Социологические основы изучения социальной политики

Социологические исследования в области социальной политики в России находятся пока в начальной стадии, поскольку более традиционны для нашей науки политологические подходы к ее изучению. В странах Запада социологические исследования уже давно применяются к социальной политике. С 1950;х гг. социальная политика становится одним из приоритетных предметов социологического анализа. Так, английский социолог Т. Маршалл определяет социальную политику как «деятельность государства по социальному обеспечению граждан, которая выражается в развитии систем социального страхования, общественной (или государственной) помощи, здравоохранения и жилищной политики»^[1]. Позднее Р. Титмусс разрабатывает это классическое определение, акцентируя внимание на тех функциях, которые социальная политика призвана выполнять^[2].

В качестве макроподхода общеметодологического уровня для объяснения формирования социальной политики может использоваться подход, разработанный II. Бурдье. Социальная реальность рассматривается им как поле взаимовлияния структурных условий и действий агентов, а в социальной политике — как поле взаимовлияния структурных условий и действий социальных акторов. Он считает, что существуют «объективные структуры, независимые от сознания и воли агентов, способные направлять или подавлять их практики или представления». Вместе с тем практики социальных агентов определяются схемами восприятия, мышления и действия, которые французский исследователь называет габитусом. С его точки зрения, поле социальной политики конструируется идеологией и правом, но и само структурирует коллективные действия агентов поля. Можно рассматривать социальную политику как социальное поле, на котором разворачиваются конфликты интересов и возможности их согласования. Согласование конкурирующих и конфликтующих интересов агентов (акторов) общего социального поля и следует рассматривать как цель социальной политики^[3].

Сложность теоретического реконструирования социальной политики обусловлена противоречием между целостностью общества и разделением его на определенные сектора (сферы). Основными секторами общества являются государство, рынок и гражданское общество. Однако между социальными интересами общества как целого и его социально-групповой структурой существует противоречие. Оно вызвано тем, что в структуру входят как субъекты, гак и объекты социальной политики, имеющие собственные интересы.

3.2.1. В 1990;х гг. социальная политика переживала глобальный кризис, который коснулся всех типов социально-экономических систем социальных государств Запада, постсоциалистических государств Центральной и Восточной Европы и модернизирующихся государств третьего мира. Помимо внутренних «дефектов» различных систем социальной политики (патернализм, бюрократизация, разрастание клиентальных групп, недооценка этнокультурной специфики и т. д.) большую роль сыграли новые факторы развития.

Во-первых, глобализация экономики, сопровождающаяся увеличивающейся несправедливостью в международном разделении труда, ростом различий в доходах и потреблении, имущественным расслоением (globalization of economy — localization of wages). Этот процесс концентрации благ в одних регионах и обнищания в других — главная причина нестабильности в мировом масштабе. По нашему мнению, он является, в частности, причиной военных конфликтов, терроризма и роста оборота наркотиков.

Во-вторых, ослабление роли национальных государств, рост влияния международных финансовых институтов, транснациональных корпораций, международных торговых и других соглашений (это справедливо не только для стран третьего мира и стран с переходной экономикой). Например, в 1977 г. МВФ рекомендовал Великобритании структурную реорганизацию экономики в связи с наиболее высоким уровнем займов в Европе. Это вызвало сокращение занятости в ряде нерентабельных отраслей (например, закрытие множества угледобывающих шахт), значительное сокращение финансирования социальных гарантий и рост числа малообеспеченных групп населения.

В-третьих, увеличение подвижности профессиональной структуры населения, особенно в высокотехнологизированных отраслях, где образование и квалификация устаревают очень быстро.

В-четвертых, необратимые демографические изменения, в том числе старение населения практически во всех развитых и постсоциалистических странах. США в меньшей степени затронуты этой тенденцией за счет большого миграционного притока молодежи отовсюду.

В-пятых, разнообразие форм семейной жизни, разрушение представлений о «нормативной» модели семьи, активное вовлечение женщин в общественное производство и в меньшей мере мужчин в воспроизводство семьи.

В-шестых, снижение политической и социальной роли профсоюзов, возникновение новых социальных движений, представляющих интересы маргинальных по отношению к традиционным налогоплательщикам, т. е. среднему классу, групп, таких как женщины, люди с ограниченными возможностями (10% населения в развитых странах составляют инвалиды), представители разнообразных «зеленых» движений и т. д.

