Проблемные вопросы развития налогообложения возобновляемых природных ресурсов

В современной экономической ситуации все большую актуальность приобретает снижение зависимости бюджетной политики государства от нефтедобывающих отраслей народного хозяйства в силу ограниченности ресурсов. Одним из способов ухода от такой зависимости является использование тех природных богатств, которые подлежат восстановлению, а именно: водных ресурсов; животного и растительного мира, а также лесного фонда, представляющего собой совокупность древесины и других ценностей леса. Его эффективное использование может, не нанося ущерба окружающей среде, существенно увеличить уровень доходов бюджета по сравнению с доходами, получаемыми в нынешних условиях.

В общей сумме налогов, сборов и других платежей за пользование природными ресурсами НДПИ занимает основную часть — 93,8% (рис. 8.1), платежи за пользование лесным фондом входят в состав прочих ресурсных платежей, удельный вес которых незначителен. Считается, что такое положение обусловлено отсутствием действенной системы платежей, объектов и элементов налогообложения лесных ресурсов, и отсутствием порядка администрирования.

Рис. 8.1. Удельный вес отдельных видов налогов, сборов и других платежей за пользование природными ресурсами в общей сумме ресурсных платежей.

Доля лесного комплекса в российской экономике по основным макроэкономическим показателям:

• — ВВП — 1,3%;
• — объем отгруженной продукции — 4,7%;
• — валютная выручка от экспорта — 3,2%;
• — численность работающих в промышленности — 3,2%;
• — инвестиции в основной капитал — 1,5%;
• — объем мировой торговли лесоматериалами — 2,9%.

Действительно, вклад лесного сектора в экономику страны не соответствует ресурсному потенциалу лесов. Так, на долю Российской Федерации, владеющей 20% мирового запаса лесных ресурсов, приходится немногим более 3% вывозки древесины. Расчетная лесосека используется менее чем на четверть, а доля лесной продукции в ВВП не превышает 3%. Важнейшей особенностью лесного фонда как возобновляемого ресурса является большая продолжительность периода, необходимого для его воспроизводства.

Лесной комплекс РФ имеет огромные возможности своего развития, базой которого является лес — возобновляемый в отличие от нефти, газа, каменного угля, железной руды и других полезных ископаемых. Имеющиеся запасы лесных ресурсов РФ позволяют обеспечить не только текущие и перспективные внутренние потребности страны в древесине и продуктах ее переработки, но и существенно расширить экспорт лесных товаров. Это определяет и значительную роль лесного комплекса России в мировой торговле лесобумажными товарами. Общий запас леса в Российской Федерации по данным государственного учета составляет 81,9 млрд м3. Годичный прирост леса в Российской Федерации составляет 970 млн м3, а научнообоснованный размер ежегодного допустимого изъятия древесины (расчетной лесосеки) но всем видам рубок составляет 635 млн м3. Лесной фонд страны используется в настоящее время недостаточно эффективно. Расчетная лесосека в целом по Российской Федерации осваивается менее, чем на 30%, тогда как в Европейской части страны до 45%, а в Сибири и на Дальнем Востоке всего лишь 20−22%.

Принимаемые в последние годы меры государственного регулирования по ограничению экспорта необработанной древесины кардинально проблему повышения эффективности лесопромышленного сектора экономики не решили.

Государственное регулирование, проводимое путем формирования и совершенствования законодательной системы, должно обеспечивать в рассматриваемой области принятие превентивных мер для увеличения доходности путем сбалансированного воспроизводства лесных ресурсов и их использования.

Продолжающееся реформирование законодательной системы РФ, в том числе налогового и лесного законодательства, характеризуется несовершенством и противоречивостью большинства нормативных правовых актов. В результате практически к любому закону разрабатываются и принимаются множество подзаконных актов. Это приводит к различным противоречивым толкованиям, способствующим занижению налоговой базы плательщиком налогов, сборов и обязательных платежей и, как следствие, снижению доходности от использования возобновляемых природных ресурсов. Вступивший в действие с 1 января 2007 г. новый ЛК РФ нс является исключением.

