Принцип открытости и подотчетности

Предназначение государственной и муниципальной службы как института общественного служения предполагает служение обществу, гражданам, а потому обязывает должностных лиц отвечать за свои действия и их последствия не только перед своим начальством, но и перед обществом, информировать граждан и организации о том, как в их деятельности реализуются ожидания общества и предписанные законом требования. Тем самым обеспечивается право граждан осуществлять постоянный контроль за качеством и эффективностью функционирования этих социальных институтов. Игнорирование этих обязанностей сохраняет мифологию о «тайне государственной машины», ведет к усилению корпоративной закрытости, грозит превращению государственной и муниципальной службы в замкнутую касту, обслуживающую свои ведомственные интересы, и создает питательную среду для коррупции. Реализация же этого принципа «позволит вдохнуть жизнь в конституционную декларацию о приоритете прав и свобод человека»^[1].

Гласность как фактор повышения социальной ответственности и подотчетности власти, эффективности и качества публичного управления; повышения информированности граждан о состоянии общества и органах государства может служить эффективным оружием в борьбе с коррупцией и иными аномалиями на государственной и муниципальной службе. Без обеспечения свободного и открытого доступа населения к информации о деятельности органов власти невозможно реализовать фундаментальную основу постиндустриальной демократии — развитого гражданского общества.

Однако бюрократический характер деятельности многих органов государственного и муниципального управления, доставшийся нам от прошлых времен, не преодолен и поныне, что актуализирует необходимость включения принципа открытости и подотчетности в систему этических принципов, составляющих фундамент Кодекса этики государственных (муниципальных) служащих.

В ходе социологического опроса, проведенного в 2017 г., на вопрос «Насколько сегодня население информировано о деятельности органов государственной власти и управления?» 53,9% опрошенных ответили «скорее плохо, чем хорошо» и только 2,1% — «очень хорошо». 61,5% респондентов считают, что расширение информационной открытости государственных органов необходимо^[2].

Поэтому проблема обеспечения открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства включена в число приоритетных задач в Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Председателем Правительства РФ 30 января 2014 г., а также в проекте Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» (2015—2018 годы)" и Плане мероприятий по развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 г. Открытость деятельности государственных служащих в целях повышения качества и гражданского контроля за выполнением функций государственного управления обеспечивается действием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и другими нормативными правовыми актами.

Зарубежный опыт Принцип открытости государственных служащих включен в этические кодексы многих стран. «Открытость — жизненно важный элемент хорошего, ответственного правительства, — читаем в предисловии к Кодексу министра Великобритании, написанном экс-премьер-министром страны Тони Блэром. — Мы и далее будем расширять открытость на основе Закона о свободе информации»^[3].

Следуя принципу открытости и подотчетности, государственный и муниципальный служащие обязаны:

• — руководствоваться в своей служебной деятельности принципами народовластия, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
• — способствовать своей деятельностью усилению подотчетности и подконтрольности Министерства гражданскому обществу;
• — в рамках своей компетенции обеспечивать открытость, достоверность и доступность для общества информации о деятельности органов государственного и муниципального управления, способствуя активному вовлечению граждан во взаимодействие на основе открытого и эффективного диалога;
• — добросовестным исполнением своих должностных обязанностей способствовать улучшению качества и доступности предоставления государственных услуг, расширению и усилению гражданского контроля за деятельностью органов власти.

Правила служебного поведения, вытекающие из принципа открытости и подотчетности и конкретизирующие его требования, предписывают государственному и муниципальному служащему:

• — оперативно реагировать по существу на обращения граждан и организаций;
• — совершенствовать технологии взаимодействия и обеспечения доступности для граждан и организаций социально значимой информации, образующейся в деятельности государственных и муниципальных органов управления;
• — способствовать реализации права получения гражданином сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной услуги;
• — уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им содействие в получении достоверной информации.

Одним из фундаментальных структурных компонентов системы этических принципов государственной и муниципальной службы, важнейшим показателем оценки профессиональной деятельности и личности государственных и муниципальных служащих является принцип справедливости. Сформулированный еще древними римлянами (justitia regnorum fundamentorum — справедливость есть основа государственного строя), он реализуется в законном и рациональном использовании государственно-властных полномочий, в действенной защите прав граждан (а не в имитации ее), в удовлетворении социальных ожиданий как важнейшем критерии оценки эффективности государственной службы.

Справедливость — категория правового, социально-политического и морального сознания, характеризующая такой порядок человеческого общежития, который оценивается как должный, соответствующий представлениям о сущности человека и его правах.

Как понятие морального сознания, справедливость выражает соотношение ценностей и благ между собой и конкретное их распределение между индивидами; должный порядок человеческого общежития, соответствующий представлениям о сущности человека и его неотъемлемых правах. Как категория правового и социально-политического сознания, справедливость характеризует соотношение явлений с точки зрения распределения блага и зла между людьми: между ролью отдельных людей и социальных групп в жизни общества и их социальным положением, между деянием и воздаянием (преступлением и наказанием), достоинством человека и его вознаграждением, правами и обязанностями.

