Гражданская служба. 
Основы государственного и муниципального управления

В результате изучения материала данной главы студент должен: знать

• • основные принципы функционирования института гражданской службы;
• • органы и инструменты управления гражданской службой;
• • институциональные истоки и возможные стратегии противодействия коррупции среди гражданских служащих;
• • проблемы и направления реформирования гражданской службы; уметь
• • использовать методы управления государственной и муниципальной службой; владеть
• • приемами построения эффективных систем результативного управления и мотивации эффективной деятельности государственных служащих.

Состав и структура гражданских служащих

Статус государственной службы

Ключевое звено системы государственного управления — качество функционирования государственной гражданской службы как публичного института, который можно представить в трех основных измерениях, как:

• — систему принципов, правил и норм, установленных федеральными и региональными законами и подзаконными актами;
• — кадровую работу (набор, обучение, стимулирование, продвижение кадров) на уровне конкретных государственных организаций, необходимую для выполнения их функций;
• — операциональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности.

От степени развитости данного института в значительной мере зависит, насколько государственный аппарат действует в интересах государства, находится под контролем политического класса и общественных структур.

Методологическим обертоном исследования проблем государственной службы выступает синтез политических и административных подходов к изучению аппарата власти^[1]. Государственная служба выступает как сложный политико-административный институт, регламентирующий отношения и деятельность работников государственного аппарата: права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений, а также деятельность по реализации государственной политики, достижению поставленных политическими руководителями целей и задач.

Базовые принципы, на основе которых функционирует данный институт, отражены в принятом в 2003 г. Федеральном законе «О системе государственной службы», в соответствии с которым государственная служба в России делится на три вида: гражданскую, военную и правоохранительную. Государственная служба каждого из этих видов регулируется собственным, «видовым» законом. Кроме видов, существуют уровни государственной службы, соответствующие федеративному государственному устройству России. На федеральном уровне функционирует вся военная, правоохранительная и частично гражданская служба, на уровне субъектов РФ — часть гражданской службы. В 2004 г. был принят первый из «видовых» законов — Федеральный закон «О государственной іражданской службе» .

Государственная гражданская служба РФ — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и др. случаи).

Таким образом, государственная гражданская служба — это, прежде всего, профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях, т. е. гражданскими служащими.

Гражданским служащим согласно ст. 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе» является гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Формулировка определения государственной службы РФ, представленная в Федеральном законе «О системе государственной службы», содержит ряд ее отличий от государственной службы многих стран, в которых отнесение лица к категории государственного служащего зависит от того, является ли он бюджетником (занятым в государственном секторе), создана ли его должность правительством, каковы условия его найма на службу.

Во-первых, в России к государственным служащим относят не всех работников бюджетных организаций (т.е. оплачиваемых из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ), а только тех, которые наделены властно-распорядительными (собственно управленческими) функциями. Например, учителя средних школ, профессора и преподаватели университетов, врачи и некоторые другие работники бюджетных организаций не являются государственными служащими. Эго обстоятельство приводит к иной формуле подсчета бюджетных расходов на государственный аппарат в консолидированном бюджете РФ, плохо сопоставимой с формулой подсчета доли расходов на государственный аппарат в таких странах, как Франция, Италия, ФРГ и т. д.

Во-вторых, из данного определения государственной службы России следует, что она включает в себя не только государственную гражданскую службу, но также военную и правоохранительную. В результате, иногда могут возникнуть трудности из-за не совсем точного перевода русскоязычного понятия «государственная служба» в англоязычное понятие civil service, относящееся только к гражданской службе. Соответственно, нельзя соотносить численность государственной службы России с государственной службой тех стран, в которых такая служба отождествляется с civil service.

В-третьих, согласно Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление самостоятельно, и поэтому муниципальная служба не входит в состав государственной службы, хотя государственная и муниципальная службы взаимосвязаны по своим принципам, условиям функционирования и организации. Это обстоятельство также определяет отличие государственной службы России от государственной службы многих стран, в которых муниципальные служащие по статусу являются государственными.

При этом следует учитывать, что лица, занимающие государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ, т. е. должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ, государственными гражданскими служащими не являются.

Таким образом, можно отметить основные черты статуса государственного служащего, включающие:

• — непосредственную причастность по роду работы к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства;
• — наличие правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от лица государства;
• — сочетание строгой нормативной регламентированности в формальнопроцедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия

волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих се законодательных норм;

— принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединяемой фактом работы в государственных органах, что предполагает наличие у принадлежащих к ней лиц определенных государственно-властных полномочий и тем самым более значительной, нежели у подавляющего числа их сограждан, возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, повышенной ответственности за их состояние.

Обычно выделяют два типа государственных служащих. Первый тип — это карьерные служащие — те, кто был принят на службу на основе своей квалификации. Главным методом построения государственной службы в развитых странах является должностная квалификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и предъявляемых к ним квалификационных требований. Действует система заслуг: обязательным условием занятия административных должностей является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. Периодические аттестации, экзамены и конкурсы — неотъемлемый элемент карьеры чиновника. Функции карьерных служащих регламентированы законами о государственной службе.

Второй тип государственных служащих — политические назначенцы, т. е. те, кто получил должность от политических руководителей, как правило, выбранных населением (президент, губернатор, мэр). Нередко для этого типа служащих главной заботой является доверие начальника и обеспечение закрепленного за ними поста, а не исполнение административных обязанностей.

Указом Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы» утвержден Реестр должностей и их соответствующие регистрационные номера (коды) для всех органов государственной власти РФ и их территориальных подразделений. Реестр сформирован путем группировки должностей:

• — по четырем категориям должностей — руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты;
• — пяти группам должностей — высшая, главная, ведущая, старшая, младшая группа должностей.

• [1] Политико-административное управление / под ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. М, 2004. С. 62.