Понятие банковского права

Банковское право в системе правового регулирования

В связи с тем, что в своей деятельности кредитные институты существенным образом затрагивают публичные интересы (как неопределенного круга лиц, так и интересы государства), регулирование их деятельности, а также регулирование системы способов, методов и правовых форм надзора за ними постепенно, в течение второй половины XX — начала XXI в., сформировалось как самостоятельное направление правового регулирования, получившее название «банковское право»¹.

Предметом банковского права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности^[1][2], а также отношения, возникающие в процессе осуществления надзора за деятельностью кредитных институтов.

Научная дискуссия

В российской юридической науке существует несколько точек зрения на место банковского права в системе права.

Согласно первой точке зрения, банковское право является подотраслью (либо институтом) финансового права. Например, эту позицию занимает О. Н. Горбунова^[3]. Для анализа такого подхода требуется прежде всего уяснение предмета финансового права.

Е. Ю. Грачева отмечает, что под финансовым правом признается «самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, для обеспечения бесперебойного осуществления их задач и функций в каждый данный период их общественного развития»^[4]. Согласно мнению Н. И. Химичевой, «финансовое право — это отрасль российского права, нормы которого регулируют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по образованию (формированию), распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач государства»¹.

Вместе с тем представители финансового права указывают, что финансы — это: 1) «система организованных государством экономических отношений, позволяющих планомерно, на научно обоснованной и социально справедливой основе, осуществлять мобилизацию, распределение и использование денежных средств в целях реализации внутренней и внешней государственной политики»; 2) «планомерно мобилизуемые, распределяемые и используемые государством фонды денежных средств»^[5][6].

Таким образом, финансовое право регулирует публичные правовые отношения, т. е. отношения, возникающие в связи с осуществлением властных полномочий. Исходя из этого, банковское право также необходимо было бы рассматривать как часть публичного права.

Следует отметить, что в ряде работ, посвященных теории права, регулирование банковской деятельности также отнесено к финансовому праву, выделяемому в соответствии с общепринятой классификацией отраслей права. Так, Н. И. Матузов пишет, что предмет финансового права — «финансовые отношения, формирование и исполнение госбюджета, денежное обращение, банковские операции, кредиты, займы, налоги»^[7]. Правда, чуть позднее Н. И. Матузов замечает, что «в условиях перехода к рынку все более раздвигаются рамки самостоятельности, возникла система коммерческих банков»^[8].

Подход к банковскому праву только как к праву публичному, как подотрасли (институту) финансового права оправдан в случае, когда банковская система является элементом государственного (административного) механизма и играет роль перераспределения денежных ресурсов на основе государственного плана. Именно такой была банковская система в рамках социалистического хозяйства. Не случайно еще в 1952 г. И. С. Гуревич рассматривал банковское право (советское банковское право) как подотрасль финансового права, т. е. «совокупность родственных институтов финансового права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления банковских операций, направленных на обеспечение хозяйственной деятельности организаций и обслуживание граждан»^[9].

Банковская система в советский период была тождественна системе государственного банка. Однако в СССР уже в конце 1980;х гг. началось постепенное изменение принципов формирования банковской системы, выделение из системы Госбанка СССР отдельных банков, что рассматривалось с точки зрения улучшения управления финансами^[10]. Сегодня в России действует принцип, характерный для всех рыночных экономик, — принцип запрета кредитования правительства со стороны центрального банка, выполняющего исключительную роль эмиссионного центра^[11]. Кроме этого, банковская система функционирует как двухуровневая система, объединяющая Банк России как орган денежно-кредитной политики (первый уровень) и кредитные организации, которые предоставляют банковские услуги потребителям (второй уровень). При этом кредитные организации являются независимыми с точки зрения публичного управления. Государство и кредитные организации независимы друг от друга с точки зрения имущественных отношений. Кредитные организации осуществляют операции со средствами бюджета на конкурсной основе¹. В силу этих причин, как представляется, нельзя рассматривать всю совокупность правовых норм, регулирующих банковскую деятельность, исключительно в рамках финансового права. Либо необходимо изменять подход к предмету финансового права.

