Местное самоуправление как основа конституционного строя

В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»^[1]. Согласно п. 3 ст. 4 Хартии: «осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам»^[2].

Основываясь на существующей законодательной базе, понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах: во-первых, местное самоуправление — это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью;

• — во-вторых, местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что «местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»;
• — в-третьих, местное самоуправление — форма народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В ч. 1,2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;
• — в-четвертых, местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом деления власти, определяет систему ее управления. В ст. 12 Конституции РФ определено: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Таким образом, закрепив положения о местном самоуправлении (ст. 3 и 12), Конституция РФ в соответствии с ч. 1 ст. 16 провозглашает их в качестве основ конституционного строя Российской Федерации.

Впервые в истории России закон создает такую фундаментальную правовую базу для формирования уровня власти, который, скажем так, не очень характерен для нашей российской истории: по своему правовому положению он отделен от государственной власти, по лучше сказать — организационно не привлечен в систему органов государственной власти. Это предполагает, в свою очередь, организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти, что проявляется и в высказываниях о том, что государственная власть заканчивается на уровне субъектов РФ. Таким образом, возникает вопрос: есть ли власть на уровне городов, районов, сел, т. е. на уровне местного самоуправления? Для ответа на этот вопрос нам необходимо выяснить соотношение понятий управления и власти, государственной власти и местной (муниципальной) власти.

Управление представляет собой воздействие на поведение людей для получения определенных результатов, наличие особого механизма их реализации. Управление как организационная деятельность — это процесс реализации, функционирования власти. Управление — естественное состояние власти, сущность которой проявляется в создании предпосылок управления. В свою очередь, власть — это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие^[3]. Значит, без власти нет и управления. Таким образом, если использовать определение «местное самоуправление», то необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти. Г. В. Барабашев, анализируя опыт местного самоуправления зарубежных стран, определял местное самоуправление как «власть местного населения в делах местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти».

Так можно ли говорить однозначно о независимости местной власти и государственной? На наш взгляд, однозначного ответа на этот вопрос нет.

Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств законодательно институированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета^[4].

Известный государствовед, профессор С. А. Авакьян отмечает, что юридическое лишение государственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую^[5].

В комментарии к Конституции РФ отмечается, что статус местного самоуправления определяется государством в Конституции РФ и законах, принимаемых органами государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики; решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; у органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственновластного характера, без которого невозможно управление; органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т. е. не могут определять самостоятельно круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом^[6], так как его территория есть государственная территория, местные жители являются гражданами этого государства. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации».

Таким образом, отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам для данной местности, заменяющих общие законы, является достаточно важным критерием, отличающим местное самоуправление.

Обосновывая негосударственный характер органов местного самоуправления, некоторые государствоведы приводят такие аргументы: в их системе отсутствуют строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы; у них практически отсутствуют политические функции^[7].

Исходя из вышеизложенного, можно определить, что муниципальная власть — это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действующей в пределах муниципального образования, реализуемой от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основанной на нормах права.

Природа же местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней сочетаются два начала: общественное и государственное. Однако, несмотря на двойственную природу муниципальной власти, существующее в настоящее время конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание.

• [1] Европейская хартия о местном самоуправлении // Серия Европейских договоров.№ 122. Страсбург: Совет Европы, Отдел изданий и документов. 15.10.1985.
• [2] Там же.
• [3] Шу грина Е. С. Власть: понятие, содержание // Актуальные вопросы правоведенияв современный период. Томск, 2009. С. 111 — 112.
• [4] Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 2008. С. 179.
• [5] Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 47.
• [6] Баглай М. В. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Норма, 2014.С. 47.
• [7] Козлов 10. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Право.2008. № 5. С. 22−24.