Административное судопроизводство в сфере защиты прав личности

При осуществлении административно-процессуальной деятельности наглядно проявляются основы взаимоотношений власти и гражданина, имеющиеся гарантии прав и свобод граждан, способы обеспечения контроля за законностью решений многочисленных субъектов государственного управления.

Несмотря на столь важное значение административно-процессуальных норм в регулировании механизма государственной власти приходится констатировать, что само административно-процессуальное законодательство (в отличие от уголовно-процессуального и гражданского процессуального законодательства) всегда отставало и на сегодняшний день отстает от развития материального административного права^[1].

В то же время, необходимо отметить, что нигилистическое отношение к административно-процессуальным нормам в постсоветский период отечественной истории успешно преодолевается следующими мерами:

• 1) в ст. 118 Конституции указывается на административное судопроизводство как самостоятельную форму осуществления судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством;
• 2) во многих нормативных актах, касающихся таких видов управленческой деятельности, как лицензирование, разрешительные и регистрационные процедуры, больше внимания стало уделяться нормам, регулирующим порядок такой деятельности;
• 3) Закон РФ от 27.04.1993 № 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» создал единый механизм судебной защиты для всех граждан России, расширил полномочия суда, в том числе и процессуальные, как арбитра между гражданином и аппаратом администрации;
• 4) существенно увеличен (почти в два раза) процессуальный раздел КоАП, усиливший процессуальные гарантии участников производства по делам об административных правонарушениях.

Тем не менее в доктрине административного права до сих пор нет единого определения того, что же такое административно-процессуальная деятельность, административный процесс? Отсутствие единого концептуального определения понятия административного процесса сдерживает выявление специфических особенностей самих административно-процессуальных норм, а также характеристику и объем содержащих эти нормы нормативных актов, в том числе проектов^[2].

На наш взгляд, суммируя формальные признаки административно-процессуальной деятельности, можно дать следующее определение административного процесса.

Административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственной власти (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления.

Административные индивидуальные дела чрезвычайно разнообразны в силу объективного разнообразия самих норм административного права. Поэтому порядок разрешения таких дел не может быть единым, а представляет собой сумму различных видов административных производств. Процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Совершенно справедливо заметил В. Д. Сорокин: «Производство — часть процесса, процесс есть совокупность производств»^[3].

Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. По поводу самого перечня административных производств в юридической литературе единодушия нет. Тем не менее большинство административистов, занимающихся вопросами административно-процессуальной деятельности, всегда в этом перечне выделяют административно-процедурное и административно-юрисдикционное производство. Основным критерием дифференциации этих видов производств является характер разрешаемого индивидуального дела^[4].

Если речь идет о порядке разрешения индивидуального дела, не носящего характера спора, то такое производство принято называть административно-процедурным.

Его видами являются лицензионно-разрешительное производство, регистрационное производство, производство по подготовке и принятию правовых актов управления.

Специфика разрешения бесспорного индивидуального дела проявляется в следующем:

• 1) правовая оценка поведения участников административно-правового отношения, как правило, не дается. Она может являться лишь условием удовлетворения соответствующих ходатайств одной из сторон правоотношения (например, выдача разрешения, лицензии);
• 2) целью рассмотрения дела является удовлетворение законных прав и интересов физических и юридических лиц, обратившихся за разрешением какого-либо конкретного вопроса (получение лицензии, регистрации, но месту жительства, регистрации сделки с недвижимостью и др.);
• 3) большинство индивидуальных дел, разрешаемых в форме административно-процедурного производства, возникают по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц;
• 4) властной стороной в административно-процессуальном отношении всегда выступает орган исполнительной власти (или его должностное лицо);
• 5) меры государственного принуждения по результатам разрешения дела не применяются.

Для юрисдикционного производства характерно:

• 1) его правоохранительная направленность;
• 2) содержанием его является рассмотрение административного спора или дела об административном правонарушении;
• 3) в результате рассмотрения дается правовая оценка поведения участников правоотношения;
• 4) по итогам рассмотрения могут быть применены меры государственного принуждения;
• 5) индивидуальное дело, рассматриваемое в форме административно-юрисдикционного производства, может возникнуть по инициативе любой стороны, в том числе и властной стороны правоотношения (например, дела об административных правонарушениях);
• 6) в качестве властной стороны может выступать не только орган исполнительной власти (как это характерно для административно-процедурной деятельности), но и суд. Причем в последнее время идет расширение сферы административно-юрисдикционной деятельности судов как общей юрисдикции, так и арбитражных.

Разновидностями административно-юрисдикционного производства являются: производство по жалобам, рассматриваемым как в административном, так и в судебном порядке; производство по наложению дисциплинарных взысканий на государственных служащих; производство по делам об административных правонарушениях^[5].