В практическом воплощении проводимая начиная с 1990;х гг. в России социальная политика, с нашей точки зрения, характеризуется спонтанностью и бессистемностью, а порой противоречит направлению экономических реформ. В сущности она сводилась к попыткам нейтрализации уже возникшей социальной напряженности, постоянно отставала от тенденций развития общества и не могла предложить концепции согласованного развития государства, общества и экономики. В социальной политике российского государства в последнее десятилетие наблюдается отсутствие научных разработок и ориентиров при имеющихся политических просчетах, что создает в настоящее время мощный дестабилизирующий фактор, не позволяющий выйти на устойчивое развитие. Это особенно очевидно при анализе такой важнейшей составляющей социальной политики, как защита социальных прав и свобод человека. Конечно, во многом это было обусловлено отсутствием соответствующей научной базы, поскольку социологический анализ идентификации собственных социальных проблем, конфликтов развития и источников незащищенности социальных прав при социализме почти не велся, так как проблемы причислялись к «пережиткам прошлого». Считалось, что социализм обеспечивает постоянный рост благосостояния и увеличение равенства в потреблении социальных благ, благодаря чему остальные проблемы решаются автоматически. Такой экономический детерминизм привел, к сожалению, к слабым теоретическим заделам во многих областях практической социологии. Он также был причиной того, что в рамках социального обеспечения (которое можно рассматривать как начальную форму социальной работы) почти не развивались различные услуги для населения, которые заменялись лишь денежными выплатами и компенсациями.

Сегодня, конечно, возникли новые факторы, оказывающие негативное влияние на жизненные стандарты и даже исключающие (вытесняющие) целые группы за границы общества: безработица, инфляция, несправедливое распределение доходов, снижение объема и качества медицинских и образовательных услуг, повышение стоимости жилья и особенно вынужденная миграция. Очевидно, что нельзя решить эти социальные проблемы для всех групп населения навсегда, они воспроизводятся, меняются, требуют нестандартных подходов. Абсолютная защищенность, т. е. гарантированность защиты социальных прав в любых обстоятельствах, в реальных условиях невозможна. Это уничтожает связь между существующими экономическими возможностями и политикой социальной защиты и дает в руки чиновников слишком сильные инструменты контроля над людьми, их доходами, статусом и г. д. Если же гарантии даются не всем, а части граждан, то они получают характер привилегий.

3.2.2. Создание гарантий для всех возможно лишь при уничтожении свободы выбора жизненного пути. Всеобщие гарантии в СССР рассматривались как общая цель, но предоставлялись определенным группам населения. Ценность гарантий в общественном сознании повышалась, люди стремились и продолжают стремиться их получить любой ценой. Система гарантий и льгот не только неэффективна и ведет к разбазариванию ресурсов, но и противоречит общему направлению реформирования, связанному с повышением ценности трудового или общественного участия. Она отвечает социалистической модели распределительных отношений и бюджетного финансирования, без учета регуляторов социального воспроизводства, которыми являются заработная плата и социальное страхование. Потери, которые возникали в процессе перераспределения в период социализма, были велики и никогда не анализировались. Известный экономист Л. Ойкен назвал проблему потерь «дырявым ведром социальной помощи»^[4]. Утечки и при социализме, и в настоящее время связаны с дорогостоящей, зачастую неповоротливой бюрократической системой распределения помощи. Часть пособий уходит в карманы администраторов, консультантов и сотрудников налоговых и социальных служб. По подсчетам Л. Ойкена, утечка из «дырявого ведра» такова: из 350 долларов, взятых у состоятельных граждан, 250 теряются в процессе передачи бедным, т. е. попадают в карманы тех, кого нельзя отнести к нуждающимся. Некоторые исследователи полагают, что эта цифра завышена, но все равно она говорит об очень большой плате за «бюрократическую поддержку» равенства. В России проблемой является то, что основная часть льгот используется фактически теми, кого нельзя отнести к наиболее нуждающимся группам. Например, льготы за проезд в городском транспорте имеют все пенсионеры: и работающие, и те, кто имеет собственные автомобили (при назначении льгот имущество не учитывается). Но те, кто уже не выходят из дома по причинам, например, болезни, глубокой старости и не пользуются общественным транспортом, этой льготой фактически не могут воспользоваться независимо от уровня доходов. Попытки придумать механизм компенсации неиспользуемых льгот или перевести их в денежную форму встречают активное сопротивление заинтересованных групп населения, среди которых, как можно предположить, основная масса наиболее благополучных пенсионеров.

В то же время вопрос об экономической цене социальной политики — это фундаментальный вопрос, связанный с ее осуществимостью, а не только с реализацией трудноизмеряемого «морального долга». Следовательно, чрезвычайно важно согласование интересов экономического развития и интересов населения, сконцентрированных в социальной политике, согласование российских традиций с необходимостью экономически оценивать социальную политику. Возникшая рыночная экономика куда более независима от государства, чем предшествующая социалистическая.

