Этаны политического цикла

Наиболее популярный вариант типологии процесса принятия решений содержит пять этапов:

• 1) формирование повестки дня (agenda-setting);
• 2) формулирование политики и выработка целей (policy formulation)-,
• 3) принятие решения (decision making)-,
• 4) реализация (implementation);
• 5) оценка (evaluation) с последующим возможным прекращением политики. Иногда второй и третий этапы объединяют, так как в отсутствии нормативно закрепленного решения их сложно отделить друг от друга¹.

Этап I — формирование повестки дня (agenda-setting) включает в себя последовательное решение трех задач:

• 1) определение проблемы (problem recognition);
• 2) непосредственно формирование повестки дня (agenda-setting)-,
• 3) отбор проблем для решения (issue selection).

Первая задача заключается в том, чтобы признать в имеющейся социальной проблеме проблему, требующую государственного вмешательства для решения. Иными словами, факт существования каких-либо трудностей в общественном развитии, даже очень явных (например, пандемия СПИДа), не тождественен тому, что общественность, группы интересов и ЛПР считают или будут считать эти трудности проблемами, требующими государственного вмешательства. Определение какой-то общественной трудности как проблемы, требующей принятия государственного решения, связано с несколькими факторами. Прежде всего, определение проблемы связано с задействованными для этого тактическими средствами:

• — вовлечение определенных акторов. Например, экспертного или профессионального сообществ, предоставляющих техническую информацию;
• — использование институциональных площадок обсуждения при определении проблемы. Например, если определение проблем происходит собравшимися в бане членами тайного кабинета, то вероятность того, что общественные проблемы, волнующие представителей гражданского общества, будут признаны проблемами коллективом собравшихся в бане, невысока;
• — стратегическое использование СМИ для привлечения внимания широких слоев.

Определение проблемы, конечно, может проходить рационально, но также может происходить с использованием «нерешений» (non-decision) или за счет «расширения конфликта» (conflict expansion). «Нерешение» — это ключевой элемент теории П. Бахраха и М. С. Бараца^[1][2], критикующей всеобщую рациональность. Суть теории сводится к тому, что в значительной части областей государственной политики решения, противоречащие ценностям и интересам ключевых игроков данной сферы, просто не принимаются. Непринятие решений происходит даже при наличии явных проблем в данной области, если решение этих проблем или инструменты решения противоречат защищаемым интересам.

Расширение конфликта — это теория Э. Шаттшнайдера¹, предполагающая, что менее влиятельные политические акторы привлекают внимание общественности к выгодным им общественным проблемам за счет конфликта с более влиятельными акторами.

Вторая задана — создание повестки дня — предполагает формирование списка признанных проблем, решению которых государственные ЛИР и связанные с ними лица уделяют внимание. Поскольку круг ЛПР и заинтересованных лиц может быть достаточно большим, то количество одновременно существующих повесток дня также может превышать одну. Так, Р. Кобб и Ч. Элдер^[3][4] предлагают отличать:

• — правительственную повестку дня (институциональную), которая ложится в основу принятия государственных решений;
• — медиа-повестку дня, продвигаемую СМИ;
• — общественную {public or systemic) повестку дня, формируемую ключевыми организациями гражданского общества.

Последние два типа повесток не столько существуют самостоятельно, сколько являются инструментами продвижения вопросов в правительственную повестку при выборе проблем для решения {issue selection). Попадание признанной проблемы в повестку дня зависит не столько от объективных показателей, сколько от подходящего ценностям и интересам ЛПР определения проблемы^[5] и важного имиджа конкретной государственной политики {РЕТ).

Третья задача — отбор проблем для решения {issue selection) — это структурирование проблем повестки дня в соответствии с потенциальными стратегиями и инструментами будущего решения. Отбор проблемы зависит от наличия потенциального решения и цикла внимания общественности к данной проблеме.

Существует четыре основных пути определения и отбора проблемы в повестку дня в зависимости от типа проблемы:

• 1) инициированный внешней средой {outside-initiation)]
• 2) инициированный внутренними акторами {inside-initiation)]
• 3) мобилизация поддержки;
• 4) консолидация^[6] (табл. 21.2).

Роль СМИ в выборе проблем для решения может быть довольно заметной: угрожая падением легитимности действующей власти, СМИ могут «заставить» государство признавать определенные проблемы и искать пути их решения. Ответом государства на такие навязанные проблемы являются.

