Состав муниципальной собственности

Имущество, находящееся в собственности, делится на две части. Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Другая его часть, т. е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет согласно ст. 215 ГК РФ муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Основная цель местного самоуправления — решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и тем самым удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление муниципальной власти. Соответственно, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 декабря 2010 г. № 22-П, в муниципальной собственности как особой разновидности публичной собственности, исходя из ее конституционного предназначения, заключающегося в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач.

Вместе с тем необходимость установления особого правового режима муниципальной собственности как разновидности публичной собственности, объективно обусловленная ее специфическими социальными характеристиками, требующими обеспечения ее связанности публичными целями и публичным предназначением, не может служить основанием для ограничения ее объектного состава, в частности путем введения закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

Первичной основой и базовым критерием для определения объема и состава собственности муниципального образования выступают его конституционные функции, получающие свою конкретизацию в текущем законодательстве. Поскольку же данные функции должны получать эффективную реализацию и, принимая во внимание конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, сочетание в его правовой природе организационно-властных и хозяйственно-экономических начал, муниципальным образованиям должна быть гарантирована возможность располагать по общему правилу любыми имущественными объектами, обеспечивающими наиболее полное покрытие его расходных обязательств и служащими адекватным его стратегическому плану материально-экономическим базисом. Между тем в Федеральном законе № 131-ФЗ (ст. 50) структура объектов муниципальной собственности изначально была представлена в виде списка, который рассматривался как закрытый, что стало поводом для оценки такого решения на предмет его соответствия Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ в Определении от 2 ноября 2006 г. № 540−0 сделал вывод о недопустимости законодательного установления исчерпывающего перечня как объектов государственной собственности субъектов РФ, так и объектов муниципальной собственности. Однако Суд счел, что издержки законодательного регулирования не носят фундаментального характера и могут быть преодолены путем конституционно-правового истолкования.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, выраженным в этом решении, из Конституции РФ следует, что конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований — Российской Федерации и субъектов РФ, что должно учитываться федеральным законодателем при осуществлении гражданской правосубъектности муниципальных образований. Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ определяет виды имущества, предназначенного для реализации публичных функций и задач местного самоуправления, и федеральный законодатель не ограничивает муниципальные образования в возможлюсти иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий. Осуществление предоставленных органам местного самоуправления полномочий обеспечивается в том числе правом на создание муниципальных предприятий и учреждений, правом участия в создании хозяйственных обществ, установлением тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правом привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (п. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15, п. 2 ст. 16, подп. 3 и 4 п. 1 ст. 17, п. 5 ст. 19, п. 4 ст. 51, ст. 64).

Таким образом, ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье Федерального закона, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

В конечном итоге законодатель отказался от списочного, пообъектного метода определения состава муниципального имущества, и по существу воспроизвел подходы, сформулированные в приведенном решении Конституционного Суда РФ, а именно — перечислил виды имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Это: а) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ; б) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов отдельных полномочий органов местного самоуправления поселений, переданных им по соглашению; в) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; г) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения; д) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, дополнительно закрепленных за муниципальным образованием законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Конкретный перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.