Уровень ставок лесных податей в России несравнимо ниже их уровня во всех развитых странах: более чем в 50 раз по сравнению с США, Финляндией, Швецией, в 10 раз — Канадой.

Несоответствие ставок лесных податей ведет к таким негативным последствиям как: нерациональное использование лесосечного фонда, отсутствие у лесопользователей заинтересованности в развитии инфраструктуры арендуемых участков лесного фонда, рост доли экспорта необработанных лесоматериалов в общем объеме производства.

В Российской Федерации утвердилась неналоговая система платежей за лесопользование, однако первоначально частью первой НК РФ (ст. 13 «Федеральные налоги и сборы») предусматривался лесной налог. Предполагалась дальнейшая разработка и принятие специальной главы по этому налогу с последующим ее включением в часть вторую НК РФ.

Но из-за серьезных противоречий между ведомствами, участвующими в процессе (Минфин России, МПР России, МНС России и Рослесхоз) ход разработки специальной главы по лесному налогу сразу же замедлился. Одним из главных пунктов разногласий является отношение к предполагаемому изменению статуса лесных платежей. Обсуждение продолжалось несколько лет и нашло отражение в первоначальном тексте проекта Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003−2010 гг. Так, в разделе «Совершенствование экономического механизма в лесном хозяйстве» структура формирования финансовых средств от использования лесных ресурсов имела следующий вид:

• — лесной налог, взимаемый за древесину, отпускаемую на корню;
• — лесные подати, арендная плата и неналоговые платежи за пользование участками лесного фонда по результатам конкурсов и аукционов;
• — таможенные пошлины от лесного экспорта.

При этом отмечалось, что лесной налог должен являться федеральным налогом и взиматься только при пользовании лесным фондом в целях заготовки древесины. Границы налоговых ставок должны были определяться НК РФ, а конкретные размеры ставок лесного налога утверждаться Правительством РФ. Далее предполагалось, что платежи за пользование лесным фондом сверх лесного налога должны взиматься в виде лесных податей или арендной платы. Ставки лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, должны были устанавливаться Правительством РФ, а за другие виды лесопользования — органами государственной власти субъектов РФ. Арендная плата и оплата стоимости лесных ресурсов, реализованных на лесных аукционах, приобретали статус неналоговых платежей.

Установление такой системы платежей, по замыслу разработчиков проекта Концепции, позволяло исключить противоречия между разными кодексами — Лесным, Налоговым и Бюджетным, повысить деловую активность лесопользователей, наполнить бюджеты разного уровня, упорядочить учет и контроль за поступлением налоговых доходов от использования лесного фонда.

Рассмотрев проект Концепции в 2002 г., МНС России предложило сохранить в целом систему неналоговых платежей за пользование лесом, а взимание лесного сбора осуществлять в виде платежа за предоставление права на заготовку древесины, который должен носить разовый характер. Это предложение принципиально отличалось от порядка исчисления лесного налога, предусматриваемого в проекте Концепции. МНС России также обратило внимание, что согласно проекту главы НК РФ, которая в последнем варианте носила название «Лесной сбор», этот сбор должен был уплачиваться в размере 1% от общей суммы лесных податей, указанных в лесорубочном билете, а его сумму должен рассчитывать государственный орган управления лесным хозяйством.

Таким образом, в течение 2002 г. еще шла работа над указанным проектом главы НК РФ. Но уже в ноябре того же года Правительство РФ поручило МПР России, Минэкономразвития России, Минфину России, Минпромнауки России, Минсельхозу России и Минюсту России подготовить проект Федерального закона «О платежах за пользование лесным фондом Российской Федерации» вне рамок законодательства РФ о налогах и сборах.

С этого момента работа над проектом главы «Лесной сбор» НК РФ прекратилась и с 1 января 2005 г. статус платежей за пользование лесным фондом стал неналоговым.

Вступивший в действие новый ЛК РФ (2007) еще больше минимизировал роль государства в использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов.

В соответствии с новой редакцией ЛК РФ, права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений передаются по результатам аукциона.

