Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

1. Абзац первый комментируемой статьи частично воспроизводит ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, согласно которой полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры России определяются федеральным законом. Как мы отметили в комментарии к п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, речь идет не о конкретно взятом законодательном акте, а об имеющем определенный статус нормативном правовом акте, который не обязательно выступает в единственном числе, что, собственно, и подтверждается анализом федерального законодательства.

При этом отметим, что применительно к понятию «полномочия» Закон о прокуратуре в отличие от Конституции РФ более корректно привязывает данный атрибут к прокурорам, а не к прокуратуре России или ее органам. Это вполне согласуется как с положениями последующих статей комментируемого законодательного акта (например, ст. 6, 22, 27, 33 и др.), так и с традиционными взглядами на сущность рассматриваемого термина, определяемого как право должностного лица совершить определенные действия или принять определенные решения.

2. Несколько диссонансно, на первый взгляд, выглядит упоминание в комментируемой норме Закона о прокуратуре о Конституции РФ как источнике регулирования организации и деятельности прокуратуры России и полномочий прокуроров, коль скоро сама Конституция России не упоминает о себе в качестве такового. То есть налицо обратная и, казалось бы, необоснованная ссылка.

Однако следует признать правомерность такой законодательной конструкции, поскольку Конституция РФ содержит ряд норм, предопределяющих отдельные организационные вопросы функционирования прокуратуры России. Так, в п. «о» ст. 71 закреплено, что в ведении Российской Федерации находятся вопросы, связанные с прокуратурой. Согласно п. «е. 1» ст. 83 Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ и его заместителей и вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора РФ и его заместителей от должности, а также назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров. В свою очередь, во исполнение п. «з» ст. 102 Совет Федерации назначает на должность и освобождает от нее Генерального прокурора РФ и его заместителей.

Наконец, определяющей конституционный статус прокуратуры РФ, безусловно, выступает ст. 129 Конституции РФ, включенная в главу 7 «Судебная власть и прокуратура»^[1] и установившая, что:

• 1) полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры России определяются федеральным законом;
• 2) Генеральный прокурор РФ и заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента России;
• 3) прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом России по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ, а освобождаются такие прокуроры от должности Президентом России;
• 4) иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом России;
• 5) прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.

Поскольку выше и в дальнейшем мы неоднократно обращаемся к перечисленным конституционным положениям, полагаем возможным в данном контексте воздержаться от их комментирования.

• 3. Законодатель в числе источников регулирования деятельности прокуратуры России называет также международные договоры РФ. Данный аспект не нашел отражения в ст. 129 Конституции РФ, и здесь едва ли можно компенсировать коллизию ссылкой на ч. 4 ст. 15 Конституции России, определяющую, что международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Вместе с тем приведенные выше в комментарии к ст. 2 Закона о прокуратуре ссылки на ряд актов международного права (конвенций), центральным органом при исполнении обязательств по которым названа Генеральная прокуратура РФ, позволяют говорить о правомерности позиции законодателя.
• 4. Статья 3 Закона о прокуратуре не упоминает о таком источнике, как федеральный конституционный закон. Вместе с тем данный аспект следует признать упущением в силу наличия следующих положений законодательства. Например, согласно ст. 83 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹ Генеральный прокурор РФ вправе как лицо, уполномоченное на обращение в указанный судебный орган, ходатайствовать об официальном разъяснении принятого этим судом решения. Статья 2 Федерального конституционного закона от 25.12.2000 № 1-ФКЗ «О государственном флаге Российской Федерации»^[2][3] предписывает держать постоянно поднятым Государственный флаг России на всех зданиях Генеральной прокуратуры РФ, а кроме того, он должен быть установлен постоянно в рабочих кабинетах Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров (ст. 4). Наконец, в ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»^[4][5][6] закреплено, что при введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором России может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. Имеются и иные примеры в актах конституционного законодательства.
• 5. Едва ли имеется необходимость давать объемную характеристику федеральным законам, в том числе кодифицированным актам, поскольку в комментариях к предыдущим и последующим статьям нами делаются ссылки на достаточно широкий круг обладающим названным статусом законодательных актов.
• 6. Важную роль в регулировании вопросов организации прокуратуры Российской Федерации играют правовые акты Президента РФ, среди принятых в последние годы можно назвать указы от 21.11.2012 № 1563 «О классных чинах прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации"'* и от 16.05.2014 № 338 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации"'. Указами главы государства ненормативного характера осуществляется награждение прокурорских работников государственными наградами и рядом нагрудных знаков отличия, а также присвоение им классных чинов государственного советника юстиции.

