История становления социального обеспечения в ссср

Социальная работа в СССР в довоенный период

Первая треть XX в. ознаменовалась серьезным реформированием системы социальной помощи в России. Созданное в мае 1917 г. постановлением Временного правительства новое для России ведомство — Министерство государственного призрения — приняло на себя заведование делом призрения и социальной помощи.

Основной задачей Министерства было поддержание, улучшение и развитие общественного призрения в государстве через объединение и согласование деятельности органов земского и городского самоуправления, приходских попечительств, общественных организаций, учреждений и частных лиц. Министерство должно было также выполнять функции социального контроля.

К осени 1917 г. в состав Министерства были переданы со всем имуществом и капиталом Ведомство учреждений императрицы Марии, Совет Человеколюбивого общества, Канцелярия Верховного совета по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов, Попечительство о трудовой помощи, Романовский комитет, Бюро общегосударственного комитета помощи военно-увечным, Скобелевский комитет для выдачи пособия потерявшим на войне способность к труду воинам, Алексеевский комитет, Совет детских приютов, Попечительство о слепых, Попечительство о глухонемых, Императорское женское патриотическое общество, часть отдела народного здравия и общественного призрения Министерства внутренних дел.

Намечались и многие другие меры по реформированию и демократизации системы социальной помощи в стране.

Но практически, кроме переподчинения министру части прежней системы общественного призрения, никаких других результативных практических шагов предпринято не было. Из-за ряда субъективных и объективных причин работа Министерства была дезорганизована. За неполные иолгода сменилось три министра государственного призрения. Перед началом революции численность персонала центрального аппарата Министерства составляла всего 19 человек. На этом закончились попытки реформирования общественного призрения с сохранением частной благотворительности в России.

7 ноября (25 октября) 1917 г., день Великой Октябрьской социалистической революции, можно считать переломным моментом в истории социальной работы в России. Вновь, как и в петровские времена, главным помогающим субъектом становится государство. Установившаяся в России советская власть прошла иод лозунгами, понятными простому народу: прекратить войну, передать землю крестьянам, фабрики — рабочим. Был издан Декрет о мире. Его дополнил Декрет о земле, благодаря которому произошла конфискация помещичьих, царских, церковных, монастырских земель и перераспределение их между крестьянами. Помимо земли были национализированы банки, промышленность, транспорт, и все передано под контроль рабочих.

В царской России социальное обеспечение распространялось лишь на незначительную часть промышленных рабочих, его уровень был крайне низким, крестьяне вообще не получали никакой помощи. Широкое социальное обеспечение для всех трудящихся являлось одним из требований пролетариата в его борьбе за политическую власть. Выдающаяся роль в разработке этих требований, в становлении и развитии всей советской системы социального обеспечения принадлежит Владимиру Ильичу Ульянову-Ленину.

В первые годы советской власти В. И. Ленин подписал более 30 декретов по вопросам социального обеспечения рабочих, крестьян, военнослужащих и их семей.

Основные принципы первых декретов Советского государства: ответственность государства за организацию и осуществление социального обеспечения трудящихся, высокий его уровень.

Надо отметить, что советское социальное обеспечение коренным образом отличалось от буржуазных систем социального обеспечения. Зарубежная система стремилась решить проблему обеспечения нетрудоспособных, престарелых и потерявших работу в основном за счет самих трудящихся. Несмотря на усиление эксплуатации, рост прибылей монополий, увеличение налогов, взимаемых государством с заработной платы, взносы трудящихся составляли в большинстве капиталистических стран основной источник поступлений в фонды, предназначенные для оказания социальной помощи.

Сразу после революции был продолжен экспериментальный поиск новой модели социальной поддержки нуждающихся. 14 ноября 1917 г. был создан Народный комиссариат государственного призрения (НКГГТ), на который возлагалось попечение об инвалидах войны, их семьях, стариках, несовершеннолетних, охрана материнства и младенчества. Советским комиссаром государственного призрения республиканское правительство назначило Александру Михайловну Коллонтай.