Теоретически аукцион — продажа с публичных торгов в заранее установленное время и в назначенном месте, в ходе которой продаваемый товар или имущество приобретаются лицом, предложившим наивысшую цену.

Но в российской практике понятие «аукцион», к сожалению, стало почти синонимом аферы, так как у нас в большинстве случаев победитель известен до начала торгов, аукционная форма служит только стилистическим прикрытием для передачи активов по символической цене и с приемлемым уровнем комиссионных организаторам.

Лес — возобновляемый ресурс. Он воспроизводится как под действием сил природы, так и человеческого труда. В результате хозяйственной деятельности человека по воспроизводству лесных ресурсов они приобретают стоимость.

Целями воспроизводства лесов являются своевременное восстановление лесов на вырубках, гарях и иных ранее занимаемых лесом территориях государственного лесного фонда, улучшение породного состава лесов, увеличение их производительности, обеспечение рационального использования земель государственного лесного фонда.

Но с 1 января 2007 г. все заботы по лесовосстановлению были переложены на арендаторов, а полномочия по организации государственной лесной охраны были переданы органам исполнительной власти субъектов РФ. Однако по настоящее время органы лесной охраны остаются не сформированы и контроль фактически не осуществляется.

Лесной доход от поступления платежей покрывает только около 1/3 затрат, фактически осуществляемых организациями в системе лесного хозяйства. Остальные 2/3 зарабатываются лесхозами через реализацию ими функций хозяйственного управления лесным фондом.

Как видно из проведенного анализа уровень ставок платежей за природопользование, значительно ниже затрат на восстановление, а потенциальные возможности увеличения ставок в отрасли имеются. Так, например, введение биржевой продажи древесины на корню может сократить многочисленных посредников, которые скупают по низкой цене древесину, и при незначительных затратах увеличивают цену необработанной древесины в несколько раз. Для того, чтобы платежи за пользование лесным фондом решали главную поставленную перед ними задачу — финансово обеспечить охрану, защиту и воспроизводство лесов и создать условия для эффективного лесопользования, средняя ставка платежей должна быть на уровне более 550 руб. за 1 м³ (18−20 долл.). При этом 40% от ставки должны быть направлены для финансирования затрат на лесовосстановление, по рубкам главного пользования. Эти средства должны быть переданы хозяйствующим субъектам, осуществляющим хозяйственное управление лесным фондом (частному бизнесу в условиях долгосрочной аренды лесного фонда или государственным коммерческим организациям).

• 30% от ставки на обеспечение финансирования затрат на содержание органов государственного управления лесным хозяйством, выполняющих только государственные функции, и на проведение мероприятий по охране и защите лесов.
• 30% от ставки необходимы для формирования фонда государственных инвестиций в лесном секторе, направляемых в развитие инфраструктуры в многолесных районах, прежде всего в строительство магистральных дорог общего пользования, способных осуществить значительные сдвиги в размещении предприятий лесного сектора экономики.

Потенциально лесная отрасль располагает возможностями платить за 1 м³ древесины на корню платеж по ставке около 20 долл. с учетом того, что 40% круглого леса экспортируется в те страны, где средняя попенная плата на их внутренних рынках превышает заявленную величину в 2−3 раза.

Нами разработан проект^[1] возможных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, с учетом затрат на воспроизводство участков лесного фонда (табл. 8.2). Базовая ставка платежей за древесину на корню, которая отражает рентообразующие факторы, принята согласно действующим в настоящее время лесным таксам, определенным постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности». Затраты на воспроизводство лесного фонда приняты согласно данным Рослесхоза за 2008 г.

За счет низкого уровня ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, бюджетная система потенциально не добирает более 800 млн долл. лесного дохода при осуществлении рубок главного пользования.

Таблица 8.2

Предлагаемый расчет ставок платы за древесину, отпускаемую на корню^[2]

Существующий уровень платежей за пользование лесным фондом — это показатель низкой эффективности лесопромышленного производства в отношении использования в нем материальных, энергетических, трудовых ресурсов, а также капитала. К сожалению, поддержание уровня платежей за пользование лесным фондом на низком уровне является стратегической позицией частного лесного бизнеса в его отношениях с государством в лесном секторе.