Административный процесс как юридическое явление не может существовать вне правовых норм. Это означает, что административно-процессуальная деятельность во всех ее проявлениях нуждается в правовой регламентации. И административно-процедурное производство, и административно-юрисдикционное производство как основные разновидности административного процесса имеют определенную нормативную базу, хотя она еще явно недостаточна и развивается неравномерно^[6].

Что касается существующего регулирования в сфере административно-процедурного производства, то следует отметить, что в последние годы в Российской Федерации принят ряд федеральных законов, содержащих административно-правовые нормы, касающиеся порядка разрешения бесспорных индивидуальных дел. Речь идет, например, о федеральных законах, посвященных государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственной регистрации юридических лиц, лицензированию отдельных видов деятельности и др.

Значительное количество административно-процессуальных норм содержится в постановлениях Правительства РФ. Здесь следует назвать многочисленные постановления Правительства РФ, которыми утверждены положения о лицензировании отдельных видов деятельности, а также правила государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (например, постановление Правительства РФ от 26.02.2004 № 110 «О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

Правительство РФ постановлением от 19.01.2005 № 30 утвердило Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, в котором установлены общие правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. На базе Типового регламента органы исполнительной власти разрабатывают административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.

Несмотря на довольно значительный массив нормативных актов, содержащих нормы административно-процедурного характера, в целом регулирование административно-процедурного производства все еще фрагментарно, неполно, в нем отсутствуют единые процессуальные нормы-принципы, устанавливающие порядок разрешения и оформления индивидуальных административных дел бесспорного характера. В результате многие органы исполнительной власти создают собственные процедурные правила, почти всегда приспособленные в первую очередь к интересам своего ведомства. Это необоснованно расширяет область дискретных полномочий ведомств и создает для граждан большие препятствия при реализации их прав.

В юридической литературе неоднократно подчеркивалась недопустимость в правовом государстве отдавать на откуп ведомствам регламентацию таких важных вопросов, как порядок принятия административных правовых актов, совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных полномочий^[7]. Наибольшую гарантию от административных злоупотреблений в названных сферах деятельности могут обеспечить единые процедурные правила. Об этом свидетельствует мировой опыт. Руководствуясь данной правовой аксиомой, в Российской Федерации ведется разработка проекта федерального закона «Об административных процедурах»^[8]. Его основная цель — сформулировать единые процессуальные принципы и правила построения взаимоотношений между государственными органами и гражданами на всех стадиях разрешения индивидуального административного дела бесспорного характера.

Отсутствие конфликта в деле обусловливает то, что у административно-процедурного производства (как разновидности административного процесса) нет тесных родственных связей с традиционными процессуальными отраслями — уголовным процессом и гражданским процессом. Речь может идти о возможности лишь ограниченного субсидиарного применения некоторых общих процессуальных принципов. Специфические проблемы административно-процедурного производства приходится решать почти на невозделанном в этом отношении российском правовом поле.

Другое дело, когда вопрос касается правового регулирования административно-юрисдикционного производства, т. е. деятельности по разрешению конфликта. В этой ситуации субъектом административной юрисдикции могут быть, как уже отмечалось, и органы исполнительной власти, и в установленных законом случаях суды. Поэтому прослеживаются прямые связи с ГПК (если речь идет о разрешении административно-правового спора) и с УПК (если речь идет о рассмотрении дел об административных правонарушениях).

Нормативная база административно-юрисдикционной деятельности в целом более разработана по сравнению с нормативной базой административно-процедурной деятельности. Прежде всего это касается такой разновидности административной юрисдикции, как производство по делам об административных правонарушениях.

В КоАП имеется специальный процессуальный раздел (содержит более 80 статей), в котором детально урегулированы вопросы производства по делам об административных правонарушениях применительно ко всем стадиям производства — возбуждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела; пересмотр постановлений и решений, но делам об административных правонарушениях; исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Все процессуальные нормы этого раздела направлены на усиление гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях с тем, чтобы были обеспечены такие основополагающие принципы, как всесторонность, полнота и объективность выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения, законность и справедливость принимаемых решений.

Нормативной базой такой разновидности административно-юрисдикционного производства, как дисциплинарное производство, являются федеральные законы о государственной гражданской службе и о воинской обязанности и военной службе, где закреплены виды и порядок наложения дисциплинарных взысканий к гражданским государственным служащим и военнослужащим. До сих пор не принят федеральный закон «О правоохранительной службе». Поэтому и не установлены единые процессуальные правила рассмотрения дисциплинарных проступков и порядка наложения дисциплинарных взысканий в отношении лиц, проходящих государственную службу в правоохранительных органах.