Другой, не менее распространенный подход заключается в том, что банковское право рассматривается как совокупность правовых норм, регулирующих отдельные гражданские (учредительные, обязательственные) отношения, участниками которых являются кредитные организации. Так, В. А. Белов пишет, что «банковское законодательство (и банковское право в объективном смысле^[12][13][14]) — совокупность норм, регламентирующих банковскую деятельность, т. е. порядок совершения перечисленных выше банковских сделок (договоры банковского счета, вклада (депозита) и кредита и некоторые другие. —Авт.), особенности правового положения самих банков, их учредителей и работников, вызванные именно специфическим („банковским“) характером деятельности»^[15]. Представители этого подхода часто не склонны рассматривать банковское право как самостоятельную правовую общность. Л. Г. Ефимова утверждает, что «банковское право не является ни самостоятельной отраслью права, ни подотраслью права…», потому что «те общественные отношения, которые регулируются „банковским правом“, нельзя признать настолько своеобразными, чтобы они могли составить предмет особой отрасли права». Также и метод правового регулирования в «банковском праве не является особым методом, а представляет собой смешение методов, присущих административному и гражданскому праву. Таким образом, банковское право — всего лишь удобный термин, который прочно вошел в профессиональный язык практических работников»^[16]. И действительно, если рассматривать банковское право как совокупность норм, регулирующих отдельные гражданско-правовые отношения, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности, то оно не может претендовать на что-то другое, кроме как быть удобным и привычным термином.

Следует согласиться с мнением Е. Ю. Грачевой, что «исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы необоснованно, так как они обеспечивают сбалансированное движение соответствующих денежных потоков в процессе расширенного воспроизводства»¹. То есть из регулирования банковской деятельности нельзя исключать публично-правовые аспекты, более того, специфические публично-правовые нормы составляют основу современного регулирования банковской деятельности. Следовательно, принципиально некорректно рассматривать банковское право только с точки зрения гражданского права.

Наконец, ряд авторов^[17][18] развивают идею банковского права как самостоятельной отрасли права, так называемой комплексной отрасли права. По мнению указанных авторов, «банковское право как отрасль российского права представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе построения, функционирования и развития банковской системы РФ, в том числе в процессе регулирования банковской деятельности со стороны Банка России и других органов государственной власти, а также союзов и ассоциаций кредитных организаций». В банковском праве содержатся нормы и используются методы правового регулирования различных отраслей права, в связи с чем оно является комплексной отраслью права^[19]. Несмотря на то что ранее действительно высказывалась идея комплексной отрасли права, сегодня эта идея не находит своего подтверждения в теории права. В самом деле, если «метод определяется предметом… и поэтому представляет собой юридическое выражение его (предмета) особенностей»^[20], отсутствие своеобразия в методе правового регулирования, по меньшей мере, свидетельствует о том, что предмет правовой общности, которая рассматривается в указанной работе как отрасль, неоднороден в правовом смысле слова, не может считаться настолько единым, чтобы рассматриваться как относительно самостоятельный вид общественных отношений.

Поэтому возможно рассматривать банковское право не как отрасль (подотрасль, институт) права, а как комплексную отрасль законодательства. Указанная точка зрения нашла отражение в работах А. Г. Гузнова^[21], Е. Ю. Грачевой^[22], Т. Э. Рождественской^[23], Е. Г. Хоменко^[24] и других.

В соответствии с данным подходом банковское право представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую в себя как правовые акты, содержащие нормы публичного права, связанные с публичным интересом^[25], с отношениями власти и подчинения, так и правовые акты, содержащие нормы частного права, основанные на автономии участников. Как отмечает Е. Ю. Грачева, «банковское право является отраслью законодательства, включающей комплекс норм публично-правового и частно-правового характера, направленных на регулирование отношений, возникающих по поводу и (или) в процессе осуществления банковской деятельности»¹.

В отличие от отраслей права, отрасли законодательства, «регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства включает в себя различные отношения, в связи с чем и отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права»^[26][27].

Нормы, входящие в состав банковского права, могут относиться к конституционному праву (например, вопросы статуса центрального банка), финансовому праву непосредственно (например, отношения, связанные с осуществлением денежно-кредитной политики или банковского надзора), гражданского праву (кредит, вклад, счет, расчеты).

Международный опыт

Отметим и такую важную особенность национального банковского права, как его развитие под влиянием международных правил, стандартов и рекомендаций. Регулирование современных финансовых рынков в принципе не может замыкаться в национальных границах, так как отсутствие должного регулирования в одном сегменте (географическом или функциональном) финансового рынка может привести к кризису, способному вызвать «эффект домино» на международном уровне. Именно кризисы международных масштабов привели к созданию специализированных международных организаций, нацеленных на выработку стандартов банковского надзора и банковской деятельности во всем мире. Следует прежде всего назвать Базельский комитет по банковскому надзору, который был учрежден центральными банками так называемой группы-10 (G-10) в 1974 г. после банкротства одного из крупных немецких международных банков (Bankhaus Herrstatt), которое оказало самое негативное влияние на международные расчеты и банковский рынок. Целью Комитета является распространение наилучшей надзорной практики, обеспечение кооперации между органами банковского надзора различных государств, создание условий для обмена надзорной информацией как между органами банковского надзора, так и между органами надзора на иных финансовых рынках (прежде всего — рынке ценных бумаг и страховом рынке)^[28]. Базельский комитет по банковскому надзору не обладает властными полномочиями и не может рассматриваться как наднациональный орган. Формы его работы — рекомендации, основные направления и т. д., т. е. тот массив актов, который с некоторых пор получил название «soft law»^[29]. Вместе с тем эти рекомендации, над которыми работают совместно специалисты надзорных органов различных стран, не могут не учитываться как в повседневной практике национальных органов банковского надзора, так и при формировании национального банковского законодательства. Важнейшим документом Базельского комитета по банковскому надзору является акт, имеющий название «Основные принципы эффективного банковского надзора» (Core Principles for Effective Banking Supervision)¹.