Эта позиция основана на убеждении, что только низкие цены древесины на корню способны поддерживать конкурентоспособность лесной промышленности на экспортных рынках.

С экономической точки зрения названный подход к оценке условий конкурентоспособности лесной промышленности является опасным заблуждением с большими финансовыми и социальными потерями в будущем.

Все дело в том, что низкие цены на древесное сырье, в основе которых лежат низкие ставки платежей, дают неверные ориентиры для формирования инвестиционной политики в лесном секторе, которая в настоящее время не стимулирует неотложную модернизацию технологических процессов в отраслях по механической, химико-механической и химической переработке древесины, направленную на экономию потребления материальных, энергетических и трудовых ресурсов.

Именно по пути всемирного сокращения материальных и трудовых затрат идет развитие деревоперерабатывающей промышленности в скандинавских странах, странах Северной Америки, Прибалтики, где платежи за древесину на корню превышают сложившиеся в России в 10−15 раз.

Государство в свою очередь должно обеспечить транспортную доступность лесных ресурсов, развивая дорожную сеть, в том числе и от поступления платежей за пользование лесным фондом.

Низкие ставки платежей за древесину на корню во многом повинны в том, что в структуре лесного экспорта преобладает вывоз круглого леса.

При этом данное направление использования древесины (вывоз в необработанном круглом виде) возможно только вследствие низких корневых цен. При корневой цене или ставке платежей в размере 10−20 долл. приоритеты рынка будут переориентированы на внутреннее потребление древесины, где есть возможность рост затрат на сырье скомпенсировать снижением удельных затрат на переработку древесины за счет модернизации технологических процессов.

Исходя из вышесказанного, следует использовать механизм платежей за пользование лесным фондом в качестве регулятора экспортной политики в лесном секторе, заменяя введение ограничивающих экспортную деятельность высоких вывозных экспортных пошлин на круглый лес гибкими ставками платежей, дифференцированных по видам лесопродукции и районам.

В этой ситуации, когда размер платежей будет привязан к направлениям потребления древесины, экспорт круглого леса превратится в доходный для государства бизнес, собирающий и аккумулирующий доходы для последующих инвестиций в инфраструктуру лесного сектора.

Именно такие финансовые источники были использованы в странах Балтии (Латвия, Эстония) для реконструкции, модернизации существующих и строительства новых деревоперерабатывающих предприятий.

В Российской Федерации достаточно проблем, обусловивших низкую доходность от использования лесных ресурсов. Основными из них являются:

• — недостаточная точность оценки лесоресурсного потенциала;
• — слабый контроль над использованием лесов;
• — недостаточный объем лесохозяйственных мероприятий;
• — низкий уровень собираемости платежей и налогов в лесном секторе экономики, обусловленный отсутствием соответствующей нормативноправовой и законодательной базы.

Основными факторами, обусловившими появление проблем неэффективности использования лесного потенциала страны, являются:

• — истощение эксплуатационных запасов древесины в зонах расположения действующих лесопромышленных предприятий и путей транспорта;
• — недостаточная точность учета лесных ресурсов;
• — низкая эффективность государственного лесного контроля на региональном уровне;
• — значительные потери лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней, которые намного выше общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов;
• — невысокое качество лесовосстановления;
• — низкий технический уровень лесохозяйственных работ;
• — слабо развитая инфраструктура в лесах;
• — высокий уровень нелегального оборота древесины;
• — изменение в местах интенсивного освоения лесов ресурсного и экологического потенциала, нарушение биологического разнообразия лесов, сокращение видового и экосистемного разнообразия, что ставит под угрозу выполнение Российской Федерацией международных обязательств по сохранению биологического разнообразия, смягчению глобальных изменений климата, требований лесной сертификации.