НКГГТ принял все дела, имущество и денежные средства прежних благотворительных ведомств и органов общественного призрения. Все частные благотворительные общества и учреждения были упразднены. Так, 2 ноября 1917 г. были упразднены благотворительные учреждения и общества помощи инвалидам; 14 ноября — Ведомство учреждений императрицы Марии; 12 января 1918 г. упразднили Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества, 22 января — Алексеевский о раненых комитет, Александровский о раненых комитет и т. д. Взамен них создавались государственные отделы социальной помощи: комиссия по делам несовершеннолетних по борьбе с детской преступностью (1 января 1918 г.); отдел призрения несовершеннолетних, отдел по охране материнства и детства, пенсионные отделы военно-увечных при местных советах при Комиссариате государственного призрения (25 января 1918 г.) и т. д.

30 апреля 1918 г. НКГП был переименован в Народный комиссариат социального обеспечения (НКСО). Вместе с этим были признаны устаревшими и надолго отправились в архивные лексические запасники многие понятия упраздненной системы помощи. В первую очередь это такие термины, как богадельня, ночлежка, приют, милостыня, убежище, призрение, благотворительность, милость и др., признанные унижающими человеческое достоинство как свидетели имущественного неравенства.

В ведение НКСО перешли функции оказания помощи жертвам контрреволюции, борьба с нищенством и проституцией, помощь при стихийных бедствиях, обеспечение престарелых и инвалидов, опека.

Правительство приступило к выполнению основных положений страховой программы, утвержденных на Пражской конференции РСДРП. С 1917 по 1922 г. было принято около ста декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыто около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества.

Эти нормативные акты заложили фундамент для организации государственной системы социального обеспечения советского типа, предназначенной для трудящихся, которые никогда не эксплуатировали чужого труда и не имели иных источников средств существования, кроме вознаграждения за труд, а также на красноармейцев и членов их семей.

Важной вехой для становления советской модели социального обеспечения стало принятие в конце 1918 г. «Положения о социальном обеспечении трудящихся». Впервые официально было заявлено, что вместо милостыни и благотворительности должна предоставляться государственная социальная помощь. Это положение законодательно закрепило ряд новых функций: социальное обеспечение тех граждан СССР, источником существования которых является лишь собственный труд; социальное обеспечение трудящихся за счет государства и через органы государственной власти. В положении предусматривались следующие виды социального обеспечения: врачебная помощь, денежные пособия и пенсии, помощь натурой.

В январе 1918 г. Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Декларация провозгласила уничтожение всякой эксплуатации человека человеком и установление социалистической организации общества. В том же году на основе Декларации была составлена первая Конституция советского государства. В этом документе и последующих Конституциях СССР декларировались права трудящихся в различных сферах жизнедеятельности. А именно: право на труд, на отдых, на охрану здоровья, на материальное обеспечение в старости в случае болезни, на жилище, на образование, на пользование достижениями культуры, на участие в управлении государственными и общественными делами. Однако эти права не распространялись на лиц, запятнавших себя связью с белогвардейским движением, с полицией и жандармерией, а также на всех представителей эксплуататорского общества. Они объявлялись врагами трудового народа. В результате этого все положительные моменты, связанные с огромной благотворительной и меценатской деятельностью имущих слоев населения, и в первую очередь династии Романовых, стали замалчиваться и к концу советского периода истории были практически полностью уничтожены в памяти народа.

Весной 1918 г. стали появляться первые отделы социального обеспечения в губерниях и уездах как отделы при исполкомах советов. Летом 1918 г. Всероссийский съезд комиссаров социального обеспечения закрепил построенную по территориальному признаку новую организационную структуру советской модели социального обеспечения нуждающихся. Она включала в себя центральные, губернские и уездные органы социального обеспечения.

Положение о социальном обеспечении от 31 октября 1918 г. устанавливало для них следующие виды материального обеспечения и услуг: пособия по временной нетрудоспособности, по безработице, по беременности и родам, на рождение ребенка, на погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и др.

В результате принятого в 1920 г. Положения об отделах социального обеспечения третьей категории и пунктах собеса были разграничены функции каждого отдела социального обеспечения, установлены штаты, закреплена практика двойного подчинения, были решены другие организационные вопросы.

Социальное обеспечение крестьян не вошло в государственную систему и осуществлялось за счет организаций крестьянской взаимопомощи. Положение о крестьянских обществах взаимопомощи от 28 сентября 1924 г. обязывало их предоставлять обеспечение семьям военнослужащих, инвалидам и всем беднейшим гражданам деревни, «содействовать государственным органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся в районе действия общества инвалидных учреждений, больниц, школ, детских домов, очагов, яслей, бесплатных столовых… и т. п., а при возможности открывать и содержать таковые собственными средствами…» .