Понятие справедливости занимало одно из ведущих мест в развернутой характеристике моральных качеств человека еще в античной философии. Платон ставил справедливость во главу добродетелей, видел в ней инструмент социальной гармонии, равновесия в обществе. Бороться с нарушениями справедливости, считал философ, надлежит посредством законов, чтобы «делом или словом, удовольствием или страданием, почетом или бесчестьем, пенями и дарами — словом, вообще каким бы то ни было образом заставить человека возненавидеть несправедливость и полюбить или, по крайней мере, не питать ненависти к природе справедливости»^[4]. В «Диалогах» Платона Сократ в беседе с афинским государственным деятелем Алкивиадом рассуждает о том, что управлять необходимо справедливо, поскольку польза должна быть подчинена справедливости. Но чтобы быть справедливым, надо знать, что такое справедливость. А чтобы знать, что такое справедливость, надо знать то, к чему относить справедливость и где образуется само это понятие. Истоки справедливости он видел в самопознании, принципе познания добра и зла, т. е. того знания, которое необходимо для справедливости и справедливого управления обществом и государством. Аристотель утверждал, что те, кто намерен занимать высшие государственные должности, должны обладать тремя качествами: «во-первых, сочувствовать существующему государственному строю; затем, иметь большие способности к выполнению обязанностей, сопряженных с должностью; в третьих, отличаться добродетелью и справедливостью, соответствующими каждому виду государственного строя»^[5].

Удовлетворение общественной потребности в справедливости — самое важное из моральных ожиданий общества не только в общем социальном плане, но и по отношению к каждому человеку в конкретной ситуации. Справедливость предполагает оценку человека по поступкам, воздаяние по заслугам, наличие критериев этой оценки и непредвзятых судей, которым поручается эта оценка. Справедливость для должностного лица состоит в уважении прав и достоинства людей, исполнении им своих служебных обязанностей как формы долженствования, которая отождествляется с законностью и проявляется в действиях, гарантирующих права людей.

Всякая несправедливость, допускаемая чиновником, наносит моральный ущерб авторитету власти в целом. Ведь, будучи непосредственно причастными к подготовке и принятию управленческих решений, которые могут оказаться судьбоносными для значительной части населения страны, чиновники обладают делегированными властными полномочиями в глазах общественности. Поэтому они начинают идентифицироваться с государством, авторитет которого становится производным от конкретных действий его функционеров, оцениваемых прежде всего по шкале «справедливо — несправедливо».

«По-настоящему консолидирующую роль приобретает аппарат лишь тогда, когда государственный и муниципальный служащий душой воспринимает существо принципа социальной справедливости, т. е. принципа, который зиждется на равном уважении достоинства всех людей, требует одинаковых для всех свобод, равенства всех перед законом, равных возможностей в политической и социальной жизни, а также социальной защищенности. Если этот принцип только декларируется, а на практике на каждом шагу нарушается, бесполезно вести разговор о консолидирующей роли государства и государственной службы. Принцип социальной справедливости для государственного служащего, а тем более государственного деятеля, должен стать своеобразной методологической основой принятия решений»^[6].

Гармонию или консенсус интересов призван обеспечивать принцип беспристрастности и неподкупности как реализация «золотого правила нравственности», обеспечивающая потенциальную обратимость, или взаимность поступков и действий.

Беспристрастность — характеристика решений и действий человека, которые принимаются и совершаются исключительно на основе принципов, независимо от предпочтений и интересов, которые при этом удовлетворяются или ущемляются^[7].

Учитывая специфику статуса государственного (муниципального) служащего, наделенного определенными рычагами власти и управления, более широкими, чем другие граждане, правами и возможностью влиять на положение дел в обществе и качество жизни граждан, этот принцип приобретает особое значение там, где не «работают» или недостаточно эффективно реализуют себя принципы общественного служения, законности, где не созданы необходимые условия для того, чтобы постоянно напоминать чиновнику о социальной цене его служебной деятельности и ее нравственном смысле.

Ввиду своей актуальности принцип беспристрастности и неподкупности нашел правовое закрепление в ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в форме норм-запретов и в ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Руководствуясь этим принципом, государственным и муниципальным служащим запрещается:

• — заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
• — участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией;
• — приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть ползшей доход;
• — быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы;
• — ползшать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
• — выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц;
• — использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество;
• — допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей;
• — принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений;
• — использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
• — заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

На практике, однако, чиновники нередко пренебрегают этими запретами, преступая принцип беспристрастности и независимости. В ходе проведенного социологического опроса только 14,2% граждан высоко оценили наличие у государственных служащих таких качеств, как бескорыстие, а 44,9% — низко^[8]. 50% экспертов, участвовавших в экспертном опросе, проведенном кафедрой государственной службы и кадровой политики Института государственной службы и управления персоналом РАНХиГС при Президенте РФ в 2016—2017 гг., отметили стремление государственных служащих использовать свою работу в корыстных целях^[9].

Ангажированность и коррумпированность чиновников стала притчей во языцех, а борьба с ними пока не приносит видимых плодов. «Государственный аппарат разъедает коррупция, это не только безнравственно, но и смертельно опасно для общества и государства», — эти слова прозвучали еще в 1997 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, но с полным основанием их можно применить и ко дню сегодняшнему.

• [1] Оболонский А. В. Реформирование государственной службы: этико-нравственныйаспект // Право и управление. XXI век. 2006. № 3 (2). С. 79.
• [2] Магомедов К. О. Актуальные проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации. С. 9, 23.
• [3] Этика публичной политики. Из опыта работы Комитета по стандартам публичнойсферы Великобритании. М.: Ин-т права и публичной политики, 2001. С. 51. ПО
• [4] Платон. Соч.: в 3-х т. Т. 3. Ч. 2. С. 349.
• [5] Аристотель. Соч. Т. 4. С. 548.
• [6] Административная этика. С. 12.
• [7] См.: Этика: Энциклопедический словарь / под общ. ред. Р. Г. Апресяна, А. А. Гусейнова. М.: Гардарики, 2001.
• [8] Магомедов К. О. Актуальные проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации. С. 10.
• [9] Там же. С. 14.