Правовые основы общей сельскохозяйственной политики в Европейском Союзе

Фундамент аграрного права ЕС, как уже было отмечено, был заложен Римским договором 1957 г. Договор ставил своими целями самообеспеченность Сообщества продовольствием, повышение производительности труда и уровня жизни занятых в сельском хозяйстве людей, стабилизацию рынков и обеспечение умеренных цен для потребителей. Для этого планировалось увеличение производительности сельского хозяйства, стимулирование технического прогресса и обеспечение рационального развития сельскохозяйственного производства, а также оптимальное использование производственных факторов и стабилизация продовольственных рынков. Достижение указанных целей и задач предполагалось посредством создания общего механизма правого регулирования организации сельскохозяйственных рынков.

В рамках содействия укреплению фундамента механизма правового регулирования аграрной политики ЕС были определены следующие цели ОАП:

• а) увеличить производительность сельского хозяйства, стимулируя технический прогресс и обеспечивая рациональное развитие сельскохозяйственного производства, а также оптимальное использование производственных факторов, особенно рабочей силы;
• б) обеспечить таким образом достаточный жизненный уровень сельского населения, в частности, путем повышения индивидуального дохода лиц, занятых в сельском хозяйстве;
• в) стабилизировать рынки;
• г) обеспечить наличие продовольствия;
• д) обеспечить разумные потребительские цены на продовольствие.

Далее определились специфические особенности ОАП, которые должны учитываться при ее реализации: особый характер сельскохозяйственной деятельности, обусловленный социальной структурой сельского хозяйства, а также структурное и природное неравенство между различными сельскохозяйственными районами; необходимость постепенного осуществления соответствующих изменений; тесная взаимосвязь сельского хозяйства со всей экономикой государств-членов.

Наблюдается противоречие между декларируемыми целями ОАП, что обусловливается их фрагментарным характером и отсутствием общей платформы. Вместе с тем эти принципы являются обязательными к применению и должны осуществляться ЕС. Указанный факт стал причиной многочисленных исков в Суд ЕС, поскольку отсутствие иерархии между указанными целями создает ситуацию, когда институты ЕС в процессе деятельности отдают предпочтение одним целям в ущерб другим. Суд ЕС отметил, что институты ЕС должны стремиться к гармонизации целей, допуская временный приоритет одних целей для удовлетворения требований экономических или других причин принятия тех или других решений. В другом деле Суд признал невозможность одновременной реализации целей защиты и фермеров, и потребителей, выходом может быть только принятие консенсуса в конфликте интересов этих групп общества.

Таким образом, институты ЕС сами определяют необходимые сегодня цели ОАП и очередность их реализации, а Суд ЕС не может принудить их изменить позицию.

ОАП обеспечивает и регулирует общий рынок сельскохозяйственной продукции. Сельскохозяйственная продукция включена в общий рынок, поэтому к ней применяются те же правила, что и к остальным товарам. Ни государства — члены ЕС, ни сам ЕС не может вводить ограничения на свободу передвижения товаров. При этом Суд всегда более лоялен к действиям ЕС, позволяя ему осуществлять поддержку сельского хозяйства, допустимую с общим рынком, поскольку аграрный сектор регулируется не только рынком, но и с помощью административных механизмов.

Конституционный договор ЕС 2004 г., который, как известно, остался мертворожденным документом, в отношении целей ОАП и мер по их достижению не содержал ничего нового, единственной новацией было правовое раскрытие термина «сельскохозяйственные продукты». Предлагались также некоторые изменения применительно реализации механизма правового регулирования продовольственных рынков, а также полномочий органов ЕС в области ОАП.

Признание действующего курса в развитии сельского хозяйства закреплено в Лиссабонском договоре 2007 г., который не вносит радикальных перемен в структуру управления и организацию воздействия на аграрную политику. В Лиссабонском договоре нормы, регулирующие отношения в аграрном секторе, сохранили все позитивные новеллы Конституционного договора 2004 г. в области правового регулирования аграрной политики ЕС и были дополнены рядом новшеств. В первую очередь Лиссабонским договором предпринята попытка выделить рыболовную политику из сферы ОАП, а также закрепить исключительные полномочия в области реализации обоих политик за ЕС. Полномочиями по реализации аграрной политики по-прежнему предлагается наделить Европейскую комиссию, а конкретно ее структурное подразделение — Генеральный директорат по сельскому хозяйству. Изменения Лиссабонского договора теперь ограничивают и право Совета, связанное с оказанием помощи для защиты хозяйств, находящихся в невыгодном положении в силу структурных или естественных условий или в рамках программ экономического развития. Теперь это право Совет сможет реализовать только по предложению Комиссии.

Для достижения целей ОАП согласно ст. 33 Договора об учреждении Сообщества предполагается создание общего организационного механизма сельскохозяйственных рынков в форме: общих правил в отношении конкуренции; обязательной координации различных национальных рыночных структур; организации европейского рынка. Под общим рынком понимаются общеевропейские правовые механизмы, регулирующие общий рынок определенных сельхозпродуктов (зерно, рис, свинина и т. д.).

Для достижения целей ОАП могут быть предприняты следующие меры: а) действенная координация усилий, предпринимаемых в области профессиональной подготовки, исследований и распространения агрономических знаний (эта координация может включать совместно финансируемые проекты или учреждения); б) совместные действия, стимулирующие потребление некоторых продуктов.