Ремесленники и другие лица, занимавшиеся индивидуальной трудовой деятельностью, также не имели права на обеспечение за счет государственной системы. Россия была одной из первых стран мира (после Великобритании), установившей страхование на случай безработицы (Положение от 11 декабря 1917 г.). Пособия по безработице выплачивались до полной ликвидации безработицы в стране, т. е. до начала 1930;х гг.

Декрет о страховании на случай болезни от 22 декабря 1917 г. предусматривал назначение пособий в случаях болезни, родов, смерти работника, а также предоставление следующих видов бесплатной врачебной помощи: первой помощи, амбулаторного лечения, лечения на дому, родовспоможение, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение. 20 ноября 1917 г. СНК издал Декрет о бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений предприятий.

7 августа 1918 г. Декретом СНК было введено пенсионное обеспечение по инвалидности солдат Рабоче-Крестьянской Красной Армии, а членов их семей — по случаю потери кормильца.

В 1919 г. установлено бесплатное детское питание в виде пайков на детей до 14 лет независимо от социального положения их родителей.

Следующие за этим годы стали периодом поиска и апробации наиболее приемлемых вариантов советской модели социального обеспечения. Функциональные задачи наркомата дополнялись и видоизменялись практически ежемесячно.

В 1919 г. было отменено внесение взносов на социальное страхование для всех предприятий и учреждений (кроме частных работодателей) и установлен порядок прямого сметного финансирования социального обеспечения. Все ранее существовавшие страховые фонды и кассы были объединены в единый Всероссийский фонд социального обеспечения. По такая система действовала недолго.

Необходимость восстановления народного хозяйства после Гражданской войны потребовала проведения новой экономической политики. С переходом государственных предприятий на хозяйственный расчет появилась возможность замены государственного социального обеспечения рабочих и служащих социальным страхованием за счет взносов предприятий, что и было утверждено постановлением СНК РСФСР от 15 ноября 1921 г.

Наркомат социального обеспечения имел свой печатный орган — «Журнал Народного Комиссариата социального обеспечения», издававшийся до 1920 г., а затем — журнал «Вопросы социального обеспечения». В 1921 г. у Наркомата социального обеспечения было образовано собственное издательство. В нем печаталась еженедельная газета «Известия НКСО», переименованная впоследствии во «Взаимопомощь». К 1923 г. было выпущено 39 наименований различной литературы тиражом 296 тыс. экземпляров.

Позднее Союзный совет социального страхования при Народном комиссариате труда СССР принял постановление от 21 февраля 1929 г. «О лишении права на пенсию, пособий по безработице бывших помещиков, фабрикантов, жандармов, полицейских, руководителей контрреволюционных банд и т. п.». Названные лица получили право на соответствующие виды социального обеспечения только после восстановления их в избирательных правах, т. е. после принятия Конституции 1936 г.

В 1933 г. социальное страхование было передано в управление профсоюзам. Основные расходы по финансированию системы легли на государственный бюджет, который фактически объединялся с бюджетом социального страхования. Таким образом, социальное страхование, по существу, утратило страховой и приобрело дотационный (госбюджетный) характер.

Что касается видов обеспечения, то в соответствии с провозглашенными принципами создаваемая система должна была охватывать все случаи утраты заработка в связи с нетрудоспособностью, старостью и безработицей. Необходимо было также организовать систему социальных услуг по оказанию медицинской помощи, протезированию, санаторно-курортному лечению, содержанию и воспитанию детей в детских учреждениях и др.

Большое внимание уделялось социальному обеспечению беспризорных и безнадзорных детей. Прием детей в интернатные учреждения (приемники, детдома, трудкоммуны) осуществлялся по решению специальных комиссий, создаваемых при местных отделах народного образования. В них принимались дети от 3 до 7 лет, от 8 до 14 лет и от 13 до 16 лет. В последующем детские дома создавались по контингентам обслуживаемых.

Формировалась система дошкольного и внешкольного воспитания детей в учреждениях системы Народного комиссариата просвещения (Наркомпроса).

В этот период стала популярной организация домов отдыха с содержанием в них рабочих и служащих бесплатно, за счет государственного бюджета и средств социального страхования. Уже в 1922 г. на территории РСФСР в домах отдыха насчитывалось 20 тыс. мест.