Самостоятельный блок регулирования административно-юрисдикционной деятельности составляет совокупность нормативных актов, регламентирующих производство по жалобам. В зависимости от юридических процедур разрешения все жалобы делятся на два типа: рассматриваемые в административном порядке и рассматриваемые в судебном порядке. Эти два типа жалоб имеют разную правовую регламентацию.

Административный порядок рассмотрения жалоб урегулирован Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Отдельные нормы, касающиеся административного порядка рассмотрения жалоб, содержатся также в указах Президента РФ, Регламенте Правительства РФ, ведомственных нормативных актах. В ряде субъектов РФ приняты региональные законы об обращениях и жалобах граждан.

Что касается судебного порядка рассмотрения жалоб граждан на решения, действия (бездействие) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных должностных лиц, то здесь следует назвать Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который рассматривает жалобу как форму судебного контроля за администрацией, т. е. ставит вопрос об административной юстиции в России.

В мировой системе существует много моделей административной юстиции, базирующихся на разных доктринах права. Однако во всех модификациях института административной юстиции есть одна общая черта — это способ разрешения публично-правового спора, в котором гражданину гарантируется положение равноправной стороны в процессе разрешения спора^[9].

В силу особенностей публично-правовых споров есть обоснованная логика в том, чтобы их рассмотрение было обеспечено самостоятельной процедурой. Судам нужна полноценно разработанная система административно-процессуальных правил. Она должна гарантировать гражданину при рассмотрении его спора с властными структурами такое положение стороны в процессе, чтобы его неравенство в материальном правоотношении трансформировалось в равенство в процессуальном отношении.

В настоящее время ведется работа по подготовке проекта федерального «Кодекса об административном судопроизводстве», который призван создать процессуальные формы обеспечения деятельности новой системы создаваемых административных судов. Процессуальные нормы этого Кодекса должны отразить особенности разбирательства в административных судах публично-правовых споров, закрепив специфические принципы административного судопроизводства.

Как уже отмечалось, административно-процессуальная деятельность очень разнообразна, так как складывается из различных по своему содержанию действий. Одна часть из них направлена на правоприменение, а другая — носит правоохранительный характер. Однако вся эта деятельность независимо от ее вида осуществляется на основе определенных принципов административного процесса, нарушение которых может влечь за собой отмену или изменение соответствующего управленческого решения.

В настоящее время нет единого нормативного акта, в котором закреплялись бы принципы административного процесса. Бесспорно, что органы исполнительной власти в своей практической деятельности руководствуются, прежде всего, принципами реализации исполнительной власти, закрепленными в Конституции. По есть и специальные принципы, присущие именно процессуальной деятельности. Эти принципы содержатся в различных федеральных законах и отражают специфику конкретного вида деятельности.

Например, в Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» закреплено шесть принципов осуществления лицензирования. Это обеспечение единого экономического пространства на территории РФ; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории РФ; установление лицензионных требований и условий лицензирования конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

В Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплено девять принципов функционирования федеральной государственной службы. Среди них такие, как законность, приоритет прав человека и гражданина, единый подход к организации государственной службы, гласность и открытость государственной службы и др.

В КоАП (гл. 1, 24, 25) закреплен ряд принципов производства, но делам об административных правонарушениях: законность, презумпция невиновности, язык, на котором ведется производство, открытое рассмотрение дел.

Анализ действующего законодательства и практической деятельности органов исполнительной власти позволяет выявить принципы административного процесса и подразделить их на две группы: основополагающие (общие), присущие любому виду процессуальной деятельности, и специальные, характерные для определенных видов указанной деятельности (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Две группы принципов административного процесса

Принцип законности, закрепленный в ст. 15 Конституции, означает, что порядок деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц должен соответствовать законам и другим правовым предписаниям. Принимаемые решения должны соответствовать нормам права, быть обоснованными и содержать установленные реквизиты.

Принцип защиты прав и законных интересов личности в административном процессе вытекает из содержания ст. 2 Конституции, которая провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства, а следовательно, его органов и должностных лиц.

С этим принципом связан и принцип защиты интересов государства, так как предназначение государственной управленческой деятельности — проведение государственной политики. Соответственно при осуществлении административно-процессуальных действий, органы исполнительной власти и должностные лица должны обеспечивать сочетание государственно-публичных интересов и интересов граждан.