Финансируется ОАП через Европейский фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства (FEOGA — ФЕОГА), который был создан в соответствии с п. 3 ст. 34 Римского договора 1957 г. и функционирует с июля 1964 г. ФЕОГА состоит из двух подразделений: фонд ориентаций финансирует затраты на проведение мероприятий в сельскохозяйственных производственных структурах, а фонд гарантий финансирует расходы по поддержке рынка сельхозпродуктов.

В 1960;е гг. ФЕОГА поглощал 90% бюджета ЕС, в 1970;е гг. — 70—75%, а в настоящее время — 46,75%. Отметим, что издержки мировой экономики в результате проводимой ЕС агарной политики составляют около 75 млрд долл. США ежегодно. Более трети этой суммы приходится на страны, не входящие в ЕС. В первую очередь, издержки связаны с ограничением импорта продуктов питания и субсидированием аграрного экспорта. Эти меры приводят к существенному снижению цен на сельхозпродукцию на мировых рынках и потери от них составляют около 26 млрд долл. США в год. Политика ЕС по ограничению экспорта мясной и молочной продукции наносит ущерб, главным образом, сельхозпроизводителям США, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Латинской Америки и Восточной Европы. В связи с этим отметим, что между ЕС и Продовольственной сельскохозяйственной организацией ООН было подписано соглашение в мае 2009 г. о взносе ЕС в размере 144 млн долл. США на финансирование проектов по развитию сельского хозяйства в бедных странах, которые в наибольшей степени пострадали от глобального продовольственного кризиса. Средства выделены для оказания помощи фермерам в 10 развивающихся странах Африки, Азии и Карибского бассейна.

В компетенцию институтов и органов ЕС входит разработка и реализация ОАП. К ним относятся: Еврокомиссия в лице Генерального директората по сельскому хозяйству и развитию сельских территорий; Совет ЕС и Комитет Европейского парламента по сельскому хозяйству и сельским территориям. Генеральный директорат состоит из 12 подразделений, в его задачи входит содействие устойчивому развитию сельского хозяйства и сельских районов, разработка и реализация ОАП, разработка и осуществление мер по поддержке и предоставлению субсидий сельскохозяйственным производителям, осуществление контроля за целевым использованием средств бюджета ЕС и т. д.

Административный и экономический методы являются основными в деятельности институтов и иных органов ЕС, осуществляющих аграрную политику. Особенности административных методов состоят в том, что с их помощью осуществляется прямое влияние на регулируемый объект; определяются задачи регулируемого объекта, порядок и сроки их выполнения. Административные методы проявляются, например, при ветеринарном и фитосанитарном контроле, контроле за землепользованием и т. д. Вместе с тем, актуальной остается проблема осуществления правового регулирования преимущественно экономическими методами, которыми следует считать совокупность способов воздействия, основанную на использовании системы экономических стимулов. Характерная особенность экономических методов в правовом регулировании аграрной политики заключается в разнообразных стимулирующих средствах (льготное налогообложение, субсидии и кредиты производителям и т. д.), что позволяет объектам регулирования действовать в необходимом направлении, развивать саморегулирование без вмешательства управляющих органов. Последний метод, применяемый в целях воздействия на аграрную политику, является социальным методом. Его значимость обусловлена тем, что в сельском хозяйстве, как ни в одной другой отрасли, важно социальное обеспечение сектора, в противном случае существует риск появления тенденции по снижению престижности и доходности сельскохозяйственного труда.

Реализация механизма правового регулирования аграрной политики ЕС немыслима без основополагающих принципов, которые составляют его сущность. Принципы правового регулирования аграрной политики — это основные начала регулирования аграрной политикой, которые определяют концепцию и направление правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности ЕС. В доктрине права ЕС пока еще не выработан исчерпывающий перечень принципов правового регулирования аграрной политикой. Представляется возможным указать некоторые из них: общий рынок (перемещение сельскохозяйственных товаров по территории ЕС без каких-либо таможенных и нетарифных ограничений); преференции фермерам ЕС (защита товаропроизводителей ЕС в сфере сельскохозяйственного производства); финансовая солидарность (перераспределение доходов от сельскохозяйственной деятельности между государствами-членами через общий бюджет ЕС); стабильность правового регулирования аграрной политики (высокая организация аграрного законодательства, обеспечивающего гарантии сельскохозяйственных производителей); принцип недискриминации (запрет какой-либо дискриминации в отношении производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции); принцип пропорциональности (избежание неэффективного управления и нерациональной траты финансовых ресурсов); принцип субсидиарности (управление осуществляется на возможно низком уровне, когда это целесообразно, при этом европейский уровень выступает как дополнительный по отношению к национальному); принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией; принцип предосторожности (применение запретных мер оправдано, если будет доказана научная неопределенность относительно риска и последствия планируемых действий).

В процессе организационной деятельности ЕС складывается особый режим, использующий определенные инструменты правового регулирования аграрной политики, под которыми понимаются средства воздействия на объект регулирования (в частности, на уровень доходов производителей сельскохозяйственной продукции, структуру сельскохозяйственного производства, рынок сельскохозяйственной продукции), на социально-экономические и другие процессы, а также средства осуществления и эффективного действия межотраслевых отношений с целью создания благоприятного экономического и правового климата для реализации аграрной политики.