• [1] Банковское право США / А. М. Поллард [и др.]. М.: Прогресс; Универе, 1992; Вишневский А. А. Банковское право Англии. М.: Статут, 2000; Его же. Банковское право Европейского Союза. М.: Статут, 2000; и др.
• [2] О понятии «банковская деятельность» см. параграф 2.2.
• [3] Горбунова О. Н. Выделять банковское право в отдельную отрасль права пока рано //Юридический мир. 1998. № 8. С. 15.
• [4] Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 21.
• [5] Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.:Норма, 2008. С. 38.
• [6] Зубенков А. В. Финансовое право: учеб, пособие. Минск: Изд-во АМ МВД РБ, 1993.С. 3, 7.
• [7] Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько.М.: Юристъ, 1997. С. 363.
• [8] Там же.
• [9] Гуревич И. С. Очерки советского банковского права. Л., 1952. С. 16, 26.
• [10] См., например: Постановление Совета Министров СССР от 31 марта 1989 г. № 280"О Переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование" // СПС «Гарант». (Текст Постановления официальноопубликован не был.)
• [11] В соответствии со ст. 22 Закона о Банке России Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, О
• [12] О покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключениемтех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.
• [13] В соответствии со ст. 9 Закона о банках кредитная организация по специально заключаемому на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов РФи местных бюджетов и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетныхсредств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ. Соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать ихответственность, условия и формы контроля за использованием бюджетных средств.
• [14] Что хотел сказать автор этим «и банковское право в объективном смысле», неясно. Отметим, что, используя термин «банковское право» в названии своей работы, далее авторпредпочитает использовать понятие «банковское законодательство».
• [15] Белов В. А. Банковское право России: теория, законодательство, практика. Юридические очерки. М.: ЮрИнфоР, 2000. С. 17.
• [16] Ефимова Л. Г. Банковское право: учеб.-практич. пособие. М.: БЕК, 1994. С. 4—5.Не случайно, что следующая большая работа Л. Г. Ефимовой вообще не упоминает о банковском праве (см.: Ефимова Л. Г. Банковские сделки: право и практика: монография. М. :НИМП, 2001).
• [17] Финансовое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. М., 2007. С. 302.
• [18] Банковское право Российской Федерации. Общая часть: учебник / под общ. ред.акад. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1999.
• [19] Там же. С. 20. В данном определении неточно в конституционно-правовом смыслето, что в процессе регулирования банковской деятельности участвуют союзы и ассоциации, т. е. общественные организации, которые с точки зрения общеправовых принциповне могут обладать какими-то властными (регулятивными) полномочиями, за исключениемполномочий, связанных с членством.
• [20] Спиридонов Л. И. Теория государства и права: курс лекций. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургской ВШМ МВД РФ, 1995. С. 168.
• [21] Правоведение: учебник для вузов / под ред. С. Н. Бабурина. М.: Норма, 2003.С. 379—380.
• [22] Банковское право Российской Федерации: учеб, пособие / отв. ред. Е. Ю. Грачева.М.: Норма, 2008. С. 16.
• [23] Правоведение: учебник для вузов / под ред. С. Н. Бабурина. С. 379—380; Рождественская Т. Э. Банковское право: учеб, пособие. М.: Изд-во РПА МЮ РФ, 2006. С. 11—12;Ее же. Банковское право: учеб, пособие. М.: Изд. дом ВШЭ, 2010. С. 14—15.
• [24] Банковское право Российской Федерации / отв. ред. Е. Ю. Грачева. С. 16.
• [25] О публичном интересе см.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М.: БЕК, 1995.
• [26] Банковское право Российской Федерации: учеб, пособие / отв. ред. Е. Ю. Грачева.С. 16.
• [27] Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько.С. 377.
• [28] History of the Basle Committee and its Membership. Compendium of documents producedby the Basle Committee on Banking Supervision; Bank for International Settlement, Basle, Switzerland. P. 24.
• [29] Giovanioli M. A new architecture for the Global Financial Market: Legal aspects ofinternational standard setting // International monetary law: Issues for the New Millenium /Ed. by M. Givanioli. NY.: Oxford University Press Inc, 2000. P. 33.