С переходом страны к нэпу (с 1921 г.) было прекращено государственное социальное обеспечение крестьянства и начался переход к обеспечению в порядке взаимопомощи. Государственное социальное обеспечение сохранилось лишь в отношении военнослужащих и инвалидов войны. Социальное обеспечение рабочих стало осуществляться в виде социального страхования. В соответствии с новыми взглядами на проблемы социального обеспечения начала ежегодно сокращаться структура и численность аппарата центральных и местных органов социального обеспечения населения. Такие общественные организации, как Кооперация инвалидов, Общество слепых и глухонемых, Крестьянское общество взаимопомощи, стали работать как самостоятельные хозяйственные единицы в органах социального обеспечения. Одним словом, осуществился переход от системы единого и равного для всех граждан социального обеспечения к системе разных форм обеспечения для различных социальных групп и завершен очередной этап в эволюции отечественной модели социальной помощи.

В 1922 г. понятие «социальное обеспечение» изменилось на «государственную систему материального обеспечения и обслуживания всех граждан СССР в старости в случае болезни, при полной или частичной утрате трудоспособности, а также многодетных семей». Осуществляться оно должно было за счет государственных и общественных средств.

В период нэпа появились также платные социальные услуги. 12 января 1922 г. СНК РСФСР разрешил открытие платных лечебных заведений (больниц, амбулаторий, санаториев и др.) под контролем Наркомата здравоохранения, оказание платной медицинской помощи при абортах, зубопротезировании и других сложных видах протезирования.

Постановлением СНК РСФСР от б октября 1925 г. установлена плата за содержание детей в детских учреждениях. Однако ее размер был ограничен. В инструкции Наркомпроса указывалось, что плата за обучение в школах и воспитание в дошкольных учреждениях не должна превышать для рабочих и служащих 6% получаемой ими зарплаты, вне всякой зависимости от количества обучающихся или воспитывающихся детей.

Приняты правила выплаты пособий по временной нетрудоспособности, направленные па предотвращение нарушений трудовой дисциплины. Постановление Совета народных комиссаров СССР от 15 января 1927 г. «О мерах, но борьбе с прогулами» предоставляет право страховым кассам не производить или прекращать выдачу пособий в случаях нетрудоспособности вследствие острого опьянения или действий, вызванных опьянением (драки, ранения и т. п.), если нетрудоспособность длилась не более трех дней; использования не, но назначению отпуска, предоставленного для лечения.

11 февраля 1930 г. Наркомат труда СССР утвердил Правила обеспечения по старости. Согласно п. 8 Правил пенсионный возраст был установлен: для мужчин — 60 лет, для женщин — 55 лет; общий стаж работы, но найму: для мужчин — 25 лет, для женщин — 20 лет. Правила предусматривали также льготные условия пенсионного обеспечения для работающих на подземных работах и водолазов.

В 1930;х гг. вводится пенсионное обеспечение за выслугу лет для работников просвещения, медицинских и научных работников, работников гражданского воздушного флота.

Наряду с улучшением обеспечения пенсиями и пособиями государство ориентировало органы социального страхования на развитие «натуральных и обобществленных видов профилактической, медицинской и социально-бытовой помощи (дома отдыха, санатории, ясли, детские сады, молочные кухни, пионерские лагеря, профилактории и т. п.)». В частности, скорая помощь оказывалась бесплатно каждому в ней нуждающемуся независимо от его социального положения, осуществлялось обязательное медицинское освидетельствование многих категорий работников, принудительное лечение лиц, страдающих некоторыми заболеваниями, проводились диспансеризация школьников в рабочих районах и систематический врачебный осмотр школьников в других районах.

В результате коллективизации возникли новые формы социального обеспечения колхозного крестьянства. Колхозные кассы взаимопомощи организовывали детские сады и ясли, дома для престарелых, оказывали помощь нетрудоспособным и т. п. Примерный устав сельскохозяйственной артели предусматривал создание в колхозе фонда помощи престарелым и нетрудоспособным колхозникам.

Конституция СССР 1936 г. закрепила победу социализма в СССР. В числе важнейших прав ст. 120 Конституции устанавливала право на материальное обеспечение: «Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Это право обеспечивается широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в пользование трудящимся широкой сети курортов» .

В 1920—1930;е гг. в практических подходах к социальному обеспечению большое внимание уделялось различным проблемам социальной патологии, в первую очередь таким, как профессиональное нищенство, беспризорность, проституция. Надо отметить, что в этот период практически не рассматриваются в научных исследованиях проблемы алкоголизма, хотя они и не были изжиты.