Сложившаяся система платежей за пользование возобновляемыми природными ресурсами в сфере лесопользования не отвечает требованиям рыночной экономики. Убыточное лесопользование, каковым оно является в настоящее время, вынуждает государство включать механизм регулирования перераспределения финансовых ресурсов для обеспечения деятельности и воспроизводства в лесном секторе экономики. Налоговая система платежей является рыночным механизмом регулирования взаимоотношений бизнеса и государства, которая через свои фискальные, регулирующие, стимулирующие и распределительные функции обеспечивает эффективную деятельность бизнеса. Налоговое администрирование имеет действенный, отработанный механизм, позволяющий равномерно пополнять бюджет государства, и своевременно применять правовые рычаги на законной основе. Платежи за пользование лесным фондом в форме арендной платы, есть не что иное, как рента за пользование участками лесного фонда, которая в размере минимальных ставок вносится в федеральный бюджет, администрируется отраслевым ведомством «Рослесхоз», имеет совершенно иной правовой статус, и не покрывает половины затрат на ведение лесного хозяйства. В то же время отрасль имеет большой потенциал доходности, однако собственник лесного фонда — государство не получает доходы, а вынуждено вкладывать дополнительные средства на содержание лесного хозяйства. Это не рыночные, а централизованно-распределительные отношения государства и бизнеса в лесном секторе экономики. Налоговый статус платежей позволит повысить доходность в отрасли, развивать производство по глубокой переработке древесины, снизить экспорт сырья, увеличить конкурентоспособность продукции лесопереработки на мировых рынках.

Выводы

Основными источниками социально-экономического развития Российской Федерации являются природные ресурсы. Эффективность их использования, рациональное неистощительное природопользование, повышение доходности, снижение экспорта сырья и повышение уровня переработки ресурсов — ряд актуальных задач, от решения которых зависит будущее государства. В качестве проблемных, перспективных и актуальных вопросов развития экономики страны в главе были рассмотрены две проблемы:

• — возможности и налоговый механизм изъятия дифференциальной ренты на дополнительный доход от добычи углеводородов;
• — развитие налогообложения возобновляемых природных ресурсов.

В главе отмечается, что дифференциальная рента — это дополнительный доход, принадлежащий собственнику недр и получаемый эксплуатирующей компанией в результате разработки лучших месторождений и, следовательно с более низкими издержками производства.

Как способ реализации изъятия дополнительного дохода наиболее эффективным может быть введение принципиально нового налога НДД. По мнению ученых (В. Г. Пансков, Л. П. Павлова и др.) он может стать важнейшим в системе налогов и сборов РФ, так как позволит изымать сверхприбыль нефтедобывающих компаний. Одновременно со снижением ставок НДПИ введение НДД позволит соблюдать принцип справедливости.

Неналоговая форма изъятия ренты за лесопользование (с 2005 г.) привела к варварской, истощительной вырубке промышленных лесов. Существующий уровень платежей за пользование лесным фондом — это показатель низкой эффективности лесопромышленного производства в отношении использования в нем материальных, энергетических, трудовых ресурсов, а также капитала. Эта позиция основана на убеждении, что только низкие цены древесины на корню способны поддерживать конкурентоспособность лесной промышленности на экспортных рынках.

С экономической точки зрения названный подход к оценке условий конкурентоспособности лесной промышленности является опасным заблуждением с большими финансовыми и социальными потерями в будущем. В главе предложен авторский вариант расчета ставок платы за древесину, отпускаемую на корню. Более подробно этот материал изложен в Концепции развития налогообложения возобновляемых природных ресурсов^[3].

• [1] Зозуля В. В. Формирование системы налогообложения пользования возобновляемыми природными ресурсами: теория, методология, практика: монография. М.: Нано ТехноПрайд, 2010. С. 303.
• [2] Рассчитано автором. Ставки определены как среднеарифметические минимальных ставок платы за древесину на корню по породам, установленные постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 плюс средние затраты на восстановление вырубленного сортимента.
• [3] Зозуля В. В. Концепция развития системы налогов и иных обязательных платежей за лесопользование: монография. М.: РУСПЕЧАТЬ, 2011. С. 206.