Наконец, следует подчеркнуть, что упоминавшимся в предисловии Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» регулируется осуществление прокурорами координационной функции, что не является буквальным нарушением требований ст. 1 и 3 Закона о прокуратуре, поскольку в ст. 8 содержится прямая отсылка на сей счет.

7. Немаловажное значение в регулировании отдельных вопросов организационного характера, что прямо вытекает из норм Закона о прокуратуре, имеют нормативные правовые акты Правительства РФ, среди которых, например, можно назвать постановление от 26.08.2013 № 733 «О медицинском освидетельствовании лиц на предмет наличия (отсутствия) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника»¹, которое принято во исполнение требований ст. 40.1 и 41.5 комментируемого законодательного акта.

Безусловно, законодателю именно в ст. 3 Закона о прокуратуре следовало бы прямо обозначить акты Президента России и Правительства РФ как источники правового регулирования отдельных аспектов организации и деятельности прокуратуры, однако применение по тексту такого приема как «делегирование полномочий» не подвергает сомнению легитимность указанных документов.

8. Следует отметить, что полномочия прокуроров фактически вопреки конституционным положениям определяются в ряде случаев актами высших судебных органов. Так, согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» Генеральный прокурор РФ получил право на обращение с запросом в указанный судебный орган по вопросу о конституционности положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, хотя ни ст. 125 Конституции РФ, ни Закон о прокуратуре таких положений не содержат. В свою очередь Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем постановлении от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»^[7][8] в пункте 15 со ссылкой на Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» предоставил прокурорам и их заместителям (в том числе районного звена) право направлять вынесенные ими постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в арбитражные суды для рассмотрения таких дел по существу, в то время как Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (далее — АПК РФ)^[9] такого основания для обращения прокуроров не содержит.

С одной стороны, можно приветствовать расширение подобными примерами круга оснований для обращения в суды, однако мы придерживаемся конституционных требований, в том числе и о разделении властей исходя из их функционального назначения.

• 9. Еще одним не вполне отвечающим конституционным требованиям и комментируемой статье источником правового регулирования выступают конституции (уставы) и законодательные акты субъектов Российской Федерации, согласно которым прокуроры соответствующего уровня наделены правом законодательной инициативы, а также правом на обращение в конституционные (уставные) суды. Более подробно аспекты такой деятельности раскрыты в комментариях к ст. 9 и 35 Закона о прокуратуре.
• 10. Наконец, нельзя не упомянуть о роли организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ, Главного военного прокурора и прокуроров регионального звена в постановке задач перед подчиненными им прокурорами по наиболее приоритетным направлениям организации и деятельности, о чем подробно сказано в комментариях к ст. 17, 18 и 46 Закона о прокуратуре¹.

• 11. Абзац второй комментируемой статьи по своему смыслу корреспондирует абзацу второму п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, в силу чего в особых разъяснениях не нуждается. Приведенные выше примеры закрепления за прокурорами отдельных оснований для применения полномочий судебными актами, а также наделение прокуроров на региональном уровне правом законодательной инициативы и полномочиями по обращению в конституционные (уставные) суды не образуют новых функций, однако не отвечают, как было отмечено, конституционным и законодательным требованиям.
• * * *

• [1] В ред. Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуреРоссийской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
• [2] СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447 (с поел. изм.).
• [3] СЗ РФ. 2000. № 52 (ч. 1). Ст. 5020 (с поел. изм.).
• [4] СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277 (с поел. изм.).
• [5] * СЗ РФ. 2012. № 48. Ст. 6662 (с поел. изм.).
• [6] СЗ РФ. 2014. № 20. Ст. 2500 (с поел. изм.).
• [7] СЗ РФ. 2013. № 35. Ст. 4519.
• [8] Вестник ВАС РФ. 2003. № 3 (с поел. изм.).
• [9] СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012 (с поел. изм.). 1 Более подробно о правовом регулировании организации и деятельности прокуратурыРоссии см.: Винокуров А. Ю. Конституционные требования по закреплению полномочийпрокурора и фактическая их реализация. В кн.: Научные труды аспирантов и докторантов. О