Принцип процессуального равенства участников процесса означает, что стороны равны перед законом, им предоставлены в процессе равные взаимные права, на них возложены равные взаимные обязанности, что предполагает надлежащее использование этих нрав и обязанностей сторонами административного процесса. Так, граждане и организации наделяются такими процессуальными правами: требовать подтверждения о принятии жалобы или заявления, участвовать в устном разбирательстве дела, знакомиться с материалами дела, представлять доказательства, обжаловать решения и т. д. Органы исполнительной власти, в свою очередь, обязаны давать участникам процесса возможность представлять свои объяснения, доказательства, своевременно и обоснованно рассматривать их жалобы и обращения. Реализация процессуальных прав участников процесса, с одной стороны, отвечает индивидуальным интересам, а с другой — способствует достижению цели процесса, т. е. соответствует общественным интересам.

Важное значение для административно-процессуальной деятельности имеет принцип компетентности, означающий, что каждый орган исполнительной власти и должностное лицо вправе совершать лишь те юридически значимые процессуальные действия, которые определены его полномочиями.

Не все органы исполнительной власти наделены юрисдикционными полномочиями, так же как не все органы осуществляют процедурное производство. В связи с этим можно сказать, что принцип компетентности связан с принципом подведомственности. КоАП не только устанавливает круг органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, но и закрепляет, к компетенции какого конкретного государственного органа или должностного лица отнесено рассмотрение определенных категорий дел.

Одним из основополагающих принципов административного процесса является принцип ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса. Этот принцип вытекает из установленной законодательством юридической ответственности должностных лиц за исполнение возложенных на них служебных обязанностей. В процессе осуществления своих полномочий они обязаны соблюдать законность, обеспечивать реализацию гражданами и организациями их законных интересов, не допускать волокиты и бюрократизма. Жалобы граждан па незаконные действия должностных лиц могут служить основанием для применения к ним мер юридической ответственности.

Принцип беспристрастности административного процесса предполагает, что орган исполнительной власти или его должностное лицо не должны становиться на сторону какого-либо из участников, а также находиться под влиянием предшествующего решения по тому же делу независимо от того, по чьей инициативе возбужден процесс.

Принцип доступности административного процесса предполагает, что каждый участник может беспрепятственно участвовать в процессе, совершать отдельные процессуальные действия в любой стадии процесса.

Как и другим процессам (гражданскому, уголовному), административному процессу присущ принцип свободной оценки доказательств. Это означает, что орган исполнительной власти или его должностное лицо оценивают доказательства по своему усмотрению, причем как каждое доказательство, так и все доказательства в их взаимосвязи.

Принцип гласности административного процесса предполагает открытое рассмотрение административных дел, доступность для каждого, кто хочет, участвовать в слушании дела. Однако этот принцип присущ в большей степени юрисдикционным производствам. Что касается процедурных производств, то решение обычно принимается уполномоченным государственным органом (должностным лицом) без открытого рассмотрения.

Принцип достижения объективной истины означает тщательное изучение всех обстоятельств, всех необходимых доказательств, связанных с конкретным административным делом, с тем, чтобы точно и полно было выяснено действительное положение вещей и на их основе принято законное и обоснованное решение.

Важное значение для административно-процессуальной деятельности имеют принципы экономичности и быстроты, что предполагает осуществление процесса в максимально короткий срок и с наименьшими расходами.

Действующим законодательством установлены достаточно сжатые сроки для разрешения индивидуальных административных дел. Так, в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующий орган должен принять решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий шести дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами. В положениях о лицензировании конкретных видов деятельности могут быть установлены и более короткие сроки для принятия решения. По общему правилу постановление по делу об административном правонарушении должно быть вынесено в течение двух месяцев со дня совершения правонарушения (ст. 4.5 КоАП). Но возможны и более короткие сроки. Дела об административных правонарушениях, за которые предусмотрено наказание в виде административного ареста, рассматриваются в день получения протокола об административном правонарушении. Конечно, быстрота и экономичность не должны противопоставляться интересам выяснения сущности дела и принятия обоснованного решения.

В целом же, развитие процессуального законодательства — один из кардинальных путей реализации основного принципа правового государства — подчинение власти праву и весомый аргумент в научном споре в пользу реальности существования административного процесса как самостоятельного вида юридической деятельности.

• [1] Сомойленко А. Ю. Административный процесс. М. 2008. С. 23; Юрасов С. Ю. Специфика процессуальных отношений в административном праве // Юридическая наука. 2009. № 2. С. 34.
• [2] Административно-процессуальное право. С. 136.
• [3] Сорокин В. Д. Административный процесс. М., 2008. С. 23.
• [4] Административно-процессуальное право. С. 16; Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 25.
• [5] Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. М., 2006. С. 461.
• [6] Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 36.
• [7] Административно-процессуальное право / под ред. В. Ю. Савина. М., 2004. С. 57.
• [8] Федеральный закон «Об административных процедурах»: Инициативный проект с комментариями разработчиков. М., 2001.
• [9] Административная реформа в России / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 12−16.