После разделения функций между НКСО и Комиссариатом по народному образованию вопросы практического и теоретического осмысления детской беспризорности становятся менее актуальными, и такое понятие, как «беспризорность», включает круг проблем, связанных только с нищенством и проституцией. Генезис профессионального нищенства рассматривался применительно не только к современным условиям, но и к дореволюционным событиям, «породившим» данные социальные патологии.

Большой опыт «технологии борьбы» с профессиональным нищенством был накоплен в московском отделении социального обеспечения. Здесь были выработаны характерные для мегаполиса критерии подхода к нищим, практиковались индивидуальные меры борьбы. К 1926 г. в Москве, по предварительным оценкам, насчитывалось от 7000 до 8000 нищенствующих. «Технологии борьбы» с профессиональным нищенством носили локальный характер. Так, к нищим в Москве применяли следующие меры: «профессиональных нищих» отправляли в колонии и лагеря; лиц «на грани перехода» — в трудовой дом; «случайно попавшим в нужду» выдавали единовременные пособия.

В 1920—1930;е гг. большое внимание отводилось решению проблем проституции. В прессе активно обсуждались вопросы о новой роли женщины в современных условиях, когда новый «быт» должен поставить преграду для древней профессии, большое место уделялось «технологии борьбы» сданным социальным недугом. Этим проблемам особое внимание уделяла первый советский министр общественного призрения А. М. Коллонтай.

В Москве в отношении проституток применяли как превентивные, так и оперативные методы. В зависимости от социально-медицинских факторов женщины направлялись либо в лечебно-воспитательные мастерские Народного комиссариата здравоохранения, либо в трудовые колонии и мастерские. Однако ведущая роль отводилась профилактике проституции. Особое значение придавалось технологии социального патронажа. В этой связи при Московском институте социальной гигиены были организованы группы сестер социальной помощи, которые, получив предварительную подготовку, осуществляли социальный патронаж в местах «социальной напряженности» .

Кроме того, в Москве открыли опытные пункты социальной помощи, куда доставляли проституток и где помогали женщинам в разрешении всевозможных проблем. В этот период наметились и основные формы помощи женщинам: направление на работу, снабжение талонами на обед и ночлег, устройство на работу, выдача денежных пособий для возвращения домой.

Ведущее место в социальном обеспечении в период строительства социализма отводится проблемам инвалидности и медико-трудовой экспертизы. В течение всего советского периода большой вклад в развитие данного направления вносит Центральный научно-исследовательский институт организации труда инвалидов (образован в 1930 г.).

Большое внимание уделялось пенсионному обеспечению и пособиям. Были созданы несколько негосударственных пенсионных страховых фондов. Под личным наблюдением В. И. Ульянова-Ленина и министра здравоохранения Н. А. Семашко была налажена система организации правильного отдыха трудящихся. В 1922 г. был издан указ Совета народных комиссаров о защите рабочих на особо вредных производствах и их реабилитации в случае получения увечья или инвалидности.

Постепенно в стране сформировалась система материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных граждан. Она развивалась по следующим направлениям:

• — государственное социальное обеспечение, которое получали в основном военнослужащие, учащиеся, члены различных творческих союзов и члены семей перечисленных категорий;
• — государственное социальное страхование, которое распространялось на рабочих и служащих и находилось в ведении профсоюзов. Финансирование производилось из средств обязательных страховых взносов учреждений и дотаций из государственного бюджета;
• — социальное обеспечение членов колхозов, которое осуществлялось соответствующими общественными организациями колхозов при участии органов государственного социального обеспечения. Средства этого фонда формировались за счет отчислений от доходов колхозов и дотаций из госбюджета.

В принятой в 1924 г. первой Конституции СССР было внесено изменение в систему социального обеспечения и социального страхования населения. Было произведено полное социальное страхование всех видов наемного труда и для всех видов потери трудоспособности. В конце 1929 г. советская власть утвердила полное социальное обеспечение всех трудящихся на случаи всех видов потери трудоспособности, а также пособия по безработице. Аналогов такому обеспечению в мире не было. К тому же все трудящиеся имели право на полностью бесплатное образование и медицинское обслуживание.

Таким образом, к началу Великой Отечественной войны была создана система социального обеспечения советского типа, охватывавшая всех граждан СССР.