Предмет и метод бюджетного права

В силу важности бюджета в жизни страны отношения, обеспечивающие его осуществление и функционирование, регулируются правом. Существует бюджетное право, которое в системе финансового права всегда занимало центральное место, что обусловлено, в конечном итоге, центральным местом бюджета в финансовой системе России, с которым взаимосвязаны все иные звенья финансовой системы.

Предметом бюджетного права выступают общественные отношения, возникающие в связи с установлением и регулированием общих положений бюджетного права, бюджетного устройства, состава доходов и расходов бюджетной системы, разграничения компетенции Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, бюджетного процесса.

Каждая группа отношений, составляющих предмет бюджетного права, состоит из более конкретных отношений.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджетного устройства России, включаются в качестве основных отношения, возникающие между различными субъектами бюджетного права по поводу формирования бюджетной системы России, определения принципов, установления классификации доходов и расходов бюджетов и т. д.

В группу отношений, возникающих в связи с установлением структуры доходов и расходов, а также распределением их между бюджетами разных уровней, включаются в качестве основных: а) отношения по поводу установления в законодательстве общей системы доходов и расходов, закрепленной бюджетами каждого уровня бюджетной системы России, и механизмов передачи бюджетных средств; б) отношения по поводу установления в законодательстве и правовых актах представительных органов местного самоуправления конкретной системы доходов и расходов, закрепленной на соответствующий финансовый год за бюджетами каждого уровня бюджетной системы.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджетного процесса, в качестве основных включаются отношения между различными субъектами бюджетного права по поводу: а) составления проектов бюджетов; б) рассмотрения и утверждения проектов бюджетов; в) исполнения бюджетов; г) подготовки и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Составной частью всех вышеназванных отношений являются бюджетно-контрольные отношения. Они имеют место на различных стадиях бюджетного процесса, возникают по поводу различных вопросов бюджетной деятельности и их участниками являются самые различные органы, наделенные контрольными полномочиями, перечисленные в ст. 265, 266.1, 267.1, 268.1, 269.1, 269.2, 270.2 БК РФ.

Метод правового регулирования бюджетного права идентичен методу правового регулирования финансового права.

Бюджетное право, как подотрасль финансового права, — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией бюджетной системы страны, определением состава и порядка разграничения доходов и расходов бюджетной системы, с определением бюджетной компетенции государства и муниципальных образований, с бюджетным процессом.

Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегулированы правовыми нормами, содержащимися в различных источниках бюджетного права. Прежде всего это Конституция РФ, которая определяет основные начала деятельности государственных органов в бюджетной сфере и, таким образом, содержит концентрированное нормативное выражение бюджетно-правовых начал. В ст. 104 Конституции РФ установлена обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; в п. «а» ст. 106 — обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; в п. «а» ч. 1 ст. 114 установлена обязанность Правительства РФ разрабатывать и предъявлять Государственной Думе бюджет, а также отчет об исполнении федерального бюджета.

Специальным источником бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, который регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право.

К источниками бюджетного права относятся федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют бюджетные отношения в развитие БК РФ. Среди них: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете на финансовый год и среднесрочный период, а также аналогичные законы субъектов Российской Федерации. Кроме того, источниками бюджетного права являются законы субъектов Российской Федерации, регулирующие общие вопросы бюджетного права, принятые во исполнение БК РФ и регулирующие бюджетный процесс в этих субъектах Федерации. Источниками бюджетного права являются также нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения. В соответствии со ст. 2 БК РФ, нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае возникновения такого противоречия приоритет в регулировании бюджетных отношений отдается БК РФ. Бюджетно-правовые нормы могут также содержаться в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти. Среди подзаконных актов особо заметное место занимают приказы Министерства финансов РФ.

В силу того, что отношения, составляющие предмет бюджетного права, весьма разнообразны и урегулированы различными по юридической силе правовыми актами (источниками права), они объединяются в различные правовые институты. Эти правовые институты замкнуты в рамках бюджетного права, как подотрасли финансового права. Например, институт (раздел) государственных и муниципальных доходов, институт государственных и муниципальных расходов. Они объединяют нормы, регулирующие структуру доходов и расходов бюджетов, а также принципы и механизм их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Бюджетное право содержит правовой институт бюджетного процесса, который состоит из правовых норм, регулирующих отношения по поводу составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Кроме того, бюджетное право связано с другими финансово-правовыми институтами, такими, как институт государственного и муниципального кредита, институт государственных внебюджетных фондов и т. д.

Нормы бюджетного права подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные нормы закрепляют систему доходов и расходов бюджетов, компетенцию субъектов бюджетного права и т. д. Процессуальные нормы определяют порядок и сроки прохождения бюджета в рамках бюджетного процесса, порядок исполнения расходов и т. д.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках, реализуются субъектами бюджетного права.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию (формированию) бюджетов всех уровней, распределению и использованию средств бюджетов являются субъектами бюджетного права. Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, они становятся субъектами бюджетных правоотношений.

В круг субъектов бюджетного права входят:

• • Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования;
• • органы государственной власти и местного самоуправления;
• • органы денежно-кредитного регулирования, кредитные организации;
• • главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов в лице учреждений;
• • главные администраторы и администраторы доходов федерального бюджета, главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджетов.

Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме казенных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т. е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.

В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется, главным образом, за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам Российской Федерации в целом относятся право на собственный бюджет, право на зачисление доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюджета и др. Соответственно, развитие бюджетных отношений, к примеру, по поводу рассмотрения и утверждения федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации осуществляется через реализацию бюджетной компетенции (правосубъектности) Российской Федерации и ее субъектов.

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, поскольку обладают бюджетной компетенцией. К этой группе субъектов бюджетного права относятся органы исполнительной власти, осуществляющие составление и исполнение бюджетов, составление отчетов об их исполнении, Банк России, органы финансового контроля — Счетная палата РФ, финансово-контрольные органы в субъектах Российской Федерации, Федеральное казначейство и т. д.

Казенные учреждения являются субъектами бюджетного права, выступая в качестве получателей средств бюджетов. Бюджетные и автономные учреждения получателями средств бюджетов не являются и именуются в правовых актах Минфина России «неучастниками бюджетного процесса».

Урегулированные бюджетным правом общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов, в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, называются бюджетными правоотношениями.

Бюджетные правоотношения являются разновидностью финансово-правовых отношений, поэтому для них характерны все признаки последних. Вместе с тем, бюджетные правоотношения характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными предметом бюджетного права:

— возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов общего (публичного) значения, находящихся в собственности соответствующего территориального образования;

• — права и обязанности субъектов правоотношения обусловлены формированием и использованием бюджета как основного финансового плана государства или муниципального образования;
• — бюджетных правоотношениях непосредственно участвуют в качестве их субъектов государство, государственные или муниципальные образования, органы государственной власти или местного самоуправления, представляющие их интересы или интересы соответствующих органов в сфере бюджета;
• — могут быть материальными и процессуальными;
• — круг субъектов бюджетных правоотношений в сравнении с финансовыми правоотношениями значительно уже. В отличие от финансовых правоотношений, физические и юридические лица не являются субъектами бюджетных правоотношений;
• — только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект, как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмотрению и утверждению бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден;
• — в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете на финансовый год и среднесрочную перспективу.