развитие общества, эффективное противодействие различного рода дестабилизирующим и дезорганизующим факторам, прежде всего политическому экстремизму, бытовой, межэтнической и межрелигиозной преступности, коррупционным злоупотреблениям;
• 2) гарантии экономического характера. Законность гарантируется высоким уровнем организованности экономической сферы и зрелостью рыночных отношений, ритмичностью работы хозяйственного механизма, качеством предпринимательской культуры и деловитостью менеджеров. И напротив, нестабильность экономики, разрыв хозяйственных связей, высокие темпы инфляции, дезорганизация производства, бюрократизм, коррупция непременно порождают правовой нигилизм, кризис исполнительской дисциплины, налоговую преступность, грубые нарушения государственных стандартов и т. п.;
• 3) идеологические гарантии. Состояние законности зависит от господствующих в обществе идеологических и духовно-культурных ценностей — идей, доктрин, взглядов, предпочтений. Запрет на государственную идеологию вовсе не означает отказ от идеологических ценностей. Многое определяется правовой культурой общества, идеологическими ориентирами и менталитетом населения, национальными традициями. Не менее значим и фактор правовой культуры правящей элиты, ее понимания, желания и готовности жить и управлять по закону. Законность прочна лишь в обстановке, когда у человека есть идеологические ориентиры, когда уважение закона становится его жизненной ценностью и личным убеждением. Тем более это касается тех, кто связан с властью и публичным управлением. Законность реально возможна лишь в демократически устроенном обществе, в котором каждый, говоря словами А. Токвиля, относится к закону, как к своему личному делу, любит его и подчиняется ему; где власть пользуется законом буквально в качестве земной необходимости^[1];
• 4) социально-нравственные гарантии. Прочная законность возможна только в условиях материального, нравственного и психологического благополучия людей, социальной стабильности, уверенности человека в незыблемости своих социальных прав. Нищета, безработица, агрессивность, беспринципность, бытовая распущенность порождают неуважение к власти, заставляют человека искать окольные жизненные пути, порождают жестокость, алчность, подлость, межнациональные и межрелигиозные социальные конфликты. И наоборот, только обстановка законности гарантирует социальное благополучие и процветание. Высокое правовое сознание, строгий правопорядок, нравственность и социальность государства неразрывны. Поэтому закономерно, что коррумпированное государство императивно программирует безнравственность общества;
• 5) общественные гарантии. Это обязательства, которые формируются общими усилиями различных общественных организаций и объединений, средств массовой информации, некоммерческих неправительственных образований и других институтов гражданского общества. Вне активного гражданского общества и эффективной правоохранительной системы законность в истинном ее понимании существовать не может.

Что касается специальных гарантий, то они более конкретны и вряд ли нуждаются в детальном рассмотрении. Специальные гарантии обеспечиваются высокоэффективным функционированием правоохранительной системы по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, осуществлению контроля и надзора (судебного, прокурорского, административного) за законностью, привлечению к ответственности правонарушителей. Огромную роль играют созданные в последние годы антикоррупционные структуры, органы финансового и налогового контроля, службы по борьбе с оборотом наркотиков, институты юридической помощи.

За свою длительную историю наша страна перепробовала множество различных способов, форм и методов обеспечения законности, в том числе в сфере противодействия коррупции. Ужесточались наказания, вводились самые строгие меры защиты от преступных посягательств, использовались методы воспитания и убеждения, устрашения и даже репрессий. Однако положение дел менялось к лучшему с большим трудом. Побеждали, как правило, не законность и справедливость, а волевой прессинг сверху или, как реакция на него, правовой нигилизм снизу. Получается, что государство само создавало порядок, при котором субъекты власти априори обладали большими правами, а значит, и возможностями для злоупотреблений, нежели законопослушные граждане, честные работники, которые содержат и защищают страну. Именно здесь находятся истоки негативно-критического отношения людей к власти, терпимо-пассивного безразличия к коррупционерам, правового нигилизма. Разрушается главное — вера людей в справедливость и перспективность сложившейся модели правления. А между тем именно доверительное отношение к власти со стороны широкой общественности — стратегическая основа прочности и успешности государства в борьбе с коррупцией и бюрократизмом.

• [1] Токвилъ А. Демократия в Америке: пер. с франц. / предисл. Г. Дж. Ласки. М.: Прогресс, 1992. С. 31.