«рефлекторные» решения в виде краткосрочного принудительного вмешательства¹.

Методы отбора проблем для решения (issue selection)

Таблица 21.2

Окончание табл. 21.2

Главная проблема повестки дня определяется совокупностью нескольких факторов:

• — во-первых, это экономические и социальные факторы. Например, если в стране голодные бунты и ежедневные антиправительственные демонстрации, расстреливаемые полицией, как в Венесуэле 2014—2017 гг., то в правительственной повестке дня на первом месте стоит удержание власти, а не вопросы о праве индейцев на употребление листьев коки, волновавшие Уго Чавеса во времена высоких цен на нефть;
• — во-вторых, поток и цикл идей и идеологий государственной политики. Этот фактор влияет на соединение признанных проблем с их потенциальными решениями;
• — в-третьих, эффективность взаимодействия различных ЛПР и (или) центров, принимающих решение. В отсутствии координации проблема рискует остаться в повестке дня только отдельного органа власти;
• — в-четвертых, цикл восприятия проблем и их решений. Например, после роста осведомленности о коррупционных преступлениях среди высшей категории государственных служащих, восприятие проблемы коррупции и неэффективности государственной службы как важных ожидаемо повышается, а решения этих проблем, связанные с конфискацией незаконно нажитого имущества, видятся общественности особенно удачными;
• — в-пятых, профессиональные дискурсы, участвующие в формулировке проблемы и поиске эффективных решений. Например, во многом результатом работы экспертного дискурса стала государственная борьба с курением в виде запретов курения в общественных местах, рекламы табака и т. д.

II этап — формулирование политики и принятие решения — состоит из определения целей, создания и выбора альтернатив. Изучение этого этапа связано с рациональным выбором, инкрементализмом, теорией общественного выбора и неоииституционализмом. В результате подобной смеси теорий, в модели политического цикла выделяют ряд факторов формулирования политики и принятия решения (выбора альтернатив).

Во-первых, практики разработки и принятия решений, в первую очередь американская система Планирование — Программирование — Бюджетирование (PPBS), подчеркивают техницизм и рациональность этого этапа процесса принятия государственных решений.

Во-вторых, инкрементализм фокусируется на роли бюрократии в формулировке политики. Так, существуют два вида выработки целей и альтернатив решения: позитивная и негативная координация (positive and negative coordination). Позитивная координация имеет место тогда, когда на этапе предварительной выработки целей или альтернатив собираются вместе все предложения участников принятия данного решения. Негативная координация предполагает последовательное участие в виде доработки, изменений и добавлений к предоставленному участникам первоначальному, черновому варианту решения. Ярким примером негативной координации и ее последствий может быть процесс написания письма родителям дядей Федором при спонтанном участии кота Матроскина и Шарика («а еще я линять начал…») — героями известного мультфильма. Именно этот вид координации используется в ОГВ из-за иерархической организации; как следствие — принятие государственных решений носит реактивный характер.

В-третьих, концептуальная рамка коалиций поддержки (ACF) и теория политических пространств (policy domain theory) обращают внимание на роль неформальных переговоров между ключевыми центрами или ЛПР с целью выработки предварительного решения. Неформальные переговоры могут быть ограничены «железным треугольником» (группа интересов — профильный комитет парламента — министерство) или включать довольно широкий круг государственных и негосударственных акторов, объединенных в коалицию поддержки (разделяющих общие ценности) или в сеть, распадающуюся после решения проблемы (issue network). Формулировка целей и альтернатив превращается в вопрос доступа к коалиции (-ям) или сети (-ям), которые могут конкурировать, пересекаться или сотрудничать друг с другом.

Если остальные части этапа формулировки политики могут проходить в относительном согласии с рациональным выбором, то выбор альтернативы зависит еще от имеющихся в распоряжении исполнителей ресурсов для реализации решения, как материальных, так и политической поддержки. Заведомо нереализуемые альтернативы имеют мало шансов стать государственным решением. Также выбор альтернативы зависит от распределения властных полномочий и последовательности участия акторов в принятии конкретного решения.

III этан — реализация решения. Принятое решение реализуют отдельные институты и организации, обычно, но нс всегда, являющиеся частью государственного сектора. Например, возможно государственно-частное партнерство, когда затраты в краткосрочной перспективе перекладываются на бизнес; или кванго (quango) — квазинекоммерческие организации, реализующие государственную социальную политику в отношении отдельных групп.

В идеальном рациональном варианте процесса принятия государственных решений третий этап состоит из трех последовательных шагов:

• 1) детализация принятого решения (выбор исполнителя, интерпретация принятого НПА);
• 2) распределение ресурсов и задач (деньги, персонал, подразделения организации, ответственные за исполнение);
• 3) реализация решений в конкретных случаях государственной политики (включая работу «уличной бюрократии»).

В неидеальном, но более реалистичном варианте существует два подхода: «сверху вниз» (top-down approach) и «снизу вверх» (bottom-up approach).

Подход «сверху вниз» основан на последовательности шагов. Используются в основном регуляторные и организационные инструменты государственной политики (см. подпараграф 20.2.2), что делает этот подход дорогим в эксплуатации и подверженным проблемам принципал-агентской модели и координации исполнителей. Кроме того, реализация решения «сверху вниз» может столкнуться с неэффективным взаимодействием «уличной бюрократии» с целевой аудиторией конкретной государственной политики и неудачным дизайном самой государственной политики из-за неверно определенных причинно-следственных связей.

Более поздний подход к реализации государственной политики — «снизу вверх» переносит акцент на действия уличной бюрократии и отдельных агентств. Взаимодействие государства и общества в этом подходе носит сетевой, а не иерархичный характер. Следовательно, конкретная государственная политика становится таковой не в момент принятия решения, а в результате реализации этого решения. Результат реализации (outcome) в свою очередь складывается из взаимодействия разных акторов и государственных политик, принятых ранее или действующих в смежных областях.

Главным выводом исследований этапа реализации является необходимость выбора инструментов, соответствующих целям конкретной государственной политики. Так, государственная экономическая политика, имеющая целью ускорение экономического роста за счет стимулирования малого и среднего бизнеса (задача), заведомо обречена на провал в случае выбора основанных на применении власти и легального насилия (authority) инструментов реализации.

IV этап — оценка и завершение. Завершение государственной политики — достаточно редкий случай. В основном оценка приводит к изменениям в дизайне, инструментах реализации, целевой аудитории и т. д., но не к полной отмене государственного решения. Предметом исследований данного этапа являются ожидаемые результаты и неожиданные последствия реализации принятых решений.

Оценка государственных решений отличается несколькими характеристиками.

Во-первых, ее можно проводить на любом другом этапе политического цикла.

Во-вторых, предметы оценки в зависимости от этапа также будут отличаться. Например, можно оценивать соответствие инструментов реализации поставленным задачам, а можно — альтернативные издержки принятия решения. Также можно оценивать разные виды результатов или изначальные вклад и издержки (input), процесс и процедуру, отдельных исполнителей и т. д.

В-третьих, существуют разные виды оценки: научная, административная (бюрократия оценивает сама себя), политическая (в оценке принимают участие разные акторы, включая негосударственных).

В-четвертых, оценка результатов затруднена ценностными позициями и интересами оценивающих, а объективные показатели в том, что касается оценки outcome и impact недостижимы.

В-пятых, размытые цели государственной политики препятствуют объективным оценкам результатов. При этом цели всегда формулируются размыто, поскольку ЛПР стремятся избежать электоральных рисков, возникающих в случае обвинений в провале политики.

• [1] См.: Jann W., Wegrich К. Theories of the Policy Cycle.
• [2] Bach rack P., Baratz M. S. Two faces of power // American Political Science Review. 1962.Vol. 56. Is. 4. P. 947—952. URL: http://www.columbia.edu/itc/sipa/U6800/readings-sm/bachrach.pdf (дата обращения: 26.05.2017).
• [3] Schattschneider Е. The Semisovereign People: A Realist’s View of Democracy in America. Boston: Wadsworth, 1975. (First printed in I960.)
• [4] Cm.: Cobb R., Elder C. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda Building. Boston: Allyn and Bacon, 1972.
• [5] Cm.: Stone D. Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. N. Y.: W. W. Norton& Company., 2011.
• [6] Cm.: Jann W., Wegric. h K. Theories of the Policy Cycle.
• [7] См.: Jann W. y Wegrich К. Theories of the Policy Cycle.
• [8] В рамках конвенции OSPAR — Конвенции по защите морской среды Северо-ВосточнойАтлантики.
• [9] Правительство республики разрешило строительство трубопроводов на плато У кок //Новости Горного Алтая: [сайт]. URL: http://vvww.gorno-altaisk.info/nevvs/17 560 (дата обращения: 31.05.2017).