Усложняет задачи анализа действующей социальной политики также и то, что за прошедшие годы оказались нереализованными основные, заявленные в начале 1990;х гг. посылки социального реформирования, — создание условий, которые позволяли бы каждому 1ражданину самостоятельно зарабатывать для поддержания необходимого уровня жизни. Именно потому, что граждане но-нрежнему экономически зависимы, для одних возрастает психологическая ценность патерналистской социальной политики и услуг системы социальной работы, а для других растут издержки адаптации, что ясно отражает динамика «Индекса развития человеческого потенциала» (ИРЧП), данные о котором ООН начала публиковать в начале 1990;х гг. Динамика ИРЧП, но России с 1990;х гг., отражает существенное ухудшение здоровья населения, снижение средней продолжительности жизни и рост неестественной смертности, особенно у мужчин. Эти явления большинство специалистов объясняют чрезмерными адаптационными нагрузками на значительную часть населения.

Связано это и с тем, что за прошедшие годы людям очень мало объясняли, как «по-другому» может быть устроена система социальной политики и отношений граждан с государством. Поэтому многие не понимают, что в новой ситуации, сложившейся в результате преобразований, государство не песет полной социальной ответственности за благосостояние и социальное положение граждан. Сегодня проблема не только в выросших потребностях общества в социальных услугах при сокращении финансовых возможностей государства, но и в несформированности новых организационных институтов социальной политики и новых потребностей граждан. Перераспределение полномочий от перегруженного центра к специализированным структурам регионального и муниципального уровней происходит очень медленно, на фоне устаревшего или неспособного вступить в силу законодательства, намеренно непрозрачного финансового обеспечения обязательств государства, пассивности самих граждан, бюрократизма властных структур и т. п.

В настоящее время в зарубежной социологии теоретическим проблемам социальной политики уделяется большое внимание. Это объясняется, очевидно, тем, что возникло множество проблем, связанных с реализацией новых целей социального государства и методологией их практического воплощения. По некоторым оценкам, исследования и публикации на Западе по вопросам социальной политики составляют не менее 15% всех проводимых социальных исследований^[5]. Очевидно, это свидетельствует, во-первых, о том, что и в более развитых обществах отчетливо осознается, что нет таких проблем общества, которые решались бы «навсегда, окончательно и бесповоротно»; во-вторых, о том, что в каждом развитом социальном государстве есть специфические, выявленные или прогнозируемые социальные проблемы, относительно возможностей регулирования которых выстраивается социальная политика.

Ясно сформулированная социальная политика нужна и потому, что через должное политики должны достигаться цели согласования интересов основных социальных групп. Сегодня публикуются данные о разных аспектах интересов этих групп и жизни общества в целом; социологическая информация доступна, но критерии се оценки, к сожалению, «митинговые» и связаны с интересами той группы общества, которая в данный момент информацией владеет или наиболее «громко» о себе заявляет. «За скобкой» остается вопрос, что значат интересы тех или иных групп (и определенные социальные тенденции) для общества в целом. Становление новой социальной политики в России сталкивается с серьезными трудностями и чрезвычайно высокими «человеческими издержками». Эго обусловлено слабостью самой методологии согласования интересов, отсутствием постоянно функционирующей практики такого согласования и т. д. Такое положение вызывает постоянный рост потребности населения в социальной помощи на фоне спада производства или недобора налогов, влекущих сокращение доходной части бюджета. Иначе говоря, наблюдается неустойчивость самой ресурсной базы для реализации системы социальной политики.

Кризис российского государства связан с неразблокировапностыо препятствий в направлении реформирования к социальному государству, социальной рыночной экономики и институтам гражданского общества. Между тем в социальном государстве любое экономическое реформирование рассматривается через призму достижения социальных целей, так как приоритетна социальная политика. Экономические механизмы реализации социальных функций государства могут различаться. Однако общепринято, что социальная политика социального государства должно обеспечивать: 1) движение к достижению в обществе социальной справедливости; 2) ослабление социального неравенства; 3) предоставление каждому работы или иного источника существования; 4) сохранение мира и согласия в обществе; 5) формирование благоприятной для человека жизненной среды.

При этом исследователи проблемы социальной политики единодушны в одном — они признают важность социальной справедливости. Остальные моменты считают предметом возможных дискуссий. Например, США полагают, что их государство — социальное государство в либеральном варианте, т. е. welfare state, поэтому не стремятся к ослаблению неравенства, однако гарантии, связанные с работой или иными источниками существования, там весьма эффективны.

• [1] Marshall Т. Н. The Right to Welfare and Other Essays. L., 1981. P. 12.
• [2] Titmuss R. Social Policy — an Introduction. I-., 1974. P. 8.
• [3] Бурдье П. 1) Начала. М, 1994; 2) Практический смысл. СПб., 2001.
• [4] Ойкен В. Экономические системы // Теория и история экономических и социальныхинститутов и систем: Структуры и институты. Т. 1, вып. 2. М., 1993. С. 37: см. также: Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М"1995. С. 58−59.
• [5] Welfare State in Transition. National Adaptations in Global Economies / ed. by G. Esping-Andersen. L., 2000; Culprit I. Social Policy and Risk. L. 1999; Княие С. Государство всеобщегоблагосостояния: Норвежская модель / пер. с норв. М., 1994.