Управление в правовых системах. 
Информирование, принятие управленческих решений

Предыдущий анализ показал, что информация, циркулирующая в системах социально-правового управления, является социальной информацией, выступающей в качестве определенных сведений, данных и знаний о социальной форме движения материи и всех других ее формах^[1] в той степени, в какой они используются в управляемых правовых системах и соответствующих сферах юридической деятельности. В этом случае мы рассматриваем не просто нормативную, юридическую информацию, но социально-правовую информацию в широком смысле этого слова, т. е. изучаем все ее виды (правовую, статистическую, экономическую и др.), которые циркулируют в государственно-правовых системах и проходят через сознание государственных служащих.

Сущность рассматриваемого вида информации сводится к тому, что субъекты и объекты управления, работающие с ней, — это в конечном итоге люди (граждане, соблюдающие или применяющие нормы права, служащие того или иного государственного органа и т. д.), которые относятся к определенному коллективу и представляют интересы государства и общества в целом. В этом смысле информация, используемая в управлении правовыми системами, является социальной информацией, затрагивающей потребности и интересы многих людей; например, Федеральная информационная система ГИБДД, поисковая система «Автоугон», поисковая система «Поиск» затрагивают интересы не только автомобилистов, но и других участников дорожного движения, т. е. обычных граждан.

Помимо этого, процесс создания и использования государственных информационных систем имеет определенную специфику, определяемую на уровне федерального законодательства и уточняемую актами ведомственного нормотворчества.

Так, существуют особенности обработки персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах, установленные федеральными законами (например, в отношении государственного регистра населения). Согласно ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены по мотивам, связанным с использованием различных способов обработки персональных данных или обозначения принадлежности персональных данных, содержащихся в государственных или муниципальных информационных системах. Также не допускается использование оскорбляющих чувства граждан или унижающих человеческое достоинство способов обозначения принадлежности конкретному субъекту персональных данных, содержащихся в государственных или муниципальных информационных системах.

Информационные потоки в государственных правовых системах не существуют сами по себе, они определяются системой экономических отношений, базисными явлениями, вместе с тем оказывая обратное воздействие на развитие последних. Информация, циркулирующая в государственных правовых системах, может собираться, обрабатываться и использоваться с помощью общих для всех видов информации средств и методов, передаваться с помощью компьютеров, локальных сетей и другой техники.

Управление и информирование с позиций информационного права есть особая функция, вытекающая из самой природы общественного процесса труда особых субъектов — государственных служащих, управленцев, менеджеров. Являясь социальной категорией, социально-правовое управление имеет в качестве объекта поведение людей, их действия, поступки, отношения друг с другом. Его реализация на основе информации предполагает наличие конкретной самоуправляемой правовой системы.

Осуществление управления в области права как информационного процесса характеризуется тем, что субъект управления перед началом деятельности прежде всего ставит перед собой цель управлять объектом. Данная цель основана на имеющейся информации и может быть дифференцирована на ряд подцелей, касающихся разработки оптимальных с точки зрения управления нормативных актов, устранения нарушения законности, повышения правового сознания населения и т. д.

После этого в соответствии с поставленной целью к субъекту социально-правового управления от разнообразных источников по каналам прямой связи поступают информация, знания, сообщения, сведения о социальной системе, об объекте управления, о возмущающих воздействиях как внешнего, так и внутреннего порядка^[2]. Для данного субъекта (например, для органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору) это может быть информация о необходимых правовых нормах (экологическое и аграрное право), тенденциях развития объекта воздействия (порядок предоставления земли; экология моря, лесов, рек и т. д.). Получение (сбор) информации осуществляется и в объекте управления.

Субъект социально-правового воздействия (например, арбитражный судья в механизме правового регулирования арбитражно-процессуальных отношений) воспринимает поступающую к нему информацию, создает определенную содержательную модель воспринимаемого объекта (модель поведения предприятий, участников хозяйственного спора). После этого субъект социально-правового воздействия (арбитражный судья) изучает, исследует и оценивает данную модель (все акты поведения предприятий, их претензии друг к другу и др.). В итоге он отделяет полезную, ценную для правового регулирования информацию от той, которая ему не нужна: собирает существенные для дела материалы, факты, данные, ненужную информацию отбрасывает. Далее субъект социально-правового управления (например, правоохранительный орган) регистрирует или фиксирует собранную информацию в базах данных, журналах, книгах, картотеках или иных регистрационно-учетных документах.

В процессе регистрации информации осуществляется закрепление социально-экономических, демографических и иных данных на определенных носителях в такой форме, которая удобна для дальнейшей информационно-аналитической работы (книги учета, регистрационные журналы, электронные каталоги и др.). Регистрация информации, поступающей в государственные правовые системы, осуществляется в основном вручную: по принципу «человек — машина». В то же время здесь вполне возможно использование специальных технических устройств по принципу машина — машина.

Отношения по поводу регистрации социально-правовой информации, как и другие управленческие отношения, носят выраженный социальный характер. «Та или иная организация процесса регистрации информации, — замечает А. Б. Венгеров, — тот или иной их порядок отражают определенные социальные интересы и получают свое правовое закрепление. Речь идет прежде всего о регистрации первичной или исходной информации, лежащей в основе всех последующих преобразований информации… вокруг качества этой информации, ее достоверности, полноты, однозначности, своевременности, вокруг ее дальнейшего использования»^[3].

В основном собранная для управления информация хранится у субъекта социально-правового управления; ее хранение может осуществляться с помощью современной вычислительной техники (компьютеры, серверы, терминалы и другие технические средства) и в объекте управления.

Далее субъект социально-правового управления (например, органы в механизме правотворчества) обрабатывает поступившую к нему информацию (например, о практике соблюдения административного законодательства в объекте управления). Обработка информации является целенаправленным процессом, в результате которого ее содержание станет вполне подготовленным для представления получателю (в нашем случае законодателю для принятия определенного решения).

Необходимо отметить, что в правовых системах в большинстве случаев обработка информации осуществляется человеком. Например, в механизме расследования преступлений проблемы получения исходной и вторичной информации, ее анализа, преобразования и т. д. разрешаются следователем, прокурором, которые производят логические, эвристические, аналитические и другие преобразования информации.

В определенных случаях в области социально-правового управления задачи обработки и анализа информации решаются с помощью электронно-вычислительной техники и иных устройств, которые могут производить названные, а также цифровые преобразования поступающей информации, что в большей мере применимо к решению проблем обработки информации в механизмах правотворчества, правопорядка, законности.

Таким образом, изначально исследователями правильно ставился вопрос относительно того, что «обработка информации включает в себя не весь процесс движения информации в управленческой сфере, а лишь такие операции, которые связаны с преобразованием информации, например получение из первичной (исходной) информации необходимой вторичной информации… анализ и преобразование информации… в соответствии с задачами, стоящими перед системой социального управления, и т. д.»^[4].

На основе обработанной и тщательно проанализированной информации субъект социально-правового управления принимает то или иное решение, чего может в отдельных случаях и не произойти. В данном решении отражается все ценное, что было получено в процессе познавательно-информационной деятельности субъекта; в нем соединяется информация не только настоящей деятельности правовой системы (цели, структурные возможности при решении правовой задачи, ресурсы и др.), но и будущего ее развития. Решения, принимаемые в самоуправляемых правовых системах, неоднородны с точки зрения направленности. Например, в механизме правосознания они касаются формирования у граждан правильных убеждений о праве, в механизме правотворчества — подготовки проектов нормативных актов, в механизме правового регулирования — определения круга лиц, на которых распространяется действие правовых норм, и т. д. Информационное содержание решений здесь также неоднородно. В частности, если это нормативный правовой акт, то он имеет введение, основные положения или просто перечень статей без введения; если это план работы органа прокуратуры, то он содержит общую и основную части, перечень организационных вопросов, проблемы кадрового обеспечения и др.

Принятое решение как сгусток информации субъект социально-правового управления передает по каналам прямой связи в объект.

Система передачи информации в области социально-правового управления состоит из источников информации (допустим, следователь, расследующий на основе закона определенное преступление), приемников информации (пусть это будет следственный комитет или прокурор, который осуществляет надзор за расследованием преступления; эти органы следователь информирует об осуществляемых следственных действиях) и каналов связи, соединяющих источники и приемники информации.

Источник информации должен послать информацию по каналу связи, а приемник — воспринять эту информацию и оценить ее.

Под использованием информации в системе социально-правового управления понимается ее перенос от субъекта управления (скажем, государственного органа в механизме правового регулирования) по каналу прямой связи (через обычную или электронную почту). При этом осуществляется управляющее воздействие на объект, изменяется его поведение в необходимую сторону: государственный орган какой-то санкцией воздействует на объект и изменяет поведение субъектов фактических правовых отношений.

По каналам обратной связи от объекта социально-правового управления к субъекту поступает информация о воздействии информации, и вышеизложенный процесс управления повторяется снова и снова до тех пор, пока субъект управления не достигнет поставленных целей и задач.

Процесс управления в правовых системах представлен на схеме.

где С — субъект управления; О — объект управления.

Процессы управления в правовых системах становятся непрерывными вследствие того, что в них постоянно циркулирует, движется социально-правовая информация. Тот или иной субъект социально-правового управления получает возможность постоянно воздействовать на поведение участников правоотношений, должностных лиц и т. д. только потому, что к нему непрерывно поступают сообщения об объективных потребностях правового воздействия, функционировании интересующих правовых систем, достижении участниками правоотношений родственных целей и др.; настоящие сведения собираются, воспринимаются, обрабатываются и на их основе принимаются конкретные решения, установки, которые передаются исполнителям в объект управления, а последние в процессе реализации возложенных на них функций обеспечивают выполнение установленных программ правового регулирования и управления.

Таким образом, можно заключить, что цикл социально-правового управления, как и всякий управленческий цикл, начинается со сбора, обработки данных и заканчивается получением информации, которая является исходной для нового управленческого цикла. Однако здесь не должно сложиться впечатление, что социально-правовая информация в данном случае всесильна. В. Г. Афанасьев в связи с этим отмечает, что информация в области социального управления «выполняет хотя и широкий, но все же ограниченный класс задач. Она является специфической формой взаимосвязи, взаимодействия компонентов системы, а также системы в целом с окружающими условиями; обслуживает все уровни, функции управления… содержит сведения о методах и средствах управления… является непосредственной причиной, определяющей выбор системой того или иного варианта поведения, перевода системы в новое состояние, обеспечивающее ее движение к заданной цели»^[5].

Отсюда, конечно, и процесс управления в области права нельзя полностью сводить к информационным процессам в государственных правовых системах, ибо содержание его гораздо богаче. Воздействие с помощью управленческоправовых рычагов на участников правоотношений, конкретных людей и т. д. — это не столько акт передачи им требующейся социально-правовой информации, сколько сложнейший социальный и психологический процесс взаимодействия конкретных субъектов правоотношений, отдельных лиц, включающий в себя такие факторы, которые не охватываются понятием правовой и иной информации. Это, в частности, чувство долга, ответственность, воля, интересы, мораль, авторитет и многое другое.

При реализации актов управления социально-правовая информация выступает в качестве специфического средства управленческого воздействия. Может показаться, что передача информации в государственных правовых системах — своеобразное управленческое воздействие, но это лишь одна из сторон процесса социально-правового управления. Например, одна и та же социально-правовая информация неодинаково действует на разных участников правоотношений. Это имеет место вследствие того, что не только социально-правовая информация оказывает действие в процессе управления, но и один участник правоотношения воздействует на другого и при этом по-разному использует социально-правовые сведения.

Одновременно с этим роль социально-правовой информации далеко не одинакова для различных стадий процесса социально-правового управления. В ходе реализации одних стадий управления в области права важен объем социально-правовой информации, ее виды, возможности получения дополнительных, новых юридических сведений, сообщений, при реализации других — ее передача, движение, в процессе реализации третьих — возможности обработки и использования социально-правовых данных и т. д. Например, чем больше сведений о современных достижениях юридической теории и практики используется при разработке целей и программы управления в области права, тем четче и объективнее они формулируются, тем значительнее становятся для процесса правового воздействия на общественные отношения в целом, на поведение отдельных участников этих отношений.

При выявлении потребностей социально-правового развития и оценке сложившейся юридической обстановки в объекте управления наибольшее значение имеют качество, количество и виды правовой и иной информации, определяющие возможности комплексного, системного подхода к оценке всех возникающих вопросов, а в дальнейшем — к разработке необходимых юридических актов и их реализации.

• [1] См.: Афанасьев В. Г. Социальная информация и управление обществом. М.: Политиздат, 1975. С. 39.
• [2] См. подробнее: Афанасьев В. Г. Системность и общество. М.: Политиздат. 1980. С. 23; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2010. С. 310—315.
• [3] Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления. М.: Юридическая литература, 1978. С. 104.
• [4] Венгеров А. Б. Указ. соч. С. 180.
• [5] Афанасьев В. Г. Системность и